电视剧产业的非完全竞争市场情境与治理逻辑

■ 朱 伟

电视剧产业兼具政治和经济属性,其生产与经营在品质认定、生产管控、生产要素独特性上存在复杂、多样的特点,难以沿用固化的管理路径、选择单一的政策工具一劳永逸地解决。此外,相关产业属于政府监管与市场调节的交叉领域,行业主管部门在产业政策设计中面临着是否需要介入市场、介入的时机、深度与广度等困境,以及一旦介入是否会降低市场主体活力、影响产业繁荣、政策工具是否会消耗大量行政资源等后续问题。基于产业的特殊性,文章运用新兴政策设计的相关理论,探析主管部门基于产业特定的情境,跨越政府与市场的边界,建构“政府—市场—社会”三位一体的关联体系,运用多种政策工具组合,推进问题的解决,保障产业有序、健康的发展。

一、当前电视剧产业发展面临的主要问题

作为一个国家民族凝聚力和创造力的重要源泉,文化产业在国家软实力的建构中占据核心的位置。①十八大以来,广播电视与网络视听领域深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平总书记关于文艺工作的重要论述,坚定文化自信,坚持与时代同步伐,以人民为中心,以精品奉献人民,用明德引领风尚,取得一系列辉煌成就。在文化产业的蓬勃发展中,电视剧产业的发展更是引人注目。仅2018年,全国共制作发行电视剧323部、1.37万集,成为全世界生产电视剧最多的国家,我国已成为名副其实的广播电视和网络视听文艺创作生产大国。②

电视剧产业取得的成就是建立在整个文化产业蓬勃发展的基础之上,党和国家有关主管部门坚持推进科学管理,有力保障了电视剧产业健康规范发展,对电视剧内容的管理日益科学化、规范化、法治化,综合管理体系不断完善,风清气正的发展生态业已形成。

但由于受到市场环境、资本驱动的影响,电视剧产业在发展中也面临一些问题。部分产品以盈利为唯一目的,导致过度商业化、娱乐化、空心化,部分产品缺少坚实的艺术创作追求和端正的价值导向,偏离了我国社会主义文艺创作传统的主线,“存在着抄袭模仿、千篇一律的问题,存在着机械化生产、快餐式消费的问题。在有些作品中,有的调侃崇高、扭曲经典、颠覆历史,丑化人民群众和英雄人物；有的是非不分、善恶不辨、以丑为美,过度渲染社会阴暗面；有的搜奇猎艳、一味媚俗、低级趣味,把作品当作追逐利益的‘摇钱树’、当作感官刺激的‘摇头丸’”。③这些产品的生产违背了人民需要文艺、文艺需要人民的艺术创作宗旨。

电视剧产业存在的上述问题,从内容产品的生产管理角度来看,主要是因为以下几个原因。

1.部分演职人员薪酬畸高,成本结构不合理

在内容生产中成本结构不合理主要是指部分演职人员特别是明星演员薪酬占生产总成本的比例偏高。早在2017年上海电视台制播年会上,该台影视剧中心主任王磊卿指出,仅就2016年,一、二线演员的片酬增长近250%,在一些倚重流量偶像的IP大剧中,包括明星在内的演员片酬在制作成本中的占比飙升至75%,导致这部分成本支出在整个生产环节中所占比例畸高,生产投入结构严重不平衡、不协调,以致投入到美术、服化、后期、特效等制作环节上的资金被严重占用。④为了降低成本,生产企业不得不压缩生产周期,使得原本应该严谨扎实的艺术创作与制作流于粗制滥造,严重影响产品质量。虽然从2017年下半年以来,中国广播电影电视社会组织联合会(以下简称“中广联”)下属的制片、演员委员会对会员单位发出了《关于电视剧网络剧成本配置比例的意见》,即全部演员的总片酬不超过制作总成本的40%,其中主要演员不超过总片酬的70%。但行业协会的自律倡议如何能通过行业主管部门的政策加以落实,需要更为精准和有效的制度安排来加以衔接与保障。

2.剧集注水现象存在,内容品质亟待提升

所谓剧集注水,是指剧集情节冗长、故事拖沓、节奏松垮、台词空洞等。在相当长的时间内,生产企业极力增加集数,60集以上剧集比比皆是,甚至部分长达百集。其中的主要原因在于生产和播出机构对利益的追逐,剧集越长,销售额就高；同时也为了平衡明星高片酬带来的制作成本提升的压力,获取更多利润,生产企业势必将剧集人为拉长；此外,播出机构考虑到广告和播出效果,也希望剧集保持较长集数,以多做广告,有足够的时间加以发酵和宣传。为获得一时的经济回报而刻意地进行剧集注水,会严重地稀释电视剧应有的叙事密度、降低剧情原有的连贯价值,也会限制内容升级、破坏行业规则。⑤

3.项目周期长且不可控,影响内容规划与播出调控

主管部门一直以来在产业调控和内容规划方面做了大量引导工作,坚持“促进、保障、管理”三位一体,发挥政府引导作用,建立了一系列政策引导、创作指导、扶持激励、宣传推广等措施。一方面是加强前期管理,如在《电视剧内容管理规定》《电视剧拍摄制作备案公示管理办法》《国家新闻出版广电总局办公厅关于进一步完善规范电视剧拍摄制作备案公示管理工作的通知》中都从内容规划和前期管理的角度对电视剧备案公示工作做出明确规定；另一方面是做好引导和扶持,2017年广电总局颁布《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》,加强对优秀电视剧的扶持,特别是进一步通过国家扶持专项资金、重点宣传期项目孵化、展映期剧目推荐片单管理等方式,对重要题材内容和播出加以规划。但由于内容生产特别是创作过程存在诸多不确定因素,导致电视剧的生产周期长、创作者个人依赖性强、资本门槛高,在规划管理上存在诸多不确定性。再者,由于备案公示工作的“准注册”属性,一些生产企业像抢注商标一样申报备案,但公示后进展却十分缓慢,有的甚至直到开机前剧本也没有完成；部分已备案公示的作品未能按照计划实施,超出2年期限重新申报时市场环境又发生新的变化,备案中拟定的拍摄时间无法按时执行。此类情况对产业风气的健康有序发展不利,同时也给主管部门在产业与内容规划方面带来了较大不确定性,影响对内容的宏观调控。

电视剧产业在发展过程中面临的困境已成为行业共识,但基于产业自身的特殊性,将政策意图转为政策实践是一个复杂的过程,政策制定者的努力常常因为设计未能充分考虑复杂性而难以有效执行或在执行中出现偏差,这就需要相关产业的管理者与研究者基于产业自身的特殊性与规律,使政策的规划设计与原初目标相符。

二、新兴政策设计理论:从政策工具到情境考量

政策设计是政策领域充满复杂性的主题,经历了一段曲折的发展历史。上世纪50年代政策设计伴随着公共政策学的诞生出现,在70、80年代蓬勃发展。早期学者的注意力集中于政策工具的类型划分,如税收和补贴,管制和国有化等。90年代中后期,政策设计的研究逐步由单一工具转向复杂的混合工具。Salamon指出,专注于政策工具的设计给政策科学带来了独特的研究视角。⑥但至90年代末,治理理论和全球化浪潮的兴起弱化了设计导向的影响。全球化和治理理论弱化了传统设计中对政府的关注,主张政策工具的选择由政府、市场和社会之间的关系决定,强调市场和社会的作用,热衷网络化和参与治理等特定工具类型的研究,政策设计被强调分权治理的新的研究重点所取代。⑦但全球化与治理理论忽略了工具选择的情境考量,也未重视新的工具如何与先前工具的调适,倡导者们弱化政策设计的主张在实践领域并未取得成功。21世纪初,Howlett等学者呼吁重新检视政府在政策设计中的作用,号召“重新发展”或“重新定位”政策设计,并得到相关领域学者的纷纷响应,区别于传统的政策设计,这一理论被称为新兴政策设计理论。

新兴政策设计植根于政策研究的理性传统,目标在于运用政策知识精心设计旨在解决特定问题的行动方案；但新兴设计也超越了传统目标,在设计过程中关注实践情境和政策设计者的能力。⑧新兴政策设计理论主张设计是情境导向的,着重分析不同政策工具影响政策结果与产出的能力,以及执行工具所需要的资源。设计过程中涉及行动者、政治理念和利益分配,被看作是发生在特定历史与制度背景下的一项或一系列活动,政策设计受到历史、制度、利益诉求等影响。传统设计理论认识到政策设计发生在既定的政策逻辑中,但更关注政策工具的设计与选择,而新的政策设计理论则关注设计者如何将政策设计与情境相统一,准确诊断来自情境的约束,正视政策前续问题,在渐进进程中,慢慢建立政策工具箱。与传统设计理论相比,新兴设计倡导的是适应现实情境的政策工具组合。政策设计从技术到情境的变化,犹如产品制造经历从技术创新向集成创新的转变。

随着经济全球化的发展,政府、市场与社会的边界逐渐模糊,在当前国内外政策设计及其研究中,设计不仅局限在市场边界以外起调控作用,也不仅仅是运用监管这种单一的工具形式,而是纳入到“政府—市场—社会”构成的互动关系中,根据实际需求,对核心议题加以综合判断。特别是就处于非完全竞争环境中的电视剧产业而言,其产品与行业本身跨越了市场与政府的边界,如果一味紧守“市场的归市场,政府的归政府”,会失去对产业所暴露问题的判断,放任问题进一步发酵,对产业的健康发展不利。

三、电视剧产业非完全竞争的市场情境

作为一项产业政策,政策设计之时须审慎考虑该产业的市场环境特点。市场作为各生产要素的调配方式能否完全覆盖产业发展需求,取决于这一产业是否处于完全竞争的市场领域。文化产品具有经济和政治的双重属性,这导致文化产业不能完全依靠市场自发调节,必须由国家通过法规、政策进行规制与调控,但文化产品内容生产的特性又决定了产业政策如果过于严苛,造成的制度冗余又容易牺牲产业繁荣和生产主体的活力,所以文化产业领域的管理需要在管制领域谨慎选取政策工具。从产业促进的角度来说,文化产业领域的管制主要包括对主体资格的管制,对生产流程的管制,对产品内容与形态的管制,对审批过程的管制。这是产业政策对产业发展具有重要影响的主要原因,也是加强和完善产业政策体系的内在依据和动力。⑨

具体到电视剧产业,非完全竞争的市场情境表现为以下几点。

1.经营主体的市场定位有差异

因为文化产品属性的特殊性,政策主体对产业经营主体资格进行了较为严格的限制,电视剧产业的经营主体需具备相应资质要求。在生产主体方面,2019年全国有电视剧制作许可证(甲种)机构73家,广播电视节目制作经营机构2万余家,其中90%以上是民营企业。作为生产企业,他们既要在内容创作上符合要求,又需要获得必要的利润空间。在播出主体方面,目前全国有信息网络传播视听节目许可证的持证机构共588家,这些机构可以播出剧集；此外传统播出机构包括了全国三十多家省级卫视和各地各级电视台,这些电视播出机构既具经营性特征,也有较强的行政色彩,不能以单一的经济效益来评价其工作,一方面他们在行业准入上具有严格要求,另一方面综合评价、市场退出等机制还不健全,从这个角度而言,他们并不是纯粹的市场主体。这带来的一个问题就是,对于电视剧播出后的社会效益评估,如何能够在生产企业的经济效益上予以对应和体现,这是横亘在两类市场地位不同的上、下游主体之间的一个难题。

2.内容评价并非直接来自受众市场

电视剧生产企业并不直接和个体用户打交道,面对的客户是各级电视台、视频网站等播出机构,商业收入也并非与个体用户直接交易。这就导致内容生产企业的产品品质不是完全交由市场中最具活力、意愿最真实的个体用户来评价；评价体系、交易系统都由中间方收集和汇总,真实的信息交流与客户评价容易受到干扰,这给品质不高的产品通过“注水”和“做流量”获取利润提供了空间。

3.产品的核心——内容生产非完全市场化

内容生产作为国家意识形态产品生成的重要组成部分,被赋予较高的品质要求,电视剧产品需兼具思想性、艺术性、观赏性的“三性统一”。内容生产不能完全跟随市场的动向,不能“跟风”,不能“盲从”,更不能“媚俗”,要有价值引领和社会责任担当,所以内容生产不能完全置身于市场环境之中。

身处非完全竞争性市场情境中的电视剧产业,对于面临的困境不能完全由市场自发调节,需要政府对产业特定情境研判的基础上,选择适当的政策工具,进行合理的政策设计,解决产业发展所面临的问题。

四、电视剧产业政策设计的路径依赖和治理逻辑

(一)政策设计的路径依赖

新兴政策设计理论认为,政策设计发生在既定的管理模式和政策逻辑之中,设计者需将政策逻辑和现实情境统一,准确诊断来自情境的约束。设计通常发生于前续制度已存续较长时间的情形下,设计人员不可避免地受到情境因素和政治特征的约束。综合来看,长期以来,电视剧产业政策设计的路径依赖包括以下几点。

1.“元政策”与传统情境因素的制约

政策设计不能脱离宏观产业体制环境。在电视剧产业的政策设计中,政策调整涉及相关法律、规章的变更,如备案公示工作涉及《电视剧内容管理规定》等行业政策法规,在当前“放管服”的大环境下,如果对备案公示工作进行大的调整可能会涉及立法程序；对于剧集长度变短后生产企业的成本与利润是否能得到平衡,还需要播出平台在价格体系和演员阵容要求上的支持与配合；此外,评价和商业模式的单一也使得原本在市场环境中的自由竞争、优胜劣汰、差异化经营较难完全实现。

2.替代性产业的兴起

由于差异化经营难以实现,产业主体突破原有的产业边界存在困难,这就为新产业主体的兴起提供了“无竞争”的环境,出现新产业疯狂生长,挤压原产业的生存空间。2014年“一剧双星”政策出台后,在鼓励创作、丰富荧屏的同时客观上也造成卫视采购能力下降,强化了视频网站的资本优势,激发其蓬勃发展。因此,政策设计中需平衡新、旧业态之间的利益消长,否则容易造成新的非公平环境。目前剧集生产面临的不仅仅是同业企业之间的竞争,还有来自其它业态的竞争,比如短视频、互动剧、VR沉浸式娱乐等。如果对电视剧产业的政策趋于严苛,很可能在进一步刺激其他业态发展的同时,将电视剧产业的生产要素与产能进一步抽离。

3.政策约束的边界

市场经济是讲求规则与权责边界的资源调配方式,市场经济环境下,政府职能是维护市场秩序和交易公平,重在健全管理制度、统一管理标准,维护充满活力、公平竞争的发展秩序,而不宜对行为主体的具体经营行为进行命令式干预,否则就是“越位”。非完全竞争产业具有部分垄断性和行政指导等特点,政策设计时则需审慎考虑政府行为的边界。在相当长时间,产业主管部门在管什么、如何管上面,一直在进行谨慎而又稳健地尝试,在不“缺位”和不“越位”之间探索。总的来说,公共政策应规范秩序,建立公平的环境,而不是加速失衡。

(二)政策设计的治理逻辑

从政策设计的初衷和效果出发,对于非完全竞争市场环境下的产业领域,政策主体需要建立情境逻辑,厘清行为边界,设计政策工具组合,从政策内容、制定主体、执行方式上主动出击,以对产业健康、永续发展加以切实保障。电视剧产业政策设计逻辑可以基于以下几点。

1.完善产品的综合评价体系

对内容加以规范管理,健全把社会效益放在首位的体制机制,完善综合评价体系,统一评价标准、规范内容导向。对当前存在的剧集注水问题,短期内可以通过限制集数来控制,长远来看,还是要通过建立综合、公正的评价体系来实现。政策设计要完善“导向管理全覆盖”的制度规范,强化网上网下“同一标准、同一尺度”,制定实施内容的审核通则,做到“一把尺子量到底”。2018年12月,国家广电总局开通试运行“广播电视节目收视综合评价大数据系统”,2019年总局印发《关于推动广播电视和网络视听产业高质量发展的意见》,明确加强产业统计体系建设,提高统计数据的针对性、时效性和指导性,加强统计数据分析利用,为产业发展提供数据支撑和分析指引。这将逐步解决困扰行业多年的收视数据采集和综合评价难题。

2.侧重结构化管理

设计中选择结构性的约束工具,对生产成本控制的是结构比例而不是绝对值。对于部分基于市场供需但又受其它因素影响的交易行为,如演职人员的薪酬,谨慎运用绝对值管理的形式,尽量选择规范成本结构比例的方式。如对生产成本,支持行业协会“每部剧全部演员片酬不超过制作总成本的40%,主要演员片酬不超过总片酬的70%”的要求,并对特定指标进行“天花板”式管理,倡导全行业抵制畸形的价格体系,保障有序的行业环境。

3.优化主体生态建设

完善“政府—市场—社会”三位一体的良性互动机制,充分调动社会各界参与电视剧创作生产的积极性、主动性和创造性。实现政府管公平、企业抓生产、行业协会掌风气的良性生态。对剧集生产成本结构要求的落实,由行业协会从专业的角度来加以评判,建立“第三方认证”的信用机制,主管部门以此作为向生产企业核发发行与播出许可的重要评判标准。行业协会要促进良好的行业风气建设,对于部分演职人员的违规与不良行为加以抵制和惩戒,在全行业范围内营造风清气正的生态环境。

4.善用引导、扶持等政策工具

对于主管部门希望大力弘扬的内容与导向,进一步用引导、扶持、表彰等政策工具加以生产引导,弥补市场的外部性。比如结合电视剧生产周期长、不确定性较大的特点,在电视剧备案工作中,可以考虑采用“个案关注”的方式,对重大题材或社会关注度高的项目试用“调审”全剧本的方式来加以关注和规划,使得政策既能与现行法规规章相衔接、不给行业大多数生产企业增加负担、保持行业活力,又能很好的让主管部门对重大、重点、社会关注度高的题材提前做好规划工作,提前落实重点宣传展映期内容播出的宏观调控,确保现实题材占据各类平台黄金时段播出的主导地位,彰显广播电视内容产业的公益属性、文化属性和社会属性。

五、结语

在进入新时代之际,电视剧产业在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,要不忘初心、牢记使命,切实肩负起“举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象”的使命任务,努力打造精品佳作,力攀文艺高峰。同时又需要在市场大潮中汲取资源,以获得绵绵不绝的动力。基于电视剧产业的特殊性,主管部门在政策设计时需基于特定的情境逻辑,制定出高效的产业政策,担负起党和国家赋予的重任,实现行业健康发展、产业升级与繁荣的伟大目标。

注释:

① 范志忠、蔡峻:《文化产业发展的政策扶持及其优化路径探析——以电视剧产业为例》,《浙江学刊》,2019年第2期。

② 聂辰席:《开拓创新 奏响恢宏乐章——新中国70年广播电视和网络视听文艺成就与经验》,《人民日报》,2019年9月10日。

③ 习近平在文艺工作座谈会上的讲话,2014年10月15日。

④ 宣晓晏:《影视文化产业供给侧结构性改革的背景与路径》,《河海大学学报(哲学社会科学版)》,2019年第2期。

⑤ 王秋硕:《中国电视剧产业发展乌云现象及应对策略》,《现代传播》,2017年第8期。

⑥ Salamon,L.M..TheToolsApproach:BasicAnalytics. In L.S.Salamon & M.S.Lund (Eds.),BeyondPrivatization:TheToolsofGovernmentAction.Washington,DC:Urban Institute,1989.pp.23-50.

⑦ Howlett,M,Lejano,R.TalesFromtheCrypt:TheRiseandFall(andRe-birth?)ofPolicyDesignStudies.Administration and Society.2013,45(3),pp.56-80.

⑧ Schneider,A.L.,& Ingram,H.SystematicallyPinchingIdeas:AComparativeApproachtoPolicyDesign.Journal of Public Policy,1988,8,pp.61-80.

⑨ 朱伟:《从管制到促进:文化产业政策的新思路》,《现代传播》,2017年第3期。