“放管服”视角下的行政审批制度改革

王丛虎　门钰璐

〔摘要〕 当下我国政府职能转变聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落实主要通过行政审批制度改革体现出来。政府职能的“放”体现为行政审批制度改革的“市场化”和“社会化”，政府职能的“管”体现为行政审批制度改革的“法治化”和“标准化”，政府职能的“服”体现为行政审批制度改革的“精准化”和“便民化”。实践证明，近十多年渐进式的行政审批制度改革，不仅凸显了政府职能的“放管服”改革精神实质和方向，而且也体现了我国治理现代化的能力和水平，使得人民有了实实在在的获得感。

〔关键词〕 “放管服”，行政审批，政府职能

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2019）01-0091-06

党的十八大以来提出的治理现代化需要通过全面深化改革来实现。全面深化改革的核心是要转变政府职能。当下我国政府職能转变聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落实主要通过行政审批制度改革体现出来。

一、 问题提出与观测维度

（一）问题的提出。中国改革开放的40年既是经济体制改革开放的40年，也是行政体制改革开放的40年。然而，不管是任何领域的改革，其核心都离不开政府职能的转变，即从计划经济时代的全能政府向市场经济下的有限政府转变。这是因为，“推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点难点命题” 〔1 〕。

不可否认，政府职能主要通过各级政府部门的行政审批、行政征收、行政处罚、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政给付等方式来体现，这其中行政审批扮演着最为重要的角色。这是因为，行政审批决定着各类主体能否进入市场或社会，并进行正常活动；或者说，行政审批权直接决定着各类主体能否合法产生和正常活动。“转变政府职能是我国当下行政体制改革的核心，而简政放权则是深化政府改革、加快政府职能转变的关键之举，直接关涉行政体制改革的成败。” 〔2 〕因此，通过行政审批制度改革来分析政府职能转变具有典型代表性和理论合理性 〔3 〕。党的十八届三中全会明确指出：行政体制改革是全面深化改革的重要任务之一，要简政放权，转变政府职能，就必须以行政审批制度改革作为起点。因此，研究中国政府职能转变，必须要关注行政审批制度改革，正如学者所言：“纵观整个过程，经历了由单纯强调精简机构和人员，到提出转变政府职能，并加强行政法制建设；政府职能转变由不注重、逐步重视，到以其为整个行政管理体制改革的核心和关键的过程。新一届政府把行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口、关键处，并与法律改革结合起来。这样，政府职能转变才真正落到了实处，也强化了政府职能转变的法制特点。” 〔4 〕

既然政府职能转变和行政审批制度改革有着如此紧密的关系，那么到底该如何确立对于两者的观测维度、如何分析两者关系、如何预测两者关系的未来发展趋势呢？对此，学者们已经进行了较好的研究，如有学者通过不同层级政府行政审批量化的数据来透视中国政府职能的变化，有学者基于国务院颁发的规范性文件通过文本分析法来寻找政府职能转变的规律，也有学者通过某地行政审批制度改革实践分析政府职能的转变方式，等等。然而，如何基于定量和定性结合的研究方法，并从两者关系的具体观测维度出发来寻找政府职能转变与行政审批制度改革的协同关系，仍是一个未曾涉及的领域，值得尝试研究。笔者认为，要想清楚分析两者关系，首先需要有清晰的线路，即要确立明确的维度和脉络关系，然后再基于这个分析维度或称观测维度逐步展开各因素在具体维度上的关系，最后分析两者在具体维度上的发展趋势。为此，本文试图基于这种思路，尝试对政府职能转变与行政审批制度改革关系的观测维度展开研究。

（二）观测维度的确立。“放管服”改革是我国政府职能转变的方向、原则和要求，也是新一届政府确定以人民为中心理念并实现国家治理现代化的内在要求。具体来说，“放管服”是指“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能；‘放管服改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉” 〔5 〕。2018年6月28日，在国务院召开的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上，国务院总理李克强再次强调要“持续深入推进‘放管服改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和市场活动的直接干预，创新和完善事中事后监管，提高政府服务效能” 〔6 〕。从政府职能角度看，“放”“管”“服”三个字各自具有其深刻内涵，我们可以将其作一概括（见表1）。

表1 政府职能视角下“放”“管”“服”的具体内涵

资料来源：根据规范性文件和文献汇总自行编辑而成

行政审批制度改革作为当下转变政府职能的重要形式，承载着 “放管服”改革落地生根的重要责任。有学者研究指出：“不同类型行政审批的改革方向是不同的。资源配置类审批改革的方向是减少国家对资源的控制和垄断并保证国有资源分配的公平、公正；市场进入类审批改革的方向是降低进入门槛，打破进入壁垒，激发市场活力；危害控制类审批改革的方向是打破传统体制下建立起来的审批管控制度，将审批范围收缩到那些具有社会危害性且通过其他方式不足以有效控制危害的社会活动方面。” 〔7 〕尽管此论有其合理性，但不可否认，历经17年（自2001年至2018年）、共12轮的中央层面行政审批制度改革取得了巨大成就，正在不断地推动着政府职能朝着更加符合中国深化改革开放的方向发展。而就行政审批制度改革的方向而言，我们可以归纳如下（见表2）。

表2 行政审批制度改革方向的具体内容

资料来源：根据规范性文件和文献汇总自行编辑而成

基于以上对政府职能转变和行政审批观测维度的确立，下文我们尝试着从两者各自的观测维度寻找对应关系，并通过定量和定性方法来论证两者之间在相关维度上的内在逻辑和协同关系。

二、政府职能的“放”与行政审批的“市场化”与“社会化”

（一）政府职能的“放”与行政审批的“市场化”。政府职能转变首先体现在“放”字上面，即由全能政府下的“政府包揽一切”逐步还权给市场的过程。改革开放以来， 党中央国务院深刻认识到政府职能转变的重要性及紧迫性。党的十一届三中全会公报、十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，以及党的十四大报告等都提出了“精简机构、下放权力、尊重市场规律”等具体要求，尤其是《中共中央关于经济体制改革的决定》更是明确指出：“中央和地方过多地承担了许多不应该管的事，而许多本来应该他们管而且必须管好的事情又管不好”，“要将政府与企业分开，精简、放开权力”，“价格是最有效的调节手段”。同时，政府职能被界定为“做好各层级政府、政府各部门与企业之间的协调梳理，宏观把握能源、交通、原材料等重点工程的发展；运用经济手段宏观调控”， 等等。从中不难看出，关于政府与市场的关系早在行政审批制度改革开始前就有了清楚认识和明确要求，但具体落实则需要通过行政审批制度改革来实现。

党的十八届三中全会在政府与市场、政府职能转变等基本理论问题上有了新的进展，进一步深化了对现代市场经济的认识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。” 〔8 〕而党的十九大报告则进一步确定了政府职能转变的“放”的方向，也进一步确定了行政审批制度改革的“市场化”趋势，即“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用” 〔9 〕。

为了进一步观测政府职能的“放”如何体现在行政审批的“市场化”上，我们将2002年至2018年所有的中央层面行政审批事项进行收集和整理，发现自2002年第一次行政审批制度改革起，到2018年最新一次改革，这期间共涉及3701项行政审批事项。表3为中央政府各部门行政审批事项数目变化情况，从表中可以看到，行政审批事项总数目整体上虽呈下降趋势，但是其“取消”，即直接还权给市场、政府不再审批的数目则始终占绝对多数。这也是行政审批“市场化”最为重要的体现方式。

（二）政府职能的“放”与行政审批的“社会化”。政府职能的“放”还具体表现在行政审批的“社会化”上。政府职能向社会分化是“放”的一种具体表现，是指政府有些职能可以交由社会组织承担，或者说社会组织逐渐成为政府职能的载体 〔10 〕。也有学者将此界定为政府职能的“社会化”，即“政府改变大包大揽的传统做法，将原来由政府包揽管辖的许多事情，通过社会转移或委托代理等方式，改由（企业）、社会团体、群众组织、社会中介来办理，以节约财政支出，提高工作效率” 〔11 〕。有学者进一步将政府职能社会化解析为“五个方面问题：社会福利社会化、行业服务性职能的社会化、监督性职能的社会化、媒介咨询性职能的社会化、机关后勤服务工作社会化。政府职能社会化又是与机构改革密切相连的，一方面要精簡机构，另一方面要积极培育社会中介组织” 〔12 〕。

概言之，改革开放40年来，我国政府职能的“放”即向社会分化，具体体现在行政审批的“社会化”上主要有两个方面：一是从社会组织发展和变革来看，社会组织登记注册随着行政审批制度的改革而变得越来越便捷，社会组织的数量也逐步增加；二是从社会组织承担的任务看，政府的许多公共管理、公共服务职能逐步向社会组织转移。具体来说，社会组织获得了比行政审批制度改革之前更多的可以承接公共服务的机会，同时也通过授权方式获得了比行政审批制度改革之前更多的公共管理职能。

从社会组织的发育来看，在20世纪80年代有了初步的发展，数量上有所增加。到了1997年，民政部统计的社会组织为18万个；进入21世纪后的2001年则增加到了21.1万个；随着行政审批制度的改革逐步深入，到了2013年则成倍增加，更是猛增到了54.7万个。当然，具体分析其原因可以看出，这与2013年出台的机构改革方案以及之前连续七次的行政审批制度改革息息相关。直接原因可以归结于2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中的一项规定，即行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织不经业务主管部门同意，即可直接向民政部门依法申请登记。这其实就意味着取消了行业主管部门的行政审批程序，社会组织可以直接注册成立。正是因为有了该方案的明确指引，到2013年底，全国各省级行政区域都很快试行了社会组织直接登记制，也正是此项行政审批制度的改革才引来了社会组织总体数量上的快速增长。

2013年，中央政府还明确提出了通过行政审批制度改革来实现政府职能转变的外向型路径，即明确划分政府与社会在行政事务、社会事务上的管理权限，把过去掌握在政府手中属于社会自主管理的事务直接交给社会组织。这样，社会组织实际上已经成为政府职能转移的主要承接者和社会服务的主要提供者。在随后的中共中央文件中这种政府职能的“放”与行政审批的“社会化”又具体对应起来，主要表现为2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的明确要求：“推广政府购买服务，凡属于事务性管理事项，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。

从社会组织承接公共服务职能看，在日益强调政府社会管理和公共服务职能的改革潮流中 ，社会组织正在发挥着越来越重要的作用。在社会公共服务主体多元化的进程中，社会组织的力量和作用越来越凸显，它已成为公共管理中一个不可或缺的重要角色。从李永亮、高红两位学者对于广州、深圳、顺德三地的调研统计情况看，社会组织承接政府职能事项如下（见表4） 〔13 〕。

表4 社会组织承接政府职能的具体事项

从上表所述的情况不难看出，政府职能的“放”具体而明确地体现在行政审批制度改革中社会组织承接政府职能上，即行政审批的“社会化”。

三 、政府职能转变的“管”与行政审批的“法治化”与“标准化”

改革开放40年来，中国政府职能转变的过程也是中国特色社会主义市场经济体制逐步完善的过程。特别是进入21世纪以后，伴随着行政审批制度改革的逐步深入，我国经济正逐步迈向现代经济体系。基于矫正市场失灵等问题应运而生的监管制度也正在成为现代经济体系的重要内容。建立在法治政府、市场经济、社会管理等制度前提下的监管型政府，越发成为现代国家治理的主要选择模式 〔14 〕。不言而喻，监管改革在于建立或重建国家对于市场经济的掌控能力，避免市场失灵，防范社会风险，并试图在计划与市场之间找到某种平衡 〔15 〕。因此，可以确定政府职能的“管”应主要体现在对市场主体的监管上。在全能政府下，“管”是无所不包的，尤其是对事前进入市场的“管”使得进入市场的门槛过高，制约了市场的活力、遏制了市场主体的创新能力。行政审批制度改革一方面要求减少管理职能、释放市场活力，另一方面要求必须的审批事项要规范、透明，并符合法治化、标准化的要求。

（一）政府职能转变的“管”与行政审批的“法治化”。政府职能中的“管”，尤其是对市场监管的首要问题是依法监管，即“法治化”。这既是国家治理现代化的战略，也是国家治理现代化的路径。政府职能转变中的“管”是否于法有据、依法进行，是判断国家治理现代化的重要观测维度和评判标准 〔16 〕。具体来说，“政府职能的转变，要求以法律的规范形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约” 〔17 〕。概括起来，政府职能转变中“管”的于法有据具体体现在行政审批制度改革中就是“法治化”。这就要求，行政审批的设定要于法有据，行政审批的实施要依法进行。

行政审批清单制度就是“法治化”的具体体现。2014年2月，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上，李克强总理强调，要处理好政府与市场的关系，逐步建立各级政府的权力清单制度。随后国务院决定，向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。应该说，“权力清单制度的逻辑起点在于限制权力而非设定权力；权力清单制度本质在于，通过规范行政行为达到控制行政权力，实为行政行为清单” 〔18 〕。权力清单制度自正式实施以来，在实践中有效制约和监督了行政权力的运行，产生了良好的制度功效 〔19 〕。其实，权力清单制度之所以能够实施得益于“法治化”的要求，即国务院强调的行政审批要有明确的法律规定，并要列出具体的法律条款，坚决清除非行政许可审批事项等。

正是因为坚决推行依法行政、加强法治政府建设，才有了如下成就：“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅减少。” 〔20 〕当然，客观地说，权力清单制度只是解决了行政审批“法治化”中依法审定的问题，而具体到行政审批的依法进行、事中事后的监督同样需要严格遵循法定程序、落实法律责任、保障法律秩序，实现行政审批实施过程的“法治化”。

（二）政府職能转变的“管”与行政审批的“标准化”。政府职能的“管”除了依据法律法规外，还应基于技术和管理的标准，实现“标准化”。“标准化以技术理性的方式传达公共服务的公平性价值和民主参与价值。作为政策工具的标准化可以提供执行动力，同时也可以提供制度价值，保障服务提供的全面性、持续性，克服离散性。因此，推进基本公共服务的标准化是一个治理过程、一种治理机制，在一定意义上也可以看作一种治理范式。” 〔21 〕行政审批作为政府提供的兼具政府监管和公共服务的双重属性同样需要建立“标准化”的治理机制。具体来说，“标准化”要求：审批事项和审批权力设定依据明确、具体内容清晰、时限具体、程序公正、服务周到，等等。除此之外，审批权力清单的法律标准也属于“标准化”的内容。审批权力清单的法律标准包括审批事项的合法性标准和审批设定权限的合法性标准 〔22 〕。

只有明确的服务和技术标准才能更好地实施政府的监管。确切地说，行政审批的“标准化”既是政府职能中“管”的客观内在要求，也是行政审批制度改革的必然趋势和发展方向。但是也应该看到，“在标准化实践中，存在着审批标准科学性不足及其持续改进的动力机制缺失、联合审批标准制定面临法规和技术障碍、实质性联合审批缺乏制度和体制支撑等问题”，针对这些问题， “需要通过政学合作，运用解释技术和规范创制提升标准的科学性合法性；通过技术审批与行政审批相分离等路径，为标准化建设提供更好的制度土壤；通过深化行政许可职能归并和其他配套制度改革，推进部门联合审批的实质性运作” 〔23 〕。其实，新一轮的国务院有关行政审批制度改革已经非常明确地提出了这方面改革的具体要求，全国各地也已经有了许多积极探索创新的案例，国务院2018年5月与6月连续出台的有关行政审批的具体要求也为下一步行政审批的“标准化”提供了最佳指导原则①。

四、政府职能转变的“服”与行政审批的“精准化”与“便民化”

行政审批制度改革实践具体体现着政府职能转变的成果，实现行政审批的“精准化”“便民化”更是政府职能转变中“服”内涵的具体体现。

（一）政府职能转变的“服”与行政审批的“精准化”。政府职能的“服”其实就是要构建“服务型政府”，就是要在以人民为中心理念指导下，把服务作为政府管理和社会治理核心价值的一种政府模式。具体而言，政府职能的“服”在公共管理的实践中具体表现为“丰富服务内容，提高服务效能”。

政府职能转变中的“服”越来越多地通过“精准化治理”体现出来。“精准化治理”是期望通过制度精简和多元参与，在强化政治引导的前提下，尽可能激发基层活力，建立以社会问题和社会真实需求为靶向的社会治理方案 〔24 〕。行政审批制度改革同样需要“精准化”，并且只有通过行政审批的“精准化”才能解决政府职能中“服”的问题。行政审批的“精准化”具体表现为：一是需求管理和问题导向，即紧扣社会大众的需求，并从社会和民众的需求出发，加强问题梳理，确定需求和问题导向；二是强化创新服务内容和形式，即注重创新服务的深度和广度、本质和形式，不断完善服务体系；三是注重提高服务质量和效率，即针对服务需求、制定服务计划、严格管理制度、规范服务行为。

实现行政审批制度改革 “精准化” 的目的在于，在划定政府与市场、政府与社会清晰边界的基础上，力求精准解决市场、社会的痛点、难点，以及民众的关切点和具体需求。当下，全国各地积极推行的“套餐式服务” “网上审批直通车” “最多跑一次”等就是“精准化”的实践表现。

（二）政府职能转变的“服”与行政审批的“便民化”。政府职能的“服”可以进一步表现为如何有效地服务于人民，而具体表现在行政审批制度改革上就是“便民化”。“便民化”要求一切以人民群众利益为中心，从人民的获得感出发，去设计体制变革、机制运行、技术手段的应用和不断发现问题等。

对于当下的行政审批制度改革而言，基于政府职能转变的方向指引，理论和实践已经证明，充分运用信息化技术，构建基于政府层面的行政审批供应链系统，实现审批业务集成、审批数据集成、政务服务集成，对促进政府职能转变、推进行政体制改革以及建设人民满意的服务型政府都有着显著作用。为此，人民满意即“便民化”已经成为衡量行政审批制度成败的重要标准之一。

正是基于以上原则和标准，党的十八大以来，地方各级党委和政府都在扎实推进简政放权、放管结合、优化服务的各项行政审批制度改革，都在积极探索“不见面审批”“马上办网上办一次办”“一枚印章管审批”“一门式一网式”等行之有效的措施办法，以真正方便企业和群众办事创业，降低制度性交易成本，转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平。

政府职能的转变具体体现为行政审批制度改革，而行政审批制度改革则反映了政府职能的范围和政府作用的方式。随着我国政府职能转变的逐步深入，随着“放管服”改革深度和力度的加大，行政审批制度改革的趋势和方向也愈加明朗，即代表着政府治理现代化方向的“市场化”“社会化”“法治化”“标准化”“精准化”“便民化”也已成为行政审批制度改革的必然要求和发展趋势。通过改革，我国行政审批制度已经经过了17年的变迁与发展，实践证明，这种紧密结合中国国情、分批分次的渐进式改革已经取得了巨大成功。它不仅使得我国政府职能转变合理有序进行，并逐步显现出其在迈向治理现代化的优势，而且也使得广大人民群众有了实实在在的获得感和幸福感。国际国内环境瞬息万变，而改革也永无止境。党的十八大以来提出的宏伟蓝图和“两个一百年”奋斗目标仍需要通过不断的政府职能转变、行政审批制度改革来逐步而持续地实现。

注 释：

①参见2018年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》及6月《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》（国办发〔2018〕45号）的相关内容。

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责任编辑 周 荣