PPP项目规范管理背景下的几个新问题

陈少强

内容提要：为防范PPP项目快速发展带来的风险隐患，近年来我国加大了对PPP项目风险特别是对PPP财政风险的防控力度且取得了初步成效。但同时也产生了一些新的风险，表现为未来财政风险被掩匿、产生新的公共风险以及市场主体竞争不公平等。为防范风险管理带来新的风险，作者建议分步推进改革，在在维持现状的基础上逐步引入存量管理。

在防控系统性风险和PPP内在风险的双重背景下，我国近年来就规范PPP发展采取了一系列措施，取得了初步成效，但新的问题接踵而至，反映出我国现有的PPP财政管理模式存在漏洞，笔者建议在维持现有流量管理模式的基础上，逐步推行改革，引入存量管理模式。

一、政府和社会资本合作规范管理初见成效

政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）在我国的大规模兴起和推广是在2014年之后，为防范PPP快速发展的同时系统性风险相互交叠的产生，近年来为推进PPP规范化采取了一系列努力。

（一）国内的影响

在刚刚推出PPP项目的2014年，我国便吸收了英国、法国等国家PPP项目管理实践的经验和教训，也吸收了过去工程建设模式（BT等）的诸多弊病，一开始便注重财政风险防控。可以说，中国式的PPP项目一开始就带有财政风险防控的“基因”。例如，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）就明确指出，财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

在注重防控系统性风险和防控PPP风险的背景下，我国更加重视对PPP项目财政风险的管理，并从物有所值评估、财政承受能力论证、实施方案、项目库管理、信息公开、PPP合同管理等诸多方面进行了规范，同时通过清理和整改PPP项目库中的PPP项目，调整PPP项目存量规模和增长速度。根据财政部公开发布PPP项目库清理退库结果显示，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。上述举措，对于调整PPP项目节奏和防范风险有着重要的意义。

此外，规范的PPP项目作为地方政府投融资的重要任务，在稳定经济增长、保障和改善民生方面也发挥了重要作用。

（二）国际的影响

中国PPP规范管理的实践也得到国际社会上的认可。2018年4月，世界银行发布了2018年度《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购报告》，对全球135个经济体的PPP政策法规和实践进行了分类评比，并就如何完善监管、建立良好的制度体系、提高项目质量提出了政策建议。《报告》从项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目四个方面，按47个小项对各经济体PPP政策制度和实践进行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入经济体分成四组进行横向比较。在全球比较中，中国PPP制度和实践处于中上水平。在项目采购方面，中国得分82分。在合同管理方面，中国得分76分。在社会资本发起项目方面，中国得分54分，这个得分是比较低的，主要原因是中国基础设施项目的规划几乎全部由政府主导，社会资本发起的PPP项目主要是存量项目。总体来看，我国在四个方面的评分有两项是相当不错的，中国PPP实践获得世界银行好评，处于全球中上水平①http：//www.cpppc.org/zh/pppyw/7194.jhtml。。

二、政府和社会资本合作管理中存在的新问题

PPP项目规范管理，有利于理顺政府和市场的边界，防止将市场风险转化为财政风险，减少和避免未来不必要的财政支出。在实际操作过程中，也出现一些新的问题。

（一）未来财政风险被掩匿

我国PPP财政风险管理的核心指标体现在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金［2015］21号，以下简称“21号文”）中。21号文第25条指出：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。现行PPP财政风险管理测算要求自PPP项目实施之日（通常是当年）起至未来若干年度（PPP项目实施周期一般至少是10年，不超过30年）内的上述比值都应不超过10%，也就是说，要求未来分值不超过10%。这一指标要求，也成为我国规范PPP财政风险管理的重要依据。

这一风险管理手段的好处是操作易行，因为分值为10%是确定的，是易于衡量的。但是，从过程来看，PPP风险管理测算过程却存在一些不确定性。这是因为，未来若干年份无论是分子（PPP项目需要从预算中安排的支出责任）还是分母（当年一般公共预算支出）都是不确定的，分子分母并非同比例正相关，分子分母的不确定性，必然带来分值的不确定性。

这种用未来不确定的结果来判断PPP是否操作可行的做法（见图2）与一般项目是否操作可行的逻辑（见图1）有较大差异。一般项目操作的逻辑是，基于过去和现在既定的实施来判断未来是否存在风险及其风险损害程度，并基于这种损害程度的前景分析，预测未来应采取何种措施予以补救。尽管我国项目流量管理也考虑到基于过去和现在的数据，但毕竟由于二者评估时点和评估标准存在差异，两种风险评估的结果也有很大不同。

目前我国这种基于未来所有PPP项目预算支出之和与当年一般公共预算的比值来判断当前地方政府是否适合选择PPP项目的“贴现式”的论证思路，容易导致地方政府做出一些于自身当前有利的选择，将财政支出责任风险向未来转嫁，以顺利通过当前的财政承受能力论证，具体在操作中体现为：

图1 通常的风险评估模式

图2 PPP财政风险评估模式

一是减少未来一般公共预算支出责任（分子），如通过减少或者忽视政府对PPP项目的日常维护和项目大修的支出责任，减少未来PPP项目财政支出。这类现象在市政道路类PPP项目尤为突出。根据以往我国道路管理的经验，一般市政道路在8-10年要进行一次大修，道路大修费用相当于投资额的50%以上，而我国所规定的PPP周期一般设定为10-30年，因而在我国有的PPP项目操作过程中，一些地方有意识地淡化PPP项目周期内的道路维修和保养支出，以减少未来一般公共预算支出（分子），从而降低分值，最大限度地规避21号文10%“红线”的规定。

二是虚增未来一般公共预算支出规模（分母），如某地在一般公共预算支出测算过程中，预测未来PPP周期内的一般公共预算支出增速为20%，在我国经济进入新常态的情况下，这种预测明显超过正常的预测水平，一些地方这种做法，其目的也是为了顺利通过PPP项目财政承受能力论证。

三是透支未来政府性基金支出。21号文没有对是否可以使用政府性基金问题给予明确说明，但《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金［2016］90号）指出“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。”此后，财政部在回复人大代表的提案中指出，《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函［2017］85号）提及“10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”在操作过程中，地方政府将部分土地出让金用于安排支付PPP项目支出，但在分子中并未得到体现。由于土地出让金收入受土地供应面积、国家政策、市场行情、需求变动等多方面的影响，过度使用土地出让金支出则导致地方政府性基金预算存在入不敷出或者结构性失衡的风险，掩匿未来财政风险。

（二）产生新的公共风险

财政风险本质上也属于公共风险，是公共风险的一种，财政风险的目的也是为了降低公共风险带来损失的不确定性。不过，现有关于PPP财政风险的措施在防范财政风险本身的同时，也带来其他公共风险问题。例如，为了规范PPP项目管理，国家和省级政府对市县级政府PPP项目做出了越来越严格的要求，特别是对PPP项目入库的条件和门槛做出了明确的规定，这种做法的好处当然是便于防控财政风险和金融风险，但这种做法也带来新的问题，如，各级政府层次加码，PPP项目库管理从信息披露演变为一种行政审批，审批环节过于复杂，有的PPP项目从“两评一案”批复到项目采购至少需要半年以上时间，有的地方需要1年以上时间，地方政府PPP项目入库时间太长，公共建设工程和公共服务投资项目迟迟不能落地，地方政府和咨询机构苦不堪言，地方政府和社会资本参与PPP项目的积极性受到重挫。

（三）市场主体不公平竞争

PPP项目的初衷就是实现政府和社会资本风险的合理分配，PPP财政风险管理的目标就在一定程度上实现减少财政支出责任，将部分财政支出责任转嫁给市场主体，让各市场主体探索运营潜力。但在实际操作过程中，由于政府部门过于重视防范财政风险，客观上也带来财政风险向市场风险过度转移，突出表现在市场主体之间的不平等竞争：一是国企民企不公平竞争。在当前防控PPP项目风险特别是财政风险的背景下，一些地方政府认为，国企规模大、资信好、成本低，在同等条件下有价格竞争优势，这有助于减轻地方政府即期和未来支付压力，因而更愿意与国企合作，导致民企在PPP项目竞争中处于不利地位。二是咨询机构不公平竞争。有的地方的财政部门以提高PPP项目质量为由，在采购咨询机构环节采取简单一刀切的方式，设置过高门槛，如要求咨询机构必须是国家PPP项目咨询机构库的单位，导致那些不在项目库的咨询机构缺乏竞争的基本资格，损害中小咨询机构的合法权益，与当前国家“放管服”和负面清单管理的基本政策导向相违背。

三、进一步完善政府和社会资本合作项目财政风险管理

现行PPP财政风险管理的思路需要改变，建议在流量管理基础上引入存量管理。考虑到我国预算和会计制度的实际，PPP财政风险管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP财政风险管理基本原则是，PPP政府支出责任“有意识的模糊”问题要尽快得到解决，公开透明、责任担当的政府应当被鼓励，政府及相关各方在PPP支出方面的责任应进一步明确，PPP项目资产负债管理是PPP财政风险管理的必然趋势。

（一）近期建议

近期建议是在现有流量管理的格局下采取针对性的补救措施。短期来看，在我国《预算法》等法律难以做出大的调整框架下，承认21号文中财政承受能力10%的合理性和有效性，但要针对当前存在的问题提出改进建议，并为存量管理提供准备，具体包括：

1.加强财政支出责任管理

一是防止PPP操作中的一些机会主义行为，如对地方政府一般公共支出增幅的行为提出警告，严重的采取通报批评和处理责任人等措施。

二是要求地方采取措施，防范过度使用未来政府性基金带来的风险，并做好相应的预案安排。

2.完善PPP项目库管理

一是在保障项目入库质量的情况下明确各级政府对PPP项目审批期限、修改期限，以及修改的次数，防止PPP项目拉锯式重复审核，耽误项目正常入库进度。

二是明确PPP项目入库的政府责任边界。划分各级政府部门PPP管理的事权责任划分，建议国家层面的PPP中心更多侧重于全国性财政风险的监控，而省级及以下政府部门侧重于PPP项目财政风险、技术、财务、工程层面的监控。

3.创造公平的市场竞争环境

一是为体现我国放管服、负面清单管理的大趋势，建议优化PPP项目入库管理方式，防止将PPP项目统计监测职能演变为行政审批职能，淡化审批制，各级政府要明确取消有关咨询机构必须是国家咨询机构库的相关限定，并在增强地方入库的责任意识基础上逐步引入备案制，提高项目入库效率。

实施模块化设计是一个动态过程.模块化过程并非孤立的、一成不变的,而是随着情况不断变化的过程[10].模块化过程既包含了模块的设计和制造过程,又包括对生产技术的规划、实施、协调等过程.设备模块系列也跟随着研发水平的发展而实时更新,其流程如图3所示.

二是在招标采购环节，鼓励设立公平门槛，各类市场主体（包括咨询机构）公平竞争，并通过加大信息公开等渠道，对妨碍公平市场竞争的现象予以公开和纠正。

（二）中长期建议

在当前基于未来流量来管理当前存量的流量管理模式下，PPP相关主体钻了PPP财政风险管理的空子，通过人为操纵未来支出来规避财政风险管理的约束，中长期建议是在流量管理的基础上引入存量管理。当然，这种引入是建立在充分考虑现有流量管理的制度惯性基础上的。

1.流量管理引入存量管理的障碍

克服上述流量管理缺陷的办法是引入存量管理，最直接的方式是将未来PPP项目财政支出纳入政府债务管理，增加基于过去和现在的债务存量状况（资产、负债等）这一确定性的标准作为来判断未来PPP项目财政风险的依据，从而大大减少相关主体为规避风险防控而带来的行为异化现象。但现有制度并不支持这一观点，PPP项目流量管理引入存量管理的阻力较大，对此应有清晰的认识。

一是制度上的障碍。2015年1月1日起施行的《预算法》第35条指出：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。——除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”如果未来PPP项目财政支出列为政府债务，那么PPP行为则违反了《预算法》的有关规定。2014年财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）第11条规定，地方政府负有偿还责任的存量债务中，通过PPP模式转化为企业债务的，不得纳入政府债务。此外，从政府会计的角度来看，PPP项目财政支出也不符合负债概念，根据《政府会计准则——基本准则》第33条，“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”，此处的现时义务是指“政府会计主体在现行条件下已承担的义务”。按照（国办发〔2015〕42号）规定的“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”以及财金〔2014〕76号文规定的“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，政府付费是依据项目公司未来提供公共服务的质量，以项目公司提供的公共服务满足政府绩效考核标准为前提，因而，PPP项目提供服务的支付承诺，属于未来发生的经济业务或者事项形成的义务，不属于现实义务，不能确认负债PPP项目的政府财政支出责任不确认负债的情况下，政府在发生未来支付责任时于当期确认为一项费用①崔志娟：《政府会计的PPP项目资产确认问题探讨》，《会计之友》，2018（1）。。

二是流行的观点也认为，PPP项目大多是服务周期几十年的基础设施，规范的PPP项目政府支出责任覆盖项目全生命周期，从实现财政负担代际公平角度来讲，它是一种科学的可持续性预算支出安排，不属于政府隐性债务。

2.流量管理引入存量管理仍将是发展方向

但上述制度仍要破除，流量管理仍然存在有待解决的问题。上述解释似乎并未从根本上解除PPP项目财政支出是否属于政府债务支出的困惑。例如，流行的观点认为，规范的PPP支出不属于政府隐性债务，但并没有说明它是否仍然属于政府性债务问题。

首先，从国际会计准则的处理来看，PPP项目财政支出也符合政府债务的定义。按照《国际公共部门会计准则32号——服务特许权协议：授予方》（IPSAS32）规定，服务特许资产属于政府的同时，政府同时要确认为一项负债。但授予方确认为一项服务特许资产时，需要符合以下条件：一是授予方对经营方所使用基础设施必须提供的服务类型、提供服务的对象和服务价格实施控制或管制；二是在服务协议期末，授予方通过所有权、收益权或其他形式控制该基础设施的重大剩余收益。以我国典型的PPP项目模式（如BOT）而言，我国PPP项目似乎符合国际会计准则有关负债的规定。

其次，PPP未来财政支出定义为政府债务支出有其理论基础。笔者在CNKI期刊网查找有关PPP财政风险的文献资料时发现，国内外大部分学者的意见趋向于将PPP项目财政支出作为政府债务对待，其理论支撑一般是根据世行专家Hana债务风险矩阵模型（表1）。根据该模型的描述，PPP项目中的基础设施维护属于直接隐性债务（见表1左下角），而有关PPP直接或者间接的担保则分别属于或有显性债务或者是或有隐性债务（见表1右侧）。

表1 政府债务风险矩阵

第三，现行将PPP财政支出定义为费用性支出并未能从根本上防范和化解风险。白德全（2018）认为，在现行的政府会计准则下，政府性债务通过PPP化解后，可以直接移出其资产负债表，但是这一举措并不能真正消除地方政府的债务，如果项目在建设过程或者建设完成后出现了违约以及经营失败的问题，导致债务不能偿还，那么地方政府最终还是要成为债务的偿还者。因此，PPP的债务隐藏机制并没有改变政府性债务的本质，只不过是让其脱离政府的预算管理，并拉长了债务的偿还期限①白德全：《规范PPP发展防范化解地方政府债务风险》，《理论探讨》，2018（3）。。

第四，流量管理不符合风险管理的一般趋势。从世界各国的风险管理情况来看，风险评估和风险管理的基本任务就是量化测评某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度，PPP财政风险管理工作的任务就是基于地方过去和现在的发展状况来判断现在和未来PPP项目的财政风险。尽管未来充满不确定性，但过去和现在的运行结果是确定性的，基于这种结果的确定性来作为评判未来风险状况是有现实依据的。从世界各国来看，赤字率和债务率是用得最多的财政风险评价指标。虽然各国对赤字率和债务率与财政安全状况的关系没有统一定论，但不容忽视的一个事实是，无论是赤字率（财政赤字占国内生产总值的比重）还是负债率（年末债务余额与当年GDP的比率），反映的都是过去和现在的财政状况，从而判断一国（地区）现在和未来财政风险状况。

3.流量管理引入存量管理的具体意见

仅仅依靠流量管理不符合发展趋势，引入基于过去和现在确定性的存量指标管理，有利于为PPP风险管理标准和程序注入确定性。考虑PPP项目管理引入存量管理的上述障碍，笔者认为，要分步推进，具体意见如下：

（1）出台PPP项目管理的财务会计制度

PPP属于新生事物，项目公司（SPV）的财务会计信息亟待披露，相关的制度要尽快完善。我国已有企业会计制度和政府会计制度，但对于政府和企业共同组成的项目公司的会计制度还没有出台，对有关PPP项目支出（包括政府方的支出）在会计上如何确认没有统一的意见，对PPP资产如何分类确认也没有说明，建议尽快出台PPP相关财务会计制度，对项目公司的资产、负债等基本要素给予确认。

（2）披露PPP项目资产负债信息

一是披露PPP项目资产情况。在每年的“两会”中披露PPP项目信息，包括PPP投资占公共投资和GDP的比重，PPP项目的政府承诺事项等，以更好地接受社会监督。

二是随着《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》的贯彻落实，越来越多的地方政府将会向人大报告国有资产有关情况，建议利用政府向人大报告国有资产的契机，将PPP项目资产及其负债情况也向人大披露，以更好地体现社会公众对PPP财政风险管理的监督。

三是随着政府权责发生制会计制度的推广运用，我国在财务会计管理能力逐步提升之后，可根据《国际公共部门会计准则32》等国际标准，对新增PPP产生的政府资产与负债净现值予以披露。通过越来越多的项目信息披露，就可逐渐编制部分政府资产负债表。

（3）调整风险评价方法

现有21号文10%的“一票否决”的流量风险评价制度存在缺陷，建议增加存量评价指标。为体现PPP财政风险评价制度的过渡性，建议在保留现有10%的约束制度的同时，减少其在PPP财政风险评价中的权重，同时增加债务率等评价指标，以实事求是地评估PPP财政风险。

（4）增加风险监控内容

PPP财政支出是否纳入债务统计现在仍然存在较大争议，但不容忽视的事实是，未来PPP财政支出实实在在体现为政府财政支出责任，必须用未来收入来进行偿还，建议将PPP支出与政府未来的债务还本付息支出统筹考虑。可考虑新增一项财政支出指标，该项指标暂命名为“债务与PPP支出”，这样便于将每年PPP项目财政与当年债务还本付息支出一起统计，更全面地揭示PPP财政风险情况。同时，为了使得上述建议更加有效，建议将“债务与PPP支出”体现在未来即将出台的《预算法实施细则》中，强制性地要求地方进行统计，以综合反映地方潜在财政风险。

（5）编制PPP项目资产负债表

从长期来看，随着我国权责发生制政府会计制度的全面推进和国有资产报告制度的建立健全，可以试行编制PPP项目资产负债表，并与政府资产负债表相衔接。

（6）修改《预算法》相关条款

现行《预算法》有关债务的规定不利于PPP财政支出的定位，这是当时的历史条件所决定的。当初在修订《预算法》过程中，PPP并没有引起人们的关注，严格说来2014年前我国还没有大规模推广运用PPP模式，但随着PPP在全球兴起，其生命力日益增强。为此，建议本着发展的眼光和改革的精神，基于PPP规模不断扩大而带来财政支出压力增大这一基本事实，要实事求是评估现行《预算法》的有关条款，将PPP支出责任纳入政府债务统计口径（但要披露PPP支出存在绩效管理以及风险支出责任的不确定性问题，同时对PPP项目有关政府行为带来的潜在支出责任如国有债务、隐性债务等进行披露），而不是基于现有的条条框框和本本主义而导致PPP风险管理裹足不前。只有这样，才能便于各级政府全面披露未来政府支出责任，有效防控财政风险和公共风险。