“一带一路”区域性公共产品供给：挑战与对策

石英华 胡晓莉

内容提要：随着经济全球化与一体化进程加快，国际上跨区域间合作更为密切，许多跨地域或跨国的公共产品应运而生，相应地也产生了一系列区域性公共产品的供给问题。随着我国主导的“一带一路”倡议的实施，沿线国家间不仅存在区域性公共产品的传统类型，而且，由于沿线主权国家存在的差异性和地域特殊性，还产生了一些新形式的区域性公共产品，新的区域性公共产品的供给问题也日益凸显。本文对“一带一路”区域性公共产品的内涵及供给进行理论分析，剖析了区域性公共产品有效供给面临的挑战，进而有针对性的提出对策建议，希冀对有效供给机制的形成提供借鉴。

在经济全球一体化的大背景下，不同国家、不同区域间的合作越来越频繁，一系列跨区域的公共产品的出现推动了区域性公共产品理论的研究和发展。2013年，习近平总书记提出“一带一路”倡议，并提出构建人类命运共同体。随着“一带一路”倡议的提出和实施，在国际合作的过程中出现了一系列跨国或跨区域的公共产品，且沿线国家的特殊性与差异性增加了其多样化发展，进而带来了区域性公共产品供给的新问题。本文在“一带一路”区域性公共产品文献综述的基础上，对区域性公共产品供给作了理论分析，进而结合公共产品供给面临的挑战提出对策建议，从而对有效供给机制的形成提供借鉴。

一、区域性公共产品研究的文献综述

“区域性公共产品”（regional public goods）的概念最初是由公共经济学领域中的公共产品理论与国际政治经济学领域相互渗透得来的一个复合型的概念，是“公共产品”概念在国际领域研究中的外延。对于“区域性公共产品”的研究大致从1990年开始至今，其概念的兴起源于各种形式的区域合作。区域性公共产品概念是随国际关系的演变而发展起来的。最初的概念是国际公共产品，由冷战时期的大国提供，随着国际公共产品提供延伸到全世界，形成全球性公共产品。樊勇明（2015）认为由于公共产品供给不足以及公共产品大国“私有化”问题的产生，因而在欧盟与东南亚国家联盟区域出现了该国际区域内提供和消费的公共产品，使得国际公共产品理论得到进一步发展与重构，区域性公共产品的概念应运而生。目前对于区域性国际公共产品已有大量的研究，国内外研究大多是将公共产品理论与国际政治经济学理论相结合进行区域性公共产品理论的构建，从国际合作、区域经济一体化角度进一步探讨了区域性国际公共产品的供给主体和模式选择。随着我国提出的“一带一路”倡议的实施，“一带一路”沿线产生的一系列跨区域公共产品，也为区域性公共产品理论增加了许多实践与经验的累积，以此为背景一些学者对区域性公共产品理论以及我国主导提供区域性公共产品作了深入研究。

席艳乐、李新（2011）在研究中总结了区域性国际公共产品供给的主体结构主要包括主权国家、国际政府间组织以及以非政府组织为主体的全球公民社会三种，其中非政府组织主要包括各种跨国活动的社团。在政府间国际组织中，经合组织（OECD）及区域性开发银行的供给作用越来越重要。大多非政府组织也参与到区域性公共产品的供给中，打破了主权国家独自供给公共产品的模式（Ferroni，2000；Estevadeordal，et al.，2002）。

对于“区域性公共产品”概念界定需要对“区域”概念进行梳理，从公共管理学科角度来看，陈瑞莲（2003）等学者认为，“区域是一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的经济地理概念”。①陈瑞莲：《论区域公共管理研究的缘起和发展》，《政治学研究》，2003（04）：75-84。除此之外，通过“区域”概念与“公共产品”概念的结合可以将“区域”的界定通过公共产品外溢性范围进行划分。如Stalgren（2000）认为可以从“外部性”角度界定“区域”概念，“适度的区域应该仅限于受特定公共产品外部性影响的那些参与者参与的范围”，从而界定公共产品的特定“区域”。

根据区域公共管理理论对于区域的划分可以将公共产品从外溢性角度划分为外溢性覆盖全球的宏观区域公共产品；外溢性跨国界但未波及全球的次区域公共产品；外溢性局限于一国国内，但跨行政区的微观区域公共产品（James H Miteerman，2002）。对于“一带一路”中的“区域性公共产品”概念的界定主要指跨国界的次区域公共产品。

“区域性公共产品”最初的概念是在国际合作领域中基于“国际公共产品”和“全球性公共产品”研究角度提出的。最初托德·桑德勒（Todd Sandler）在《全球性和区域性公共产品：集体行动的预测》（1998）中提出“区域性公共产品是在一个更有限的地理范围内所产生的非竞争性和非排他性收益”。随后，从公共产品供给消费角度出发，定义区域性国际公共产品是“仅在某一特定区域内供给和消费，其利益惠及整个地区而非遍及全球的国际公共产品，是介于国家和全球性公共产品之间的一种形式”。其涉及的具体领域包括医疗、环境、基础设施等（Ferroni，2000；DG Arce＆T Sandler，2002；Estevadeordal，et al.，2002；王双，2010）。部分学者将公共产品理论与功能主义理论相结合，界定“区域性公共产品”为“为了满足区域内各国谋求繁荣、维护稳定的共同需求而由域内国家联合提供的产品和服务，其成本是由域内国家共同筹措的安排、机制或制度”（樊勇明，2008；贺平，2009，2012）。

从国际公共产品的视角将公共产品按照区域分为区域性公共产品与区域间公共产品。其中区域间公共产品理论的基础在于区域间主义（interregionalism）理论的发展。黄河（2015）在研究“一带一路”公共产品的供给问题中将“只服务于特定区域或跨区域，其成本又是由区域内或区域间国家共同分担的安排、机制或制度称为区域性或区域间公共产品”，并将公共产品覆盖的范围分为两个层次：一个是公共产品的收益或“溢出效应”将辐射区域内所有国家，另一个是公共产品的“外溢效应”将覆盖跨越特定区域的若干国家。①黄河：《公共产品视角下的“一带一路”》，《世界经济与政治》，2015（06）：138-160。

当前，国内外学者对于跨区域公共产品的研究多围绕内涵界定、供给模式和效率等方面展开，但区域性公共产品理论还需要结合实践作更深入的研究。“一带一路”倡议是2013年开始提出实施的，其涉及的区域性公共产品与以往研究的区域性国际公共产品相比有其特殊性，针对“一带一路”中的区域性公共产品的研究较为缺乏，需要结合沿线国家具体经济状况、政治制度及政策研究区域性公共产品供给。

二、“一带一路”区域性公共产品的理论分析

“一带一路”倡议指的是与丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的沿线国家加强对外开放与合作的战略思想。其思路在于通过沿线国家的相互合作，达到互惠互利、双赢多赢。而沿线国家在合作与发展过程中必然伴随着一系列跨国公共领域的基础设施建设、环境问题治理、跨国通信建立、公共卫生保障等公共产品问题的产生，因而对于沿线国家区域性公共产品的研究不仅有利于增强国家间区域合作的协调性，也有利于增加其自身财政治理的有效性。

（一）“一带一路”区域性公共产品类型

公共产品的两个典型特征是非排他性和非竞争性，以该特征作为标准将其分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是同时具有两种特征的公共产品，而符合部分特征的称为准公共产品，准公共产品中存在一类特殊的公共产品，称为俱乐部产品，指的是非竞争性消费的排他性公共产品。②A Estevadeordal，B Frantz，TR Nguyen，AD Bank.Regional public goods：from theory to practice，The IDB Publications Section.2002。根据公共产品受益范围的大小可以将受益区域分为全球宏观区域、跨国次宏观区域、微观区域。将跨区域的公共产品按照自身类型与受益范围类型相结合，可以进一步细分，“一带一路”中涉及的公共产品主要类型如表1所示。

表1 “一带一路”中的国际公共产品类型

（二）“一带一路”区域性公共产品特性

目前，“一带一路”的区域性公共产品主要集中在基础设施建设方面，具体涵盖交通、安全、医疗服务、卫生防疫等公共设施及服务。自2013年以来，在交通基础设施建设方面已经实施了多个铁路公路项目，比如泛亚铁路中线的中老铁路（中国—老挝）项目，该项目由中国和老挝政府按7∶3比例出资项目总投资的40%，剩余的资金由两国企业共同出资。中国—中东欧合作的重要项目：匈塞铁路（匈牙利—塞尔维亚）项目，其建设由中国、匈牙利与塞尔维亚政府合作实施。除了铁路基础设施建设，2017年以来，我国与白俄罗斯等国还签订了国际运输协议，与巴基斯坦、柬埔寨等国相继签订了交通运输相关协定，与相关国家政府在其他领域也陆续开始实施项目合作。“一带一路”中的区域性公共产品由于跨区域性以及沿线国家自身的特殊性而呈现出一些特性。

1.区域限制有利于不同供给主体分担成本

区域性公共产品一般是涵盖某个特定区域，其受益群体也有一定的局限性，因而其供给主体相较全球性公共产品而言一般较容易确定，其成本和收益可以较为清晰地衡量，公共产品的供给主体较为明确。

2.区域化有利于体现公共产品需求的多样性

根据地域因素或外溢性因素界定区域性公共产品，其针对不同国家的不同需求来提供多样性的公共服务和基础设施建设，有利于满足不同的经济建设目标和跨国合作需求，特别是“一带一路”沿线国家的自身经济发展差别较大，其基础设施建设程度差异性也较大，因而有针对性地提供公共产品有利于体现其需求的多样性。

3.供给主体的多样化伴随融资机制的多样化需求

区域性公共产品涉及多个供给主体，且其主体包含主权国家、国际组织机构以及跨国企业等不同形式的主体，增加了区域性公共产品的融资来源和模式的多样性。不仅需要主导型主体的资金提供，也需要区域合作以及新的金融创新来构建完善的融资机制。

三、“一带一路”区域性公共产品供给面临的挑战

（一）“一带一路”区域性公共产品供给现状

目前，“一带一路”区域性公共产品供给主体主要包括相关主权国家、一些国际组织机构以及私营或跨国企业等，其供给模式也包含多国合作、公私合作等。

对于主权国家供给区域性公共产品来说，一部分以公共产品受益区域内的大国为主导，与区域内其他主权国家共同合作来提供公共产品，其成本分担也各不相同，一般主导国占比较多。还有一部分公共产品由区域外某一主权国家与区域内国家共同合作建设。除了传统的主权国家提供区域性公共产品以外，一些创新性供给模式也在逐步兴起，主要是多种供给主体并存的供给模式的兴起。在“一带一路”中产生的区域性公共产品的供给中，相当一部分项目采用全球公私伙伴关系（Global Public Private Partnership，GPPP）模式，也就是跨越国境的政府部门与私人部门合作共同提供区域性公共产品。

与多样化的供给主体相对应，区域性公共产品的资金来源也较为广泛，其融资模式也具有多样性特征。一般的资金提供方式主要包括对外援助和区域合作两种。“一带一路”中区域性公共产品的资金主要来源于主权国家、国际金融机构、专项基金以及一些私营企业等，其形式包括大国主导单独提供、主权国家分比例提供、国际金融机构贷款支持、建立专项基金投资支持、公共部门与私营企业合作共同提供等。

主权国家的资金提供主要依据区域性公共产品的受益范围内的国家，按照各个国家的具体经济发展状况进行比例分担。我国政府积极为“一带一路”项目投入资金，通过国家开发银行、进出口银行在基础设施建设中投资。在国际组织机构方面，为保证战略实施的顺利进行而专门提供资金支持的机构主要是亚洲基础设施投资银行，目前其投资已经涉及九个项目，其贷款金额已达17亿美元。为“一带一路”项目实施设立的中长期开发投资基金是“丝路基金”，目前对于沿线国家区域合作项目的投资高达40亿美元。除了银行和基金以外，中国还同中东欧成立了“16+1”金融控股公司，为“一带一路”的互联互通基础设施建设以及产能合作提供资金支持和金融合作。

尽管当前“一带一路”的各项公共设施建设方面已经有一部分项目顺利实施，其资金支持也较为多样化，但在一些跨区域的公共产品供给与服务领域仍较为缺乏，如环境、公共卫生、公共安全等，在其有效提供和资金支持方面还存在诸多挑战。

（二）“一带一路”区域性公共产品供给面临的挑战

“一带一路”区域性公共产品的供给由于涉及众多国家和地域，且其政治、经济以及地理因素的复杂性使得跨区域公共产品的提供面临诸多挑战。

1.经济因素对基础设施供给能力的挑战

由于“一带一路”沿线国家大部分是经济较为落后的发展中国家和地区，因而在基础设施和公共服务等公共产品的提供方面较为缺乏，同时，为了实现互联互通以及公共服务的进一步完善，必然会极大地增加对区域性公共产品的需求。沿线国家本身基础设施的缺乏加之“一带一路”倡议合作对区域性公共产品的迫切需求，使得区域性公共产品的供给严重不足。比如像缅甸、菲律宾等经济欠发达国家人均GDP较低，经济发展缓慢，其本身的交通、能源、卫生等基础设施及公共服务较为缺乏，需要重点发展这些领域公共产品的合作供给。

2.政治政策因素对公共产品协同供给的挑战

“一带一路”沿线国家主要包括一些亚洲国家和部分欧洲国家，其国家间政治体制有一定差异性，个别国家由于一定的政治因素以及国际战略部署的差异性而对“一带一路”倡议存在一些不信任感。特别是不同国家间采取的宏观财政政策的差异性增加了有效供给的难度。同时，对于公共产品的合作供给所提供的政策支持也不相同，这些因素更加大了区域间共同合作提供公共产品的难度。

3.供给主体的多样性对区域性公共产品融资机制的挑战

区域性公共产品大多涉及到一些相邻区域和国家，大量的跨区域的基础设施建设必然要求多方的资金进行支持，并且涉及的公共产品供给主体较多。由于沿线国家大多数是经济欠发达的国家，其自身的经济发展较为缓慢，在合作供给公共产品方面，资金较为匮乏，可能无法提供与成本相匹配的资金支持，大部分项目可能需要国际组织机构或一些大国主导进行资金支持，而区域性公共产品本身是以全球利益或区域利益为出发点，与各个国家和机构自身的受益诉求有一定的矛盾，因而大大增加了“一带一路”中区域性公共产品有效融资机制构建的难度。

4.多边协调限制了区域性公共产品类型的多样性

“一带一路”中的区域性公共产品涉及不同主权国家，当前发展的项目首先是完成互联互通的目标，其重点在交通基础设施的建设上，公共产品涉及的领域不仅仅是交通方面，公共服务、环境问题包括水域问题的治理、公共卫生方面由于参与国经济发展水平较低而难以有效提供。

四、应对区域性公共产品供给挑战的对策建议

针对“一带一路”中区域性公共产品供给存在的问题和挑战，提出以下对策建议。

（一）针对需求构建有效的供给机制

针对“一带一路”沿线国家经济状况和政策的特殊性，需要单独分析和研究相关国家对于区域性公共产品的需求情况，不同国家间的受益情况，有针对性地进行公共产品和服务的供给。在“一带一路”区域性公共产品的供给中，需要从大国治理的角度去看待，不能仅从成本和收益分析的角度去分担其成本。倡议本身的顺利实施有利于整个区域经济状况的改善和我国国际地位的增强。因而针对一些经济较为落后的国家，需要有大国作为主导国家开展基础设施的建设，在这一点上我国应该起到重要的主导作用，主动承担部分设施的建设或大部分资金的供给，这不仅有利于区域性公共产品的有效供给，也有利于带动我国周边国家经济的发展。

（二）加强公共产品供给模式的创新

区域性公共产品的供给模式主要从对外援助和区域合作两方面着手，对于沿线国家地域和政治环境的复杂性，需要建立不同的供给模式，经济相对落后的国家大多需要对外援助的方式来进行区域性公共产品的提供，并加强主权国家政府部门与社会组织的合作，包括国际金融机构、国际社会组织。增加公共部门与社会资本合作，完善PPP模式，建立PPP项目清单，使得项目总体风险得到有效的控制，结构上也能在公共与私人两个部门间进行合理分担，在降低风险的同时也拓宽了融资渠道。

（三）增强公共产品供给领域的多样性

在继续扩大交通基础设施建设的基础上，需要增强区域性公共产品的多样化，具体扩展到通信、物流、公共卫生、科技服务、金融、环境保护、资源的有效利用等方方面面。对于“一带一路”中的特定的区域性公共产品，根据不同国家经济发展状况制定不同重点领域的公共产品供给策略。例如，针对经济发展较好的国家可以在基础设施较为完善的基础上重点发展科技服务、金融合作等高端领域。在基础设施和相关产业领域发展的同时，民生领域的投入也尤为重要，中国需要发挥大国作用，增加援助力度，并与相关政府签订科教文卫领域的相关合作协议，与相关国际组织机构合作增强民生领域的公共产品供给。

（四）建立多元化的融资机制

在区域性公共产品的资金支持方面，除了主权国家出资、亚洲基础设施开发银行以及丝路基金以外，还需要探索新型的融资机制，加强区域间金融合作。更多地与国际组织进行协商，针对“一带一路”中的区域性公共产品进行专项贷款支持，比如加强亚洲开发银行、欧洲投资银行、世界银行等国际金融机构的参与。对区域内其他国家，可以共同建立合作基金，有针对性地提供资金支持。不同主权国的开发银行或其他金融机构之间进行合作，促进“一带一路”项目特别是涉及公共服务、公共资源领域项目的顺利实施。除此之外，还应积极引入社会资本参与公共产品的供给，建立和完善有效的全球公私伙伴关系（GPPP）融资模式，构建多样化的融资渠道和融资模式。