全面实施绩效管理推动财政改革纵深发展

广州市财政局

内容提要：广州市从2004年开始积极推进预算绩效管理改革，经过不断发展和提升，逐步构建了以预算绩效管理办法为核心，以绩效目标、运行监控、绩效评价、结果应用及内部规程五香配套措施为补充的“1+5”预算绩效管理体系和“全方位、全过程、全覆盖、全公开”的预算绩效管理模式。改革提升了各部门各区绩效优先的管理理念，提高了预算的准确性和执行力，优化了财政资源配置。

近年来，广州市按照中央、省的部署，积极推进预算绩效管理改革，以制度建设、目标管理、绩效监控、第三方评价、信息公开等工作为着力点，将绩效管理融入预算编制、执行、监督全过程，工作突出规范化、整体化、公开化的特点，推动广州市预算绩效管理持续走在全国前列。

一、广州市预算绩效管理发展简况

（一）起步阶段（2004-2008年）

2004年，广州市财政局设立绩效评价处，开始了绩效评价的实践探索。按照“先简后繁、先易后难、由点及面”原则，逐步试点财政支出项目绩效自评、重点评价等工作，2008年印发《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》等文件，初步搭建起财政支出项目绩效评价体系和框架。

（二）发展阶段（2008-2013年）

预算绩效管理工作由事后评价逐步向目标申报、过程监督等工作环节延伸，初步形成全过程预算绩效管理机制。2008年启动项目绩效目标事前申报试点工作，试点项目数量逐年扩大，至2012年实现预算项目不分金额大小均申报绩效目标。2008年广州市在全国首创向市人大常委会做年度绩效专题报告，接受人大的监督，并逐步将其列为年度固定议题。2012年探索引入独立第三方机构实施绩效评价，提升绩效评价的专业性、客观性和公正性。

（三）提升阶段（2014年至今）

预算绩效管理制度建设和工作机制逐步规范，2014年市财政局经市政府同意制定印发《广州市预算绩效管理办法》，并逐步形成“1+5”预算绩效管理制度体系。将绩效信息公开作为加强预算绩效管理的切入点，2014年起逐步公开绩效评价结果、绩效目标等信息，公开力度不断加大。2016年，启动部门整体预算绩效管理试点工作，探索将预算绩效管理由项目拓展至部门整体。

图1 广州市绩效预算管理改革时间轴

二、以规范化标准构建全过程绩效管理机制

按照“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的要求，逐步构建了以预算绩效管理办法为核心，以绩效目标、运行监控、绩效评价、结果应用及内部规程五项配套措施为补充的“1+5”预算绩效管理制度体系，实现了事前、事中、事后“三位一体”的全过程预算绩效管理机制。

（一）抓好绩效目标源头管理

图2 广州市“1+5”预算绩效管理制度体系图

促进绩效目标与预算编制的高度融合，强调“要钱有目标，无关不安排”，逐步实现所有财政资金支出项目绩效目标申报、审核、批复、公开的全覆盖。规范绩效目标申报标准，建立“三三”制评审体系，保障预算绩效目标编审质量。在项目入库、编审、封库等三个阶段开展目标评审，即：在项目入财政库阶段，由财政项目库管理部门实施项目绩效目标和指标总体评审；在预算编审阶段，由财政支出管理部门对项目预算金额和绩效目标、指标联合评审；在项目预算金额确定、财政预算编审封库后，由单位根据财政评审意见修改确定项目年度绩效目标和具体指标。在年度预算编审阶段，实施项目全面标准化评审、专家复核、重点评审等三种评审方式，即：由财政部门按照每年制定统一的项目评审标准，对各个项目实施评审；由财政部门抽取部分社会关注度较大的项目，组织社会专家，在各支出管理部门评审的基础上进行专家复核；由财政部门选取人大重点审议、重大民生和政府投资项目，委托第三方机构或资深专家进行深度重点评审。

（二）强化绩效运行监控管理

在预算执行中突出绩效管理，不仅要“快花钱”，更要“花好钱”。建立“全面—重大—重点”三级监控体系，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控，保障绩效运行跟踪监控与支出执行进度、均衡性等同预警、同通报、同反馈、同提高。一是全面监控。制定《广州市市级预算执行动态监控管理暂行办法》，建立预算执行动态监控机制，充分运用信息化手段，对所有财政资金支付清算过程进行实时动态监控，达到即反应、即通报、即预警、即采取措施，提升财政资金预算执行效率；二是重大项目监控。定期从支付执行端统计有关数据并进行整理，通报市本级财政集中支付支出情况、三年支出情况对比，以及年初预算500万元以上重大支出项目的执行情况，促进重大项目有效实施；三是重点监控。选取人大重点审议、重大民生和政府投资项目、社会关注度较大的重点项目，委托第三方机构实施绩效运行跟踪监控，以监控促落实，防止目标跑偏、资金脱靶，确保市委市政府重点项目的顺利推进。

（三）规范绩效评价管理

将绩效评价作为提高资金使用效益的重要手段，建立“全面覆盖、部分复核、重点评价”的绩效评价机制。一是推进绩效自评全覆盖。市财政局布置各预算部门组织对所有支出项目开展绩效自评，其中200万元以上项目自评情况报市财政局备案，建立统一的项目绩效自评指标体系，促进部门落实绩效管理主体责任；二是抽取部分自评项目复核。市财政局选取部分项目委托第三方开展自评复核，并建立机构自评复核管理机制，规范自评复核标准，创新性地设置预算完成率、资金实际支出率等核心指标为否定性指标，明确这些指标未达到相应标准不能评为优良等次，加强对绩效自评硬约束，减少绩效自评随意性；三是加大重点评价力度。市财政局充分征求市人大常委会、审计部门等机构意见，吸纳人大代表、政协委员建议，重点对一定金额以上的民生项目、市政府重点投资项目、或具有重要社会影响和经济影响的项目开展第三方评价。开创性地引入社会公众参与绩效评价机制，邀请全体市人大代表和政协委员、行政服务对象及市民对部门绩效进行问卷调查，邀请人大代表参与项目现场评价。在此基础上，市财政局密切跟踪评价全过程，严格把好重点评价的项目关、机构关、管理关、报告关，督促第三方机构客观公正开展评价，不断提升重点评价质量。

（四）有效应用评价结果

建立“调整、整改、问责、公开”的综合应用机制，明确评价结果作为预算安排和政策调整的重要参考依据，坚决削减低效无效资金，提高财政资源配置效率；加强整改落实，市财政局督促有关部门对上年度绩效评价项目及时整改，充分发挥绩效评价以评促管的效能；建立问责机制，对绩效评价报告弄虚作假或绩效任务完成情况与绩效目标严重背离的部门及其责任人实施绩效问责；持续推进绩效评价结果公开制度化常态化，增强财政资金使用绩效的透明度。

三、以整体化目标推动绩效管理全覆盖

广州市财政局勇于创新，于2016年启动了部门全过程绩效管理试点工作，在夯实以项目支出为主的预算绩效全闭环管理的基础上，进一步探索将预算绩效管理由项目拓展至部门整体，并以部门整体绩效管理推动绩效管理实现全覆盖，实现绩效管理“横向到边、纵向到底”。

（一）覆盖所有财政资金

在政府预算层面，将绩效管理从一般公共预算拓展至政府性基金、国有资本经营预算、社会保险基金预算、财政专户资金等五本预算。在编制2019年预算时要求上述5本预算均需编制绩效目标。在部门预算层面，将预算部门的所有资金均纳入绩效管理范围，包括基本支出和项目支出，综合反映部门整体支出绩效情况，提升绩效管理的层次和水平。

（二）覆盖市直预算部门

2016年启动试点工作以来，广州市已对市教育局、市发改委等12个预算部门实施了部门整体绩效管理，建立“部门职责—工作任务—项目目标”的部门整体绩效目标体系，鼓励项目整合归并，建立立体化、多层次的项目支出体系，并以此为基础实施了部门整体绩效目标管理、运行监控、绩效评价，初步形成了“1+1+X”部门整体预算绩效全闭环管理模式，对“1”个部门整体、“1”个重点项目、“X”个关联项目一并实施绩效管理，并在2019年将该模式推广至市本级所有预算部门。

（三）覆盖全市各区域

近年来，市财政部门着力推动将全过程预算绩效管理覆盖到全市各个区域，制定年度预算绩效管理方案，指导各区开展绩效管理工作，共享指标库、专家库、机构库等绩效资源，充分调动各区、街镇的积极性、主动性、创造性。各区积极响应，均开展了预算绩效管理，其中番禺区大力推进了以绩效评审促资金分配、黄埔区开展了深度绩效评价等。我们将以全面实施绩效管理为契机，建立市、区、街镇三级联动机制，推动全市预算绩效管理深度覆盖，不留死角。

四、以公开化措施提升绩效管理质量

财政信息公开透明是广州市的鲜明特点。自2009年在全国率先公开部门预算以来，广州市有序推进预决算等财政信息公开，在全国城市财政透明度排名中一直名列前茅。在此背景下，广州市将绩效信息公开作为加强预算绩效管理的切入点，逐步推进绩效目标、评价结果公开，通过增强绩效信息透明度强化各部门“花钱问效”的责任意识，督促各部门提高预算绩效管理水平。

（一）公开绩效目标

2018年部门预算公开市本级全部8089个一般公共预算支出项目和18个专项资金的绩效目标，实现了一般公共预算支出项目绩效目标的全公开，其中市发改委、市教育局等12个全过程预算绩效管理部门公开一般公共预算项目绩效目标及指标2147项，占项目总数的26.54%。通过公开促进部门重视绩效目标及指标的编制，绩效指标设置水平较以往年度有明显提升，所有项目的绩效指标个数均在4个以上，且基本达到量化要求，为后续开展预算项目执行和评价提供标尺。

（二）公开评价结果

一是不断拓展绩效评价结果的公开范围，持续推进绩效评价结果公开制度化常态化。2014年市财政局首次公开第三方绩效评价报告，2016年公开项目自评复核结果，2017年在市政府门户网站和市财政局网站同时公开10份第三方评价报告和70项自评复核结果，实现了绩效评价结果的全公开，主动接受社会监督，不断推进政府施政与社会评价的良性互动。二是在部门决算中更加关注资金使用绩效，公开2016年部门决算时细化预算绩效管理内容及部门年度任务绩效完成情况，增强财政资金使用绩效的透明度。

（三）接受人大监督

一是完善绩效管理信息交互。依托市人大预算监督联网系统及时向市人大报送财政资金预算绩效管理相关信息，配合市人大对预算绩效管理的日常监督，进一步推动广州市预算绩效透明管理。二是建立报告机制。每年向市人大常委会报告年度财政支出绩效情况，包括重点项目的绩效评价结果等，经市人大常委会审议后，将审议意见反馈给各预算部门，形成反馈、整改、提升水平的绩效管理良性循环。

五、主要成效

经过近年来的实践探索，广州市预算绩效管理工作取得了长足的进步，工作得到了财政部、省财政厅等上级部门的肯定。特别是2016年以来，广州市财政局与中国发展研究基金会签订了《“推进广州市预算绩效管理”合作框架协议》，继续深化广州市预算绩效管理改革，启动推进部门整体绩效管理，着力构建“全方位、全过程、全覆盖、全公开”的预算绩效管理模式，取得了明显成效。

（一）绩效管理理念逐步树立

各部门各区逐步树立了绩效优先的管理理念，强化了自我约束意识和责任追究意识，为推动预算绩效管理工作打下了坚实的基础。以市残联为例，该部门作为全过程预算绩效管理的试点部门，以试点工作为契机，建立“领导重视，全员参与”的工作机制，领导带头，全系统各处室（单位）、所有干部职工共同参与，组织学习预算绩效管理理论、政策；将绩效管理理念融入部门日常管理，将整体绩效目标分解为各个部门的工作目标，作为考核各部门各岗位工作业绩的主要依据及准绳；将预算绩效和个人考核、晋升等有机结合起来，充分调动干部职工的积极性。通过绩效理念牢固植入，提高部门履职用财能力：一是精简预算项目。在申报2017年预算时，根据业务性质分类，合并同类项目，将2016年143个项目整合为101个项目，项目精简率达30%。精简后部门项目支出更加清晰、规范、科学，为绩效管理及以后年度预算编制打下良好的基础。二是以残疾人需求编制项目。该会收集各类别残疾人的各项需求，根据集中度较高的需求设计预算项目，经过反复调研、论证后编制部门预算，优化资源配置，降低无效预算，将财政资金用在最需要的地方，解决残疾群众最关心最直接最现实的利益问题，充分体现财政资金取之于民、用之于民、以人民为中心的绩效理念。三是推动残疾人事业发展。广州市将以治疗性康复为目的的医疗康复项目纳入资助保障范围，康复资助项目达到214项，总量居全国首位；2017年残疾人参加城乡居民养老保险和城镇职工养老保险资助增长33.33%，在全国率先实现残疾人基本养老保险全覆盖；2017年实际新增残疾人就业增长17.26%。

（二）预算编制更加精准合理

通过推行部门全过程预算绩效管理，促使部门转变观念，不再一味追求“多要钱”，而是更加注重“用好钱”；改变预算编报方式，按照绩效目标申报预算，提高了预算准确性和执行力，优化了支出结构。如番禺区财政局针对该区财政收支矛盾突出的问题，把绩效管理工作的重心前移至预算编制环节，委托第三方中介机构实施项目预算绩效评审，并且参照预算绩效评审结论，结合财力状况，科学安排项目资金。通过上述措施，约束了项目单位的预算申报行为，改变了多年来财政预算分配旧模式，实现了财政资金分配由“按需分配”向“按绩效分配”的转变。据统计，自2014年以来该区预算绩效评审综合核减率总体逐年下降，2014-2017年分别为21.28%、12.22%、8.14%和7.92%（综合核减率越低，预算申报质量越好），反映出各单位项目预算编制和绩效管理水平不断提升，项目预算申报愈加谨慎和合理。

（三）财政资源配置不断优化

近年来财政部门组织的绩效评价，客观反映项目绩效，如实披露项目问题，对完善管理机制、促进科学决策起到了重要作用。

2014年，市财政局对市科技创新委的“市科技企业孵化器发展专项资金”开展第三方绩效评价，评价反映出项目存在资金投入分散、科技含量不高、审批把关不严、监管不到位等问题。市科创委对评价反映出来的问题进行了深刻反思，并决定对科技资金管理机制进行深度改革。该委通过科学简政、合理放权、有效监管等措施，对科技创新管理的全过程进行梳理、优化和重构，加强对科技资金的使用监管：一是实行项目承担单位和专业服务机构法人负责制，建立健全内部管理制度和风险防控体系，强化行业自律，最大限度压缩自由裁量权；二是针对科技创新活动的特点，研究建立科学、合理的科技创新发展专项绩效评价指标体系，科学评估科技资金的使用绩效。

番禺区“绿道驿站自行车经费”项目在广州亚运会期间开始实施，在特定的社会背景下有其意义，也产生了一定的社会效益，但受市场化自行车租赁服务业的冲击严重，绿道驿站自行车已不具备竞争优势。经现场查看，该项目的自行车出租频率低、投入产出比低、单次出租成本高，2015-2017年度预算绩效评审以及绩效评价结果均为低、差。因此，专家建议财政资金退出该项目的扶持。最终，经区政府决定，研究引入共享单车，并自2018年起取消绿道驿站项目。