国家治理体系下绩效预算改革的路径选择

李金珊 胡凤乔

内容提要：绩效预算是新公共管理运动的产物，而“国家治理”则在高端层面上对政府管理提出了新的要求，二者的多元参与和主动性等共同点使得绩效预算必然是治理体系的关键环节。但绩效预算制度的建立必然面临项目碎片化和重叠化、部门间边界不清晰、部门内职责既独立又重合三个挑战，这既是治理体系也是预算制度需要解决的问题。而充分利用信息数据技术、逐步建立制度化的预算绩效评价体系、运用政策评价方法跨越项目之间和部门之间的壁垒可以是我们的选择。

引 言

中共十八届三中、四中全会围绕全面深化改革和全面推进依法治国做出全新理论概括，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这为我国财税改革实践与国家治理体系建设相结合提供了研究基础和理论依据。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，尤其2018年9月份的中共中央34号文件特别提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，更是确立了预算绩效管理作为制度建设的方向。预算是“政府活动的货币表现形式”（Wildavsky，1988），也就是说，政府活动的有效性和效率性从根本上，体现在预算和整个预算制度中。因此，国家治理体系中绩效预算或预算绩效的制度性改革是需要我们高度关注的。

一、国家治理与绩效预算

国家治理是上世纪欧洲学者继公共管理和新公共管理运动将私人领域的效率和管理引入公共领域之后的拓展，同时也是因应经济领域特别是企业由于技术创新引发的从垂直化金字塔形管理向扁平化管理发展变迁的趋势而提出的，治理强调多元共治，自我管理，发挥所有相关主体的能动性，去中心化等等（Robert Rhodes 1996；J.Kooiman，M.Van Vliet 1993）。国内学者对此也多有介绍及论述（王浦劬2014；俞可平2001；应松年2014），对此的述评可参见“博弈论下政府绩效预算改革的思考——以行政官僚预算行为模式为切入点”（王倩倩，李金珊2016）。我们也综合前人的研究，提出国家治理就是在政府的领导下，通过制度约束、网络协同等手段打破部分公权力的国家垄断地位，最终实现政府、公民及社会组织对于部分公共事务多元共治和社会稳定目的的政治过程。

绩效预算是新公共管理运动的产物，而“国家治理”相较新公共管理运动而言，则在高端层面上对政府管理提出了新的要求，如前文提到的多元主体共同参与，机制上让参与者有更多的主动性和主动权，目的是打破科层官僚体系下僵化的行政程序。绩效预算也是同样的道理。新公共管理运动首先将“管理”（Management）概念引入公共部门，代替原来的“行政”（Administration），自然而然就有了政府需要讲“效率”的含义，这个含义的体现必然就是预算—效率的经济性特征还有比财政资金更合适的载体吗？

绩效预算和预算绩效学界一直有所争论，前者是一种预算制度，后者是预算过程中的一个工作环节，但《全面实施预算绩效管理的意见》出台后，这种争论告一段落，它要求的就是一种制度建设，至于叫绩效预算还是预算绩效已经不重要，或者说二者在现在的背景下表达的已经是同一个意义。绩效预算作为一种管理制度，几个要素是不可或缺的，一是结果导向（相对部门预算制度下的需求导向而言，可以是部门本身的利益需求，也可以是社会公众及经济发展的需求）；二是多元治理，换言之，预算的刚性约束变成了柔性约束（不是软约束），即在执行过程中一定程度的自由裁量权，例如买酱油的钱在需要的时候可以买醋；三是问责，这个责更多地体现在对结果而不是对过程负责。如果是过程的话，那么买酱油的钱必须也只能买酱油。因此国家治理下的多元共治与绩效预算的这些要素存在天然的逻辑关系。

作为国家治理体系中的一种制度，绩效预算应该是贯穿整个预算周期的闭环，而不是像目前尽管有预算评审，但离绩效二字还相距甚远，最后环节的结果评价还没有很好地与预算评审进行制度性衔接。“绩效预算”本身是一个复杂的管理政府支出的系统，因此这个制度建设必然面临严峻的政府重构挑战。

二、绩效预算制度建立的挑战

财政预算作为政府活动的直接货币表现，财政资金的分配本质上是对行政权力的直接配置。预算管理作为处理政府间财政关系的基本制度，其核心在于各级政府预算管理权限和预算收支的划分，以及各级政府间的协调和制衡，其实质则是关于多级政府架构下各级预算主体的独立自主程度以及中央与地方集权和分权的关系。因此，中国预算管理中的问题根源在于政府行政权力的配置问题。

（一）政府重构：项目预算碎片化如何治理

政府部门的职责设置在经过这一轮机构改革后边界清晰了很多，实际效果如何我们还需要观察，但在预算尤其是项目预算上的反映并不明显。重复设项的状况并没有明显的改善，而项目的背后是政策，项目设立的目的是为政策目标服务。因此，项目的重复设立问题实际上就是政出多门的问题。政出多门有两个层面，一是多个部门都关心同一个问题，都为解决这个问题出台部门政策（绝大多数的政府政策也是部门通过政府程序发布的部门政策），二是同一个问题需要多个部门协同解决，而协同的边界并不清晰。

表1 部分人才政策梳理

以人才政策为例，我国当前的人才政策呈现出如下几个特点：一是人才计划数量众多，以教育部为例，就有长江学者奖励计划、创新团队计划、全国优秀博士学位论文、新世纪优秀人才支持计划等多种人才计划；二是政策交叉重叠，相似导向作用的人才政策由若干部门分别发布，如团队性的人才计划，教育部有属于“高层次创新性人才计划”的“创新团队”，自然科学基金委有“创新研究团体”项目；三是管理部门众多，如“千人计划”，其工作小组由中央组织部、人力资源和社会保障部会同教育部、科技部、中国人民银行、国资委、中国科学院、中央统战部、外交部、发改委、工业和信息化部、公安部、财政部、侨办、中国工程院、自然科学基金委、外专局、共青团中央、中国科协等单位组成。

除了上述分析中的全国性人才政策，各省市也有自己的人才政策，这其中很大一部分是部委政策的补充和延伸。如教育部有“长江学者”，广东有“珠江学者”，上海有“东方学者”，广西有“八桂学者”，河南有“中原学者”，江西有“井冈学者”，陕西有“三秦学者”，安徽有“皖江学者”，浙江有“钱江学者”等。

布坎南的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》一书中曾指出，任何政府部门都有最大化本部门预算的内在冲动。于行政部门而言，取得预算资金的过程就是本部门获得合法事权的前提和基础，因此造成了预算资金的部门化倾向。不同的部门为争夺事权地盘用各种不同的名义获取专项资金，实际上是一种权力博弈的具体表现。而这种博弈使得原本就有的职能交叉重叠更为严重，最终的结果就是预算项目名目繁多，且无论是政策还是项目有进无出，有始无终，只增不减，碎片化现象屡见不鲜。

而碎片化项目和碎片化管理的必然结果就是资金使用效率和政策绩效的低下，因为，如果一个公共项目涉及多个部门，又很难将责任和义务予以明确的话，项目和政策的绩效就很难判别，预算绩效也无从评价。

（二）部门整体支出绩效：事权财权界定清晰的基础如何夯实

全覆盖下的部门整体支出绩效，是预算绩效的崭新课题，不再如以前绩效只针对项目，而是扩展到整个政府的预算、部门的整体预算。这为国家治理中的政府重构奠定了基础。考察评价一个部门的整体绩效，势必考察部门的三定方案是否合理科学，与其它部门是否有重合冲突之处——重合冲突自然涉及部门间权责边界问题、政府与社会关系问题；更进一步地，也涉及上下级的政府间关系问题，换句话说，就是事权和财权的关系界定问题。从政策分析的角度，财权事权可以从三个层次分析，一是政府间，二是同一级政府的部门间，三是同一部门的业务单位（司局或处室）间。而部门整体支出绩效则涉及第三个层次的事权财权划分。

以土地整治政策为例（见图1），图1是同一件事情（事权）在同一个部门内不同处室用不同名称取得的项目，非常典型地反映了部门内部的权责划分纠缠不清的问题。而考察部门整体支出绩效，必然涉及如上所述的第三层次的权责，其实也是三定方案中的定岗定编问题。显然这个问题的研究和解决已经远远超出了预算的资金或政策绩效的范围，是政府权力的配置，是国家治理的核心问题，但解决这个核心问题的着力点则没有比预算绩效制度的建立更合适的选择。例如，法国在2006年开始实施绩效预算制度，至2008年6月，350项相应的改革措施出台，四年后，共节约77亿欧元，占整个公共支出的5%，公务员退休后所空缺出来的岗位数的50%将不再进行招聘，2009年全年预算取消了30600个公务员岗位；从使政府现代化角度出发，合并了多个中央部门，减少了200部门中的50个。

图1 同一部门内部责权划分示例

（三）政府预算绩效：部门间事权财权设置的基础如何界定

政府整体预算绩效的考察评估，涉及对一级政府部门间的职责设置和权责界定，这是上面提到的事权财权的第二个层面，图2所示是我们在评价农业补贴项目时的调研所得，反映的是同一件事情（事权）或同一政策下，不同部门用不同名称取得的项目，无论项目名称是什么，没有改变改善农田这件事情的实质。如果界定和设置的科学性和合理性不够，极端的情况或者是九龙治水各行其是，或者是九龙看蛇治水，前者是趋利行为，后者是避责行为，没有做事者也没有负责者。项目预算可以直接反映部门间的事权财权清晰程度，如之前所述的依据人才政策设立的数不胜数的几乎所有部门都参与的项目，这是全世界绝无仅有独此一家的现象，表面上反映的是预算管理的混乱，实际上映射的是政府部门间的权责不清。

图2 不同部门间事权划分情况示例

这个问题的解决显然是个大工程，甚至是战略性的，因为直接与国家的治理体系的有效与否相关。改革开放以来，我们进行过或大或小七次机构改革，但部门间和部门内的权责界定问题并没有从根本上得到改善，所谓改革进入深水区，这个领域就在深水区的中央。

三、绩效预算改革的路径选择

目前，我国的政府绩效管理呈“一体两翼”格局，一方面是政府行政绩效管理，重点关注公务员行政绩效评价，关注点是“事”；另一方面则是预算绩效管理，重点关注预算支出绩效评估，关注点是“钱”。从十九大报告和34号文的要求来看，我国政府绩效管理将以预算制度为基础，构建全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系；从问题角度来看，全面预算绩效管理将解决政府绩效管理中“做事不管钱”，预算管理中“管钱不管事”的问题，实现财权与事权的结合与统一（胡晓东等2018；王倩倩，李金珊2017），这也是2018年中央政府和各省政府选取一些部门进行事权财权划分试点的原因，而总结试点结果则是改变二者分离状态的政府改革。

从预算绩效走向绩效预算是解决我国预算管理“管钱不管事”问题的必经之路，也是我国国家走向治理现代化的标志之一。针对我国绩效预算改革面临的部门责权和预算碎片化、部门间和部门内责权不清晰等问题，从项目绩效预算编制开始到结果评价，建立规范化、制度化、系统化、科学化的政府绩效评估体系是关键的着力点，与欧美国家的新公共管理运动和政府再造运动是以预算制度从部门预算走向绩效预算相似，国情不同，道理一样。

（一）依法治钱：逐步形成制度化的政府预算绩效评估体系

国情不同，中国的改革由于一直是“摸着石头过河”，通常是实践先行，立法在后。尽管预算法中也有绩效的要求，但也仅仅是要求，对政府预算的绩效制度怎么建立、如何评估、如何问责，结果如何使用等等都是空白。法律保障是开展政府绩效评估的前提和基础，只有做到有法可依、有据可凭，绩效评估才能不仅仅只是一项工作而是渗透在整个预算过程的政府行为中，成为各级政府的常规性工作。除了为绩效评估工作提供立法保障之外，还应该加强对政府绩效评估的统一规划和指导，把地域化、分散化的绩效评估内容、程序和方法整合起来，逐步形成标准化的绩效评估体系，使我国政府绩效评估工作逐步实现制度化、规范化和经常化。

国家治理的先决条件是完善的法律体系，健全的法律制度可以使处罚成本得以固化。34号文件对“全面实施预算绩效管理”的要求使绩效预算改革的推行变得刻不容缓。绩效预算改革有必要以制度约束制度，同时也需要整合现行财政转移支付相关法律制度，修改现行法律法规中不适当的内容，并通过完善税收、政府间事权财权划分、财政收支划分等相关法律制度，以及制定符合各地实际的地方性法规规章、法律实施细则和操作办法等相关配套法律制度，构建完整的财政预算管理相关法律体系，提高财政法律和制度的协调性与时效性。

表2 预算项目政策绩效评估的一、二级指标设置

（二）政策评价：跨越项目和部门壁垒

参考国内外实践经验，项目预算的政策评估可概括为三个层次：一是政策目标的实现程度，体现在项目上，就是项目目标的评价与管理。目标的评价与管理必须从预算讨论或评审开始，多数的项目目标必须是可分解、可计量的。只有好的预算才可能有好的执行，更使最后的预算绩效评估有了参照，也使得绩效问责有了依据，这是最基本的层面。现阶段我国实行的预算绩效管理对于预算目标的界定依旧过于宽泛，导致具体工作环节中预算目标设定流于形式，难以对治理理念融于预算管理提供基础和技术支持。二是政策是否符合政策相关者特别是目标群体的需求，体现在依据政策而设立的预算项目上，是目标群体对产出结果的认可程度和满意程度，特别是民生项目，实践中不难发现种种花费不菲的政策执行结果，即项目产出乏人问津。三是从宏观或中观层面考察对社会和经济的影响，如果就项目评项目，很难发现与之相关的问题，例如频频暴雷的P2P，有相关的金融政策支持，也有依此设立的项目资金支持，就某一单个项目而言，问题可能不大，但如果从宏观角度考察这样的政策这样的项目，评价结果就大不一样了。这是政策或项目评价中最困难的，但也应该是预算绩效评价的终极追求。

项目预算的政策评估应注重政策性与社会性的考量，注重“结果导向”和“公众满意导向”。公民的期望决定政府设计的蓝图，公民的需求决定政府服务供给的内容，公民的满意度决定政策执行的成效，公民的评价决定政策变迁的方向。基于此，我们从四个维度开展针对项目预算的政策绩效评估（李金珊2018）。

政策评价可以提纲掣领，跨越部门壁垒，对项目的相关政策进行综合考察，例如粮食种植补贴（见下页表3），表3中除了年份一列，任何一格都是一项补贴政策，也是依此设立的专项。每个项目都单个评价是一种评价结果，但如果用补贴政策这个龙头做把手，仅2013年就有17项政策，总体是粮食种植补贴政策，可以牵出项目众多的子政策。相对项目评价而言，政策评价比较综合比较宏观，绩效也比较全面清晰。

（三）信息技术：为预算绩效管理提供了强大的技术和数据支撑

国家治理要求多元主体共同参与，只有在信息对称的条件下才能有效协同多方力量，为绩效预算打造良好的组织和技术基础。绩效预算以结果为导向，评价的重点在绩效信息的获取与分析，绩效评价要求必须全面、准确、全方位地掌握信息，在信息不完全和信息不对称情况下，是无法进行绩效评价的。另外，在信息对称的情况下，造假成本将无限接近于最大化状态。

虽然预算信息管理随着金财工程的拓展有了很大的改善，但预算信息流和决算信息流依然是不对称的。如果说预算信息的流向是从上往下的，那么决算信息流向则是从下往上的。到目前为止，绝大多数的决算信息在执行终端是靠填报、调整的，而不是顺预算信息流的通道往回汇总。这种状况下获取的决算信息的真实程度到底如何恐怕始终是个疑问。决算信息的不准确，依靠数据信息进行评价的可靠性也就自然可质疑了。随着信息技术和数据技术的不断发展与应用，我们完全可以将绩效评价所需的信息维度嵌入预决算系统，使两个相向而行的信息流顺畅起来，大部分所需绩效数据自动生成，那么全面预算绩效管理在操作层面上将不再是让人望而生畏的大工程了。