新公共管理中的内卷化效应

娄峻

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080）

内卷化、或者说过密化，最初是用于形容东亚、东南亚的农业，指的是随着劳动投入的增多，劳动投入的边际效用开始递减，导致社会经济无法进一步发展的一种现象，现在引申为在社会活动中，劳动资本投入不断增加，却并没有带来预期的实际效益。过多的资源或时间用于长期内耗之中，人与人，团体与团体，社会与社会之间的矛盾日益增加，社会效益不增或增速极慢甚至反减。中国封建社会时期的内斗内耗现象便是内卷化最为突出的表现。

在公共管理活动中，由于生产力的高速发展，代际差异逐渐扩大，人与人的矛盾愈发突出，长期以来，人的需要满足不再仅仅局限于人自身价值的实现，而已发展成为人自身价值的“飞跃”。人的发展空间上升面的局限性，导致的内卷化问题日益加重，使得社会组织的发展收到了长期性的停滞内耗之中。研究内卷化，有助于增加团队凝聚力，减少内耗或矛盾，刺激组织生产力与积极性。解决内卷化问题，已经在管理活动中变得越来越重要。

一、内卷化内涵及其理论渊源

内卷化一词最早起源于拉丁语，原意是“卷起”。在现代汉语解释中，一般解释为“复杂盘绕的混乱事物”。在学科的概念中，内卷化用于解释一个组织发展到一定程度时，由于其外部的扩张受到一定边界的限制，为了平衡内外的各种因素影响所带来的变化而导致的内部管理不断精细化和复杂化的过程，并且在这一过程中产生了没有任何实质性发展的结果，其特征是既没有突变的发展，也没有继续量化的增长，而是长期的处于一种，内部不断增长再消耗，再增长再消耗的自我复制自我消耗的形态。因其在消耗过程中同时不断细化，不断丰富内部形式，有时也被翻译为“过密化”，意为过度密集化。内卷化或过密化经常被用来解释组织成长或社会发展中产生的“滞缓性”发展与“重复性”发展。

最早提出“过密化”雏形概念的是美国人类学家戈登威泽，他用这一概念描述一类文化模式，即当一种文化模式达到了某种最终的形态以后，它既没有办法稳定下来，也没有办法使自身转变到新的形态，而是不断地在内部变得更加复杂化。20世纪50年代，吉尔茨通过在印度尼西亚的实地考察发现，在印度尼西亚的爪哇岛和外岛之间存在着二元的发展关系，外岛的一些地区借助技术进步，生产方向已经朝向资本密集型方向发展；爪哇岛的一些地方则朝向劳动密集型的方向发展。据此情形，吉尔茨提出了“农业内卷化”的概念：是指在土地面积有限的情况下，未来增长的劳动力也不断继续投入农业生产的过程。“由于内部细节过分的精细而使得形态本身获得了刚性”。[1]美籍华人黄宗智则进一步发展了吉尔茨关于“内卷化”的概念。黄宗智将“内卷化”概念应用于中国的农业经济与社会发展的研究中，他将在有限土地上不断增加劳动力的投入以获取更高产量的方式称为没有实际发展的“增长”，实际上这是一种过度密集化的劳作方式，导致的结果是单位劳动生产的边际效益递减。黄宗智对于“过密化”的理解已经超过吉尔茨，将劳动的密集化与单位生产的边际效益降低连接起来，理论上验证了过密化内部消耗不断细化的特征。美国学者杜赞奇则进一步丰富了吉尔茨的理论，他认为所谓的“内卷化”是“指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象”。[2]他通过对照欧洲国家在国家转型时期产生的种种特征来研究中国近代历史上的转型过程，提出了相应的国家政治内卷化的理论模型，即不成功的或背离了现代国家政权建设目标的失效行为，也就是“政权的正式机构与非正式机构的同步增长”，国家形式上徒有扩张，没有实际的社会收益。[3]这是首次内卷化或过密化被应用于政治学的研究，内卷化理论的研究应用得到极大发展。

二、新公共管理理论内涵

新公共管理的“新”是指区分于传统的管理主义的管理理论，受“政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满”的影响，政府采取用管理的方式替代行政的执行，尽可能地用市场和承包合同责任制替代传统的官僚体制，其首先要解决的问题便是如何使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

在传统的管理行政条件下的政府由于其职能的不断分化和内部扩张，造成了政府规模的急剧膨胀，这种过度的积聚也使得政府陷入了严重的财政负担加剧的窘境。同时，由于政府规模的过于庞大，导致了管理过程中失调、失控的官僚主义弊端不断暴露出来，行政效率低下等潜在危险也逐渐显露端倪。结果，政府形象严重受损，以致于出现了普遍的公众对政府的信任危机。为了解决上述的这些问题，新公共管理理论提出了许多针对性的措施，诸如精简行政机构、削减政府的部分职能、放宽管理规制、压缩管理范围、政府部分业务采取合同出租方式、打破政府垄断和公共服务社区化等等，这些措施在具体的实践运用中包含了政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

三、新公共管理中的内卷化现象

进入二十一世纪后，为了应对解决公共管理中出现的新的社会问题，党中央提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题。但具体的实践过程则是因时间、地域、管理层次而具有明显的差异性，从而一些地方政府为解决问题不得不进行一些相应调整，然而一些地方政府采取的行政管理手段却随着社会管理职能的深入，而不断复杂扩大化，行政组织功能逐渐固化，只是在同一层面上不断地自我复制，并没有预期中的行政创新突破管理瓶颈，进而陷入社会治理的“内卷化”困境之中。

（一）组织工作流程繁复

在新公共管理中，面对复杂的工作环境，众多的工作目标，一些组织不得不采取细化工作职责的管理方式，将原本简单的流水线工作模式不断细化，进而提高效率。在这种情况下虽然能够使得多重的工作目标得到完成，但是一旦细化过程超过一定的度，就会造成只是简单的工作不断的反复操作，很难实现组织管理上的突破，也难以实现组织的创新发展等问题的发生。在工作流程过度细化的背景之下，为了实现多重目标的实现而增加投入的资源极易导致投入过度与浪费的问题发生。在组织活动中，由于组织目标一致，组织基本结构固定，各项组织工作之间有极强的关联性，因而增加的资源投入，也只能是在原有的组织结构基础之上进行复拓增设。内卷化的组织管理过程中，因为组织成员的简单增加，使简单工作流程的反复化，资源的投入也只是考虑局部效益，而并没有从全局考虑。组织工作的复杂化过度细化工作内容，不仅会造成过程的复杂化，而且会加重组织的人力、物力等资源，而这种过度的耗费资源并没有将效率大幅提高。组织工作过程的细化还会加重管理负担，特别是会导致管理碎片化，组织人员过度的只是重复单一工作，难以实现个人的上升发展还会造成人员流失，倦工怠工等问题。

（二）组织结构固化

新公共管理原本的管理理念是市场化、自由化、缩小政府规模，但是随着社会的发展，全球化形式的进一步加强，后现代公共利益与公共责任凸显，社会对于政府理念的革新呼声也与日俱增。组织结构固化也是新公共管理后期内卷化的重要表现形式。新公共管理中行政主体逐渐空心化，政府由于大幅缩减职能，交由市场化指导，使得大量的公共服务以契约方式外包出去，然而这种外包形式的推卸公共责任使得政府的公信力与行政公共性都进一步丧失，政府职能逐渐固化。政府缩编公务部门工作人员，使得政府行使职能空心化，短期的雇佣制实施没有弥补公职人员责任感缺失这一重要问题。政府拥有“核心”公共权利的职位固化，使得底层公务人员很难得到继续上升空间，进而造成工作效率降低。组织固化带来的保守主义倾向也使得组织成员很难提高自身能力，组织也难以实现跨越发展。由于短期雇佣制员工对于行政责任的缺失，使得他们在受到外部压力时抗压能力极弱，为了避免风险，雇佣制人员经常会倦工怠工，使得以逸待劳的懒政惰政现象经常发生。缺乏改革勇气，组织长期的处于僵化低效的范围内，会进一步加重保守主义的倾向。组织结构的固化，也会导致组织成员固化，除“核心”管理人员外，即使吸引进组织的人员也大多与组织之前存在一定的关联度。虽然稳定的组织结构吸纳的与组织有高关联度人员，可以一定程度上减少培训学习成本，但是组织长期得不到新鲜血液的补充，很难实现实质上的创新，往往会陷入故步自封的内卷化怪圈之中。在这种情况下，以新公共管理的理想计划是谋求效率的最大化，虽然在组织初期会得到极大发展，但是随着时间推移，引进新员工可能逐渐降低，当组织成员大多能够对现有的基本工作应对自如，往往会谋求更高的发展或上升空间，如果老员工的发展难以进一步，新员工又难以及时补充，造成的局面将是大面积的人员缺失。

(三）组织管理环境的恶化

对于组织管理，我们一般以政府、社会组织等为单位进行研究，在公共管理的过程中社会管理组织的不断精细化，管理部门越来越多，社会管理功能逐渐固化。组织管理内部由于成员单一的重复某个或某些简单性的工作流程，不仅会造成组织工作人员的疲惫也会造成组织管理人员的松散，当组织管理日渐僵化时，组织管理者的管理效用也逐渐降低，在这一过程中管理者个人的能力也难以提高导致整个组织在大方向的发展上也难以实现进一步的突破。从外部大环境来看，由于组织受内卷化影响发展减缓甚至停滞不前，导致组织受外部侵扰时抗打击能力减弱，受内外部双重影响组织环境恶化也会进一步加重。

四、解决公共管理中组织内卷化危机思路

二十世纪八十年代以来，受新公共管理弊端影响，新公共服务理论应时而出。新公共服务分别从政府职能简化，重视人大于重视效率，寻求公共利益与公共责任并重几个角度入手解决新公共管理的内卷化危机。

（一）政府职能的简化

不同于传统管理主义的官僚制危机，新公共管理中主要是受民众影响，使得政府压力过大，受压体制过度增加，导致机构臃肿办事效率降低。为解决机构臃肿，简单的裁撤部门机构并不能满足民众需要，而是应为政府与民众双重解压。一方面将政府职能从掌舵人转变为服务型政府，将地方行政指标灵活化为地方政府解压，将行政目标清晰化，权责明确统一，防止层层加码，陷入数字化绩效陷阱之中。另一方面加深政府与民众沟通，及时全面的反应群众呼声，减轻公民负担，加强便利公民服务建设，做到政务公开，对于社会焦点问题及时解决。

（二）重视“人”的价值大于重视效率

重视建设组织成员上升通道，加强组织人员改革思维培训，及时引入外部具有创新精神的新鲜血液能及时帮助组织脱离内卷化困境。组织成员作为组织活动中最基础组成部分同时也是最为活跃的发展因素，由于个体的差异性，通过借助组织成员的创新意识带动组织实现更有效率的工作方法革新，有利于加强组织凝聚力与抗压力。当组织成员不再满足继续重复原有单一的工作时，良好的上升通道会极大激发组织人员的创新力与改革激情，也为组织改革提供了必要条件。组织以开放包容心态吸纳创新精神，有利于促进工作效率的提高与工作方法的革新。

（三）寻求公共利益与公共责任并重

新公共服务理论中，将公共利益看作是目标，而非副产品。将公共利益与共公共责任并重有利于解决新公共管理内卷化中行政责任缺失问题，将效率与责任捆绑权责统一，有利于在提高行政效率同时增强政府形象建设。公共服务将行政责任涵盖面扩大，不仅包含公共利益与公共责任，还包括宪法法律、政府、媒体、职业操守、社会价值观念、环境因素、民主规范等。