转型期农村社会纠纷化解机制构建

◎高 波

党的十八届四中全会指出：“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。”在全面深化改革的当下，我国农村地区也处于激烈变革并向现代化转型发展的关键时期，各种与构建和谐社会相背驰的矛盾纠纷在农村中不断增多，呈现出纠纷类型多样、参与人数增多、爆发规模增大的态势，极大地破坏了农村经济社会持续稳定健康发展。因此，深入分析当前转型期农村社会纠纷呈现出的新态势、成因及影响，并科学地寻求化解农村社会矛盾纠纷的机制，对构建稳定的社会主义新农村具有重要的现实意义。

一、转型期农村社会纠纷的新态势

伴随着农村改革的深化和社会转型的发展，当前我国农村社会纠纷呈现出纠纷主体多元化、类型多样化等新的态势。

（一）纠纷主体多元化。传统的中国农村是一种典型的乡土社会，人与人之间的关系相对简单，社会纠纷也都是发生在乡村共同体内部的熟人之间，但是随着农村社会的深刻转型发展，以往主要存在于村民之间的矛盾纠纷也在向村外扩展，企事业单位、外来投资者、基层政府等作为矛盾纠纷的另一主体是当前转型期农村社会纠纷主体多元化的集中表现。

（二）纠纷类型多样化。随着改革开放的逐步深入和经济体制的深刻变革，尤其是城乡一体化进程的加快，农村社会的经济生产及生活当中出现了越来越多的新情况新问题。农村社会纠纷也由以往的感情不和、财产继承、子女教育、老人赡养等相对固定的纠纷类型转化为土地流转收益、环境保护纠纷、医疗事故纠纷、小产权房纠纷、行政不作为、司法不公等多样的新型农村社会矛盾纠纷，覆盖到农村居民生产生活的方方面面。

（三）纠纷数量攀升。过去，在生产力低下、经济发展缓慢的时期，社会结构较为单一，农村社会矛盾纠纷的数量较少。当前，我国正处于经济快速发展转型期，各类社会矛盾集中爆发，农村矛盾纠纷数量不断增加，已严重威胁到农村社会的长治久安及经济发展。

（四）纠纷引发上访率趋高。很多村民往往在不了解事情原因的情况下，为了追求最大化的利益，采取直接找乡镇领导或越级无序上访的方式，以为只要状告到县里、市里就一定能解决。还有的群众受“法不责众”、“不闹不解决、大闹大解决”等心理因素影响，抱着人越多越有理、问题越容易解决的想法，形成蓄意起哄、参与人数多、涉及面大、情绪过激难以控制的上访局面。

（五）纠纷引发群体性事件风险增大。经济结构和利益调整的深刻变化，引起利益格局的多元化，各利益主体间为追求自己的利益使得矛盾冲突日益加剧。社会转型期不少利益矛盾存在于不同利益群体之间，一些地区因时间久远或证据不足造成遗留问题不能及时解决，潜伏着较大的社会风险。一旦出现对抗性较强的利益矛盾冲突，就往往容易引发群体性事件。

（六）纠纷调处难度增大。纠纷主体的多元化、类型的多样化、交叉化等特点，决定了纠纷调处难度大。一方面由于调处农民纠纷的相关部门人员的文化、社会、经济、政治、法律、政策知识有限，再加上农民法律知识匮乏，认识问题的能力不高，断章取义，曲解政策，造成纠纷性质正确认定难；另一方面随着农村社会流动性加大，造成纠纷内容日益复杂化，实际调处工作中，简单的靠某个人或者某个部门调处难以凑效，但又缺乏多个部门协调处理的机制，这无形中，也是加大了纠纷的调处的难度。

二、转型期农村社会纠纷的成因

转型期农村社会矛盾纠纷发生的原因多种多样，纷繁复杂，主要有如下几点：

（一）社会保障机制缺位。经过改革开发三十多年来的快速发展，人民生活水平大福提升的同时，社会的贫富差距也在不断扩大，已经成为影响转型期社会安全稳定的不利因素。而社会保障机制在缩小社会贫富差距、缓和社会矛盾方面有着不可或缺的作用，其作为社会“稳定器”和“安全阀”，在极端情况下，承担着为社会成员提供最基本生活保障的“兜底”任务。但是，目前我国农村社会保障机制虽得到了一定的发展，但还存在着保障水平低、保障资金渠道单一等问题，导致其在缓和农村社会矛盾纠纷方面不能发挥足够的功效。

（二）农民法律意识淡薄。如今，我们已经越来越重视对农民的普法教育，差不多年年都在农村进行多种形式法律教育宣传，但不容忽视的是，大部分农民文化素质不高，维权观念不强，而且农村整体法制教育工作滞后，导致农民对应该如何化解矛盾纠纷，没有形成正确的认识，而真正当问题产生时，便很容易失去理智，大多数人依旧习惯选择以牙还牙等传统、直接的暴力解决方式，而不懂得该如何平心静气地正确运用合法、有效的法律武器来保护自己。实践中，部分有点法律意识的农民又经常曲解对自己有利的法律和有关政策，形成对法律的片面理解，或者刻意强调他人行为的违法性，借此向对方提出不合法不合理的要求，结果双方互不相让，导致矛盾纠纷进一步的扩大升级。

（三）纠纷解决机制有缺陷。当前，我国农村纠纷解决机制从法律层面划分，主要有诉讼和非诉讼两种方式。受各种主客观因素的限制，加上和解、人民调解和行政调解等非诉纠纷解决方式有其自身的局限性，并不能完全实现解决农村纠纷的目的。如果矛盾纠纷无法用非诉方式解决时，诉讼就成了当事人处理问题的权威途径。但是不容忽视的是，对于普通村民来说，法院诉讼之路有着重重障碍。一是主观障碍。由于农民法律知识匮乏，让农民对诉讼非常陌生，以致畏惧诉讼而不敢诉讼。二是成本障碍。一方面案件受理费、聘请律师的代理费、为出庭应诉需要支付的交通费、食宿费等，这些费用对绝大多数收入不高的普通农民来说是承受不起的。另一方面时间成本也是农村在诉讼过程中不得不面对的现实困境。基层人民法庭通常要管辖上万的人口，然而工作人员数量相对较少、工作效率较低等原因影响了诉讼的进程，让种地为生的农民久拖不起。

（四）公平分享机制不完善。发展成果全民共享是我国社会主义制度的内在要求，也是我国社会主义制度优越性的体现。改革开放以来，人民的生产生活水平都得到了前所未有的提高，这是公平分享机制在社会发展实践中发挥作用的体现，但是，随着社会贫富差距的不断加大，尤其是近些年城镇化的不断扩大，公平分享机制不完善的问题不断放大。集中表现为土地利益分享严重不公。伴随着城镇化的发展，由于农民自身地位和资源的限制，在和政府与开发商的土地收益分配过程中，处于绝对的劣势，再加上部分政府工作人员的腐败问题，导致农民能享受到的土地收益只占到整个收益的5%-10%，因而，由农村土地拆迁补偿不公引起的群体性事件时有发生，严重影响了整个社会，尤其是农村地区的和谐稳定。

（五）干群关系不和谐。当前绝大部分村干部是农村社会发展的带头人，但是也存在着少数干部工作作风简单粗暴，“官本位”思想和特权思想严重，以权谋私等问题，导致矛盾纠纷不能得到及时有效的解决。有的干部对法律及政策不熟悉，为民服务意识差，不作为或乱作为，如少数村干部在村务管理中，对于涉及村民利益的重大事项，如村级财务收支情况、农村低保等信息公开不透明，政策执行不到位等，引起干群关系更加紧张。

（六）农村社会治安不容乐观。农村的稳定直接影响着农村的发展，对农村的社会治安力度很大程度上决定着农村社会的安定与和谐。实际上，公安机关把大部分精力都放在城镇治安管理上，而农村社会治安防范工作做得不深不细。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济不断发展，对农村社会发展进程产生重要影响的特别是治安管理工作方面已经出现多种问题，如：暴力冲突不断增加、黑恶势力逐渐抬头、财产犯罪日益蔓延、黄赌毒现象开始蔓延等。这些问题的存在导致农民普遍缺少安全感，给农村社会带来了极大的不稳定因素。

三、农村社会纠纷对构建社会主义新农村的影响

党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针是当前我国建设社会主义新农村的根本目标和根本要求，也是我国现代化建设的总体要求和历史使命。要确保我国社会主义新农村的顺利建成，就必须让农村矛盾纠纷得到正确、妥善、及时的解决。

（一）影响社会安定团结。安定团结作为社会主义新农村建设的目标和基础，意义重大。在农村，由于其特殊的人文环境，如果纠纷不断，整个社会关系就会处于一种恶性状态，一旦这些纠纷不能得到及时有效的解决，特别是一些涉及范围较大的纠纷，容易演化为突发事件和群众事件，严重影响到农村社会的安定团结与经济的健康发展。

（二）影响物质文明建设。生产发展是新农村建设的基础条件，目前我国农村经济基础薄弱，生产力水平不高，而当陷入矛盾纠纷困扰时，当事人缺少投入到正常的生活和生产工作中的精力，这不可避免地将阻碍农村生产发展，影响农村收入。生活富裕是社会主义新农村物质文明建设的根本目的，它要求通过农业生产资本补贴、减免税费等方式，全面促进农民增收和改善农村人居环境。而农村纠纷，尤其是干群纠纷，将使当地政府工作重心偏离于经济建设的轨道，而疲于应对各类矛盾纠纷的解决，影响农民生活富裕的实现。

（三）影响精神文明建设。乡风文明是新农村建设中精神文明的思想基础与精神支撑。转型期，如果农村纠纷得不到有效的解决，那么给人的感觉将是社会风气低下，背离社会主义新农村建设的初衷。

（四）影响政治文明建设。管理民主是新农村建设的重要表现和政治保证，目前我国农村进一步健全了基层群众自治组织，且加强村民自治相关的法律法规与规章制度的建设，完善了群众民主管理制度，但具体实践操作中仍存在不少问题。一些农村地区由于对村民自治制度执行的不彻底，使村委会面临来自当地镇政府与村民的双重诉求，进而产生矛盾纠纷。另外，政府发挥引导作用差、形象败坏以及干群关系紧张，给基层工作造成了极大的阻碍，不利于调和与群众之间的矛盾纠纷。

（五）影响法制建设。法治治国作为转型期必须坚持的一项基本国策，是国家上层建筑的重要内容，农村法制建设是依法治国政策在农村地区的具体实现。依法处置当前农村社会纠纷，将很大程度上冲击着农民的传统礼俗观念，使他们产生对法律的正确认知，增强他们对法律的信任感。相反，农民法律信仰的消退，势必会严重阻碍社会主义新农村法制建设。

四、我国农村社会纠纷的化解机制

社会再稳定和谐也会存在矛盾和纠纷，农村社会纠纷是影响社会安定的重要因素，加强新农村建设必须多管齐下，积极预防和及时解决矛盾纠纷需要寻求更全面更有效的化解机制，从而在顾全改革、发展、稳定的大局的基础上促进社会主义新农村建设。

（一）建设纠纷防控机制。一是健全排查化解机制。定期开展农村矛盾排查工作，积极调动村（组）信访信息员的作用，主动发现并化解矛盾，力求将矛盾化解在萌芽阶段；总结纠纷形成的原因，努力探索矛盾存在的生成演变规律以及化解方法，把农村纠纷的排查化解落到实处。二是加强推进依法行政。积极推进依法行政，加大政务公开力度，强化对行政权力运行过程的监督和制约，防止利用行政手段侵害农民群众利益行为的发生，有效预防和减少基层政府组织行政不作为或乱作为而引发的矛盾纠纷。三是切实解决群众关心的热点难点问题。农民群众最关心的肯定是切身利益问题，这关乎到农民的生产发展与生活富裕，是最贴近生活、最实际的问题。各级政府要深刻认识到维护农村群众利益的重要性，抱着为农民群众服务的宗旨，及时落实各项惠农政策，排除群众诉求道路上的阻碍，提高农民对社会的归属感，努力把社会矛盾纠纷的发生率降到最低。

（二）建立健全矛盾调解机制。一要突出基层组织主力军作用，村委会要充分行使权力以发挥调处本村内的各类纠纷的作用，尽量使小纠纷不积压，小矛盾不出村，及时妥善解决。二要加强调解员队伍建设。基层政府要挑选合适的干部职工组建行政机关的调解员队伍，并对他们进行法律业务和专业技能的培训，充分拓展其法律知识面，全面提升他们的综合素质，进而提高他们的调解能力。三要建立健全人民调解组织、行政机关、人民法院各部门共同参与的大调解组织网络，形成多元化的矛盾纠纷解决工作格局，切实发挥“三大调解”相互衔接、互为补充的综合调解优势。

（三）完善公平分享机制。建立完善公平的改革成果、利益分享机制，有利于化解农村社会矛盾纠纷。当前，在农村土地利益的分配上，基层政府和开发商凭借其所拥有的权利、资本等资源处于绝对的掌控地位，农民只能处于被动的接受地位，导致了利益分配的严重不公平，而这一结果产生的根本原因在于相关制度的缺失。农村土地归属权权责不清，农村土地使用权流转程序不规范，流转过程不透明等因素都导致了在利益分配时的不公平。因此，制定相关的法律法规，推进基本公共服务均等化建设，进而建立完善公平的利益分享机制，将有助于扭转当前贫富差距不断扩大的现象，实现社会均衡发展，缓和农村社会矛盾纠纷，促进农村社会和谐有序发展。

（四）建立规范诉讼法律制度。诉讼与调解都是解决纷争的有效方法，不能厚此薄彼。在充分发挥一般性纠纷调解机构的作用的前提下，要根据农村社会纠纷的实际，出台各类有针对性的法律法规，建立起规范可操作的纠纷诉讼制度。针对农民切实的司法需求特点，将司法程序的步骤最大程度的详尽化、简约化；各级基层政府应构建长期稳定的针对农民的免费法律咨询系统，不断完善农村法律援助体系。定期开展法律援助活动；合理有效的降低诉讼各种成本，让农村社会各类纠纷主体不会因为诉讼成本高企等原因而放弃诉讼手段。努力实现农村社会主体在纠纷解决机制选择中的公平性、公正性和合理性。

（五）加强农村法制宣传教育。农村中的许多纠纷是由于农民缺乏基本的法律意识，或不按照已有的法规行事，导致有法不依，从而矛盾纠纷不断。一方面要结合当地农民的生产生活实际，采取各种有效手段开展各种形式的普法宣传活动，真正做到让人人知法、人人守法，更懂得如何利用法律这一武器维护自己的合法权益。通过增强农民的法律维权意识，有效引导群众通过合法途径来解决矛盾纷争。另一方面也要不断提高农村领导干部依照法律来行使行政管理的能力，合理有效的避免群体性事件的发生。

综上所述，在社会转型的关键时期，必须针对当前我国农村纠纷呈现出的新态势，积极探索构建从预防到解决农村纠纷全过程的化解机制，唯有如此，才能更好的解决农村纠纷，助力社会主义新农村建设，实现农村社会健康稳定的快速发展。