2019年减税降费的新特点

冯俏彬

国家税务总局5月30日发布的最新数据显示，2019年1—4月全国累计新增减税5245亿元，其中2019年新出台减税政策减税1934亿元，包括深化增值税改革、小微企业普惠性政策、个人所得税专项附加扣除政策减税；2018年实施2019年翘尾减税政策新增减税3267亿元；2018年到期后2019年延续实施减税政策新增减税44亿元。

2018年以来，我国经济增长的外部环境发生显著变化，经济下行压力加大。为了应对经济下行压力，政府推出了迄今为止力度最大的减税降费举措。一是将制造业等行业的增值税税率从16%下降到13%，交通业等的增值税税率从10%下降到9%，现适用6%税率的行业虽然税率没有下调，但将通过增加抵扣项等方式，以实现所有行业的税负只减不增。二是各地可以将养老保险的费率降至16%，同时继续执行分阶段下调失业和工伤保险费率。两项合计，2019年预计将为社会减负2万亿元。如果把视角拉长，将过去一段时间以来出台的减税降费政策结合起来考虑，如2018年下半年以来新修订的个人所得税法、降低进口关税、提高部分现行货物的出口退税率、2019年年初大幅放宽可享受所得税优惠的小型微利企业标准、将增值税起征点由月销售额3万元提到10万元，以及31个省区市全部顶格减征“六税两费”的情况……那么预计2019年实际减税效果很有可能超出2万亿元。2019年成为名副其实的大减税之年。

与过去几年相比，2019年大减税有以下几个显著特点。

一是方式上从结构性减税转向普惠式减税。减税降费是近年来经济工作的主题词。过去几年，围绕减税降费，国家出台了很多政策，这些政策往往是在不同时期针对不同的具体情况而制定的，选择性比较强。比如，扩大研发费用的加计扣除比例、针对小微企业的增值税和所得税减免等，都有具体适用的行业与企业类别。换言之，如果不在这些“具体”之中，是不能享受到相关减税政策的。相比之下，2019年的减税是普惠的，只要符合小微企业的五条标准、只要交增值税或社保费，不分行业、不分所有制、不分大小，就能从中受益。这就大大地扩展了减税降费政策的受益面。对关系千家万户生计的小微企业而言，不仅一方面将增值税的免征额从3万元提高到10万元、将所得税的门槛提高、税率降低，同时还统一了小微企业的认定标准，“从业人数不超过200人”调整为“从业人数不超过300人”，“资产总额和年销售收入均不超过3000万元”调整为“资产总额和年销售收入均不超过5000万元”。所有这些，都显著地扩大了可享受税收减免的小微企业的范围，从而使得这一次税收减免政策可以惠及所有的小微企业。这就使得2019年的减税降费政策成为一个全面的、综合性很强的宏观政策，对所有大大小小的企业都将产生影响。

二是力度上从“挤牙膏”转向“一步到位”。过去几年，有关减税降费的政策是一点一点出台的，通常情况是针对当时特定情景下存在的某些突出问题而出台特定政策，不仅带有一定的被动与事后特征，而且因为每一次的力度不可能很大，进而导致哪怕政府费了很大力气，但社会各方面对此的感知并不强烈。相比之下，2019年增值税下降3个百分点，远超社会预期，令各方又惊又喜。社保方面，虽然有广东、浙江等省的养老保险费率已经执行了较低标准，但全国大部分省区的养老保险费率多为19%，现在“各省可以将养老保险费率下调到16%”，也相当于下调了3个百分点，力度同样超预期。由于增值税、社保费是当下企业税费负担的主要方面，因此这一针对主要负担所进行的大幅度调整，政策的精准度极高、瞄准性极强，可以收到立竿见影的效果。2018年，我国增值税的税收共61529亿元，相当于1个百分点对应着3845亿元的税收收入。下调3个百分点，仅此一项就相当于减税11536亿元。同理，2018年，我国的城镇职工基本养老保险收入共计50144亿元，假如按多数地方19%的现行费率计算，每个百分点对应的收入是2639亿元，下调3个百分点共计减少收入7917亿元。两者相加，已接近2万亿元。如此看来，李克强总理在今年两会上承诺的减税降费2万亿元，是一个事前经过认真测算、有相当大把握的数据。而这还没有将过去几年减税降费政策的持续实施效果（比如，2018年10月已经开始实施的个人所得税起征点从3500元提高到5000元，以及2019年1月正式实施的六项附加扣除。这一项的减税效应也是非常明显的）。总之，2019年的减税政策是个“一揽子”政策，不仅涉及企业，也包括个人与家庭；不仅包括增值税、社保费，也包括公路通行费、电价、融资成本等企业负担下调，是一个全方位的减税降费政策大礼包。

三是从“单骑深入”到“集团军作战”。过去几年，由于政策措施不配套，所以减税降费多多少少有些“中央请客、地方买单”的意思，从某种意义上讲，这也是减税降费政策在执行中效果不尽如人意的原因之一。2019年情形发生了很大变化，中央政府筹划此轮大减税时，就同步形成应对财政减收的综合性方案，具体如下。

将赤字率从2018年的2.6%提高到2.8%，绝对数值为2.76万亿元，较去年增加3800亿元，其中，中央财政赤字1.83万亿元，地方财政赤字9300亿元。由于我国赤字率的计算依据是一般公共预算收支金额，因此理论上可理解为通过发债增加了3800亿资金用于正常的财政支出。

将地方专项债券扩大到2.15万亿元，较去年的1.35万亿元净增加8000亿元。考虑到去年专项债主要集中在下半年发行，因此形成前后相继之势，可以较好地满足地方政府建设资金的需要。

提高特定中央企业特别是金融企业的国有资本收益上缴比例。我国有庞大的国有经济部门，过去几年实施供给侧结构性改革以来，处于上游的国有企业效益普遍好转，通过提高部分央企特别是国有金融机构上缴国有资本收益的方法，可以在一定程度上增加政府可用财力，对冲减税带来的压力。目前，中央企业按照所属行业和规模的不同分为五类，上缴利润的比例分别为0、10%、15%、20%和25%，其中适用10%和15%的企业占了大多数。金融机构方面，上市类金融央企如工商银行、建设银行等主要是通过向汇金公司分享股权收益因而不在上交红利范围，而非上市金融类央企，包括保险公司、证券公司、政策性银行如国家开发银行等，则属于应当上缴财政红利范围。有人预计这些金融机构上缴财政红利的比例大约在10%～15%之间，果真如此，预计也能筹集相当数量资金。

盘活长期沉淀资金。由于种种原因，我国财政运行中沉淀下来的资金一度十分庞大，社会各界对此十分关注。必须看到，巨量沉淀资金的形成是诸多原因合成的结果，有些是支出进度缓慢，有些是用途变更，有些是在途账款，但不可否认，其中确有相当部分是超额申报、项目中止等可回收部分。将这部分资金从深度睡眠状态唤醒，重回财政大账参与分配，也能应对部分减收压力。

适度压减财政支出，全面实施绩效预算。根据安排，2019年中央财政一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右。从目前各地已公布的地方预算报告情况看，地方政府压缩开支的力度大多与中央政府持平，部分地区甚至有所超过。同时实施全面的预算绩效管理，保证将有限的财政资金用到刀刃上，坚决杜绝那些花钱不见效、花钱低效的支出。

可以看出，与前几年减税降费的“单骑深入”相比，2019年围绕着“大减税”已形成一个“集团军作战”的格局，在减税减收的同时，增发债务、压缩支出也分别从旁策应，同时还积极调动和盘活财政存量资源。进一步地，2019年围绕着中央地方财政体制改革还有大动作，如要基本划清各个领域的事权的支出责任范围、要稳步推进房地产税等。理论与实践表明，这两者是明确地方收支范围、稳定减税效果的根本之策。因此综合而言，2019年的大减税与此前有很大的不同，决策层已有平衡“财政不可能三角”的系统考虑，正是从这一点上讲，2019年减税效果有制度层面的相关保障，减税效果可以预期。

四是从中央到地方，上下行动一致。2019年减税降费另一个比较显著的特点是中央与地方的协同度较以往更高。除了上述中央政府采取的种种行动，部门和地方也正在积极行动起来，全力将减税政策落实到位。比如，国家税务总局从上到下都成立了“减税办”，把落实减税降费作为2019年头号工作任务。为了克服以前减税降费过程中纳税人对于政策的知晓不够、申请手续繁琐的不足，现在税务部门已出台“三个无需”“两个自动”的措施。其中“三个无需”是指凡符合条件的纳税人，享受小微企业普惠性减税政策，均无需任何审批流程、无需任何核查手续、无需任何证明资料，只要如实填写纳税申报表即可享受。“三个自动”是指系统根据纳税人填报的信息，自动识别和提示纳税人是否可享受小微企业普惠性减税政策，自动计算纳税人的可减免税金额，自动成表。系统可根据纳税人填报的相关信息自动生成纳税申报表。这些方式大大增进了减税降费政策落地的速度与效果。从地方政府的情况看，今年以来落实中央减税降费政策力度很大，比如据媒体报道，31个省份全部顶格执行了对小微企业在50%的税额幅度内减征的相关规定。另外各省还通过调整财政支出结构、加强预算绩效管理，积极挖潜等方式，为减税降费创造支持条件。

从实际运行情况看，减税降费的政策效果十分明显。更重要的是，值此我国经济运行的外部环境发生重大变化之际，减税降费有效、有力地改善了社会预期，增强了生产者和消费者双方的乐观情绪。数据显示，全国重点税源企业信心指数从2018年四季度的121.16上扬至2019年一季度的125.23，回升了4个点。3月份制造业采购经理指数（PMI）为50.5%，在连续3个月低于临界点后重回扩张区间。非制造业商务活动指数为54.8%，比上月上升0.5个百分点。消费者信心指数为124.6，比上年四季度提高3.2点。

总之，宏观经济运行数据表明，在各方面的共同努力下，我国经济已经走出了下行的阴霾，只要后期政策方向稳定，减税降费持续发力，就一定能有效激活市场主体的内在活力，进而增进中国经济的韧性，实现行稳致远、持续改善的目标。