我国食品安全追溯体系的发展现状及对策研究

文/叶嘉鑫 高凛

近年来，我国食品安全重大事件仍时有发生，如2005年苏丹红事件、2008年三聚氰胺奶粉事件、2011年瘦肉精事件、2015年珍珠奶茶事件等。生产者为了获取更多的剩余利润摒弃社会利益，侵蚀着消费者的健康，而我国食品安全方面的相关立法、监管仍然有待加强改进，特别是在食品供应链各个环节的责任定位。食品追溯体系的提出为我国解决当前的食品安全问题提出了新的思路和方法。目前我国食品追溯体系的建设仍然处于起步阶段，市场上现行的追溯体系在食品安全方面的应用成功与否有待考察。

食品安全追溯体系的概念与内容

1.食品安全追溯体系的概念

目前各国法律、国际食品法典委员会、国际标准化组织对食品安全追溯体系的定义并不统一。国际标准ISO 9000∶2000中将可追溯性定义为“对所考虑对象的历史、应用情况或所处场所的追踪能力”[1]；在美国，追溯体系被定义为一种信息记录制度，它是用来跟踪产品和产品属性并且伴随生产过程或者供应链所有阶段而流动；在欧盟，追溯体系是指对于食物、饲料、用于食品制作的禽畜或其他物质在生产、加工和分销等所有阶段进行追溯和跟踪的能力[2]。由几个定义可以看出各国对可追溯性的规定大体思路相同，都是说明对追踪目标生产、加工、销售等流程进行检测和定位，以保障消费者和其他相关利益组织能够准确查出问题的源头。

食品追溯体系是将追溯体系应用到食品供应链上，就能够依据追溯体系的追溯原理对食品供应流程进行监督、管理。食品追溯体系能够准确地锁定问题食品的来源，就能够对相关主体追责、快速召回食品、保障消费者的饮食安全，这也是追溯体系在食品安全上的主要作用。

2.食品追溯体系的基本内容

2.1 追溯对象和主体

对食品供应链的追溯是一项多层次的活动，追溯的对象包括所有食品种类，从家禽、农产品到消费者餐桌上的成品食物各个环节都在监督范围内；追溯主体主要是食品企业，需要质量、技术、物流等部门相互配合，同时需要国家相关食品质量监督部门进行监督管理。

2.2 内部追溯和全程追溯

食品追溯整个过程分为内部追溯和全程追溯，内部追溯是指产品供应链上单个成员企业对内部生产过程的追溯，这样的追溯只在企业内部进行，企业加工生产的每一道工序成为追溯点；而全程追溯是指在整个产品供应链中，将每个企业提供的原材料、成品和半成品作为追溯点，对每个企业提供的产品进行信息的跟踪与追溯[3]。

2.3 追溯的关键点

为使食品安全得到最终保障，整个追溯体系要做到的关键两点是效率和精准：效率是整个追溯过程要实时快速记录信息，任何一个环节都不能滞后的同时使食品企业又能够保障食品新鲜度抢占市场；精准就是对每一个环节准确详细记录信息，包括生产原料、配料、加工环境、生产工艺等等，以此实现有问题的产品能够准确定位是哪个环节出了问题，实现责任的明确划分，准确地召回问题产品，降低企业损失和社会声誉损害。

2.4 追溯应用的技术

目前我国食品追溯体系主要通过无线射频识别技术（Radio Frequency Identification，RFID）、条码识别、无线传感网络(Wireless sensor networks，WSN)、时间温度指示器(Time temperature indicator，TTI）、机器视觉等技术读取食品生产、加工、销售过程的数据，对整个过程进行信息精准定位，从而达到可追踪源头、可分化责任、可召回问题食品，使消费者的饮食得到保障，从而提高社会效益[4]。

追溯体系在食品安全方面的价值

中国物品编码中心主任张成海认为追溯只是保障食品安全的一种事后补救手段，实现追溯并不能直接解决食品的安全问题，它只是能够在出现食品安全事件之后，快速精准地召回问题产品，从而降低危害和减少损失，最大限度保障消费者的安全[5]。崔春晓等认为可追溯性本身不是食品安全的明确信号[6]。但是追溯体系的建设仍然能够给食品安全带来诸多益处。

我国目前在食品供应链追溯方面的研究主要基于RFID和条码等技术，但投放到市场上是否成功方面的研究甚少，与此同时供应链追溯系统也并不完善，例如一些农产品在各地的编码尚未完全统一等问题。因此造成的生产加工企业之间的信息不对称问题非常严重，建立一套完善的食品安全追溯系统就是为了打破食品安全的贸易壁垒，挽救市场失灵，使得整个社会在食品安全方面产生的问题越来越少。

1.降低企业的外部成本

从20世纪90年代开始，许多国家开始重视食品供应链的追溯并建立追溯体系，我国在相关方面起步较晚，2000年才开始投入相关工作，并在近年来越来越重视相关法律法规的建设和完善。2017年原国家食品药品监督管理总局发布《关于食品生产经营企业建立食品安全追溯体系若干规定》（2017年第39号，以下简称《规定》），但是此次《规定》并不包含《食品安全法》确定的特殊食品生产经营企业；不适用食品、食用农产品销售企业销售自制食品；不适用餐饮企业销售非预包装食品。《规定》主要要求食品生产经营企业进行系统、真实的记录，包括原材料、配料、生产工艺、生产环境等内容。由于食品供应链的不透明性、食品发生质量问题召回会增加企业的外部成本，并且降低企业的社会声誉，因此只要没发生大的安全事件，很多企业做着明知故犯、视而不见的违法行为，而这主要是因为监管不当；即使监管到位了也往往将合格的和不合格的产品全部召回，这无疑增加了企业没必要付出的成本，使得企业积极性降低，而这主要是追溯系统不能精确追踪到不合格产品，全部召回这种“一锅端”的做法虽然增加了社会效益，但却降低了企业的剩余利润，这种追溯的不细致造成了资源的浪费。

2.保障消费者利益

食品供应链包括生产、加工、配送、销售最后才到消费者手里，而这期间各环节厂商为了保证新鲜度抢占市场，从“农田到餐桌”生产过程时间是非常短的，这需要追溯系统非常及时有效精确地做出反应，从牲畜的养殖、蔬菜的种植到最后成为消费者的盘中餐每个环节都需要监管到位，才能保障消费者买到放心的食品，如果时间上落后，那么这一套体系是无用的。并且食品追溯体系还要监管到农民、加工商、生产商、销售商等各个环节的参与者，明确责任分化能够对参与者起到激励作用，只承担自己负责部分的责任，能够让他们最大限度地做好自己的生产加工工作。

食品追溯体系是为了使食品种植、加工、生产、销售整个操作流程更加透明化，并且使得责任分配明确，各环节参与者彼此激励，对食品的生产加工销售等过程更加谨慎，同时也利于政府监管。虽然在整个过程无疑各参与者的生产成本会增加，但是这些增加的生产成本最终要由消费者来买单。如果把建立追溯体系成本计入企业生产成本，企业提高产品价格就会把一部分成本转移给消费者[7]。Dickinson等对肉制品的追溯性、生产透明度和质保特征进行的拍卖实验表明，消费者是愿意主动为这些特征支付溢价的，而支付的意愿正是证明发展追溯体系在美国是可以盈利的[8]。Hobbs从研究中得出即使食品追溯体系使得上下游企业之间信息传递更加透明化，打破了供应链上下游企业之间的信息不对称问题，一些优势企业仍然能从中牟取利润，这也是将生产成本变相地转嫁给消费者[9]。

我国消费水平逐日提高，人们更加注重饮食的安全，消费者愿意在食品安全问题上多花一分钱来保障自己餐桌上的食物是安全的。周应恒等人的研究认为消费者对可识别的安全食品表现出较强的购买意愿，因此提供真实可靠的信息是尤为重要的，克服市场失灵从而提供食品安全供给的效率[10]。除了由消费者来买单之外，政府也需要在食品安全追溯体系建立方面对农产品等做出补贴，由此生产销售各环节在成本不增加的情况下加大力度对食品安全进行管理，加强企业参与食品供应链追溯的积极性，有益于企业的社会声誉，同时可提高社会效益。

食品追溯体系的发展现状及问题

1.食品追溯法律制度的发展现状

我国关于食品追溯体系的研究始于2002年，在研究和实施过程中国家立法、监管层面不断完善，逐步制定了一些标准和指南[11]。我国相关领域研究、政策实施起步较晚，直到2015年才将食品追溯制度纳入《中华人民共和国食品安全法》中，该法案第四十二条规定了国家建立食品安全全程追溯制度。新修订的法案完善了保障食品安全的原则，明确并细化了食品安全标准，强调了食品安全的社会共治，强化了食品生产经营者的主体责任[12]。

2015年起，我国食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。在新的《食品安全法》中，该制度主要依托网络信息第三方平台加上消费者和政府部门的互动和监督，以食品生产者、经营者依法录入的大数据为内容，为进入市场流通的食品确认确定的责任人，一旦发生危害消费者利益的行为直接追根溯源，更加快速地解决侵权消费者的行为[13]。国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。在该条例中要求企业建立食品安全追溯制度，但究竟如何建立、应符合哪些标准、留存的生产经营信息包括哪些并没有给出相关建议，概念也比较模糊。因此，我国食品追溯体系的建设并不完善，追溯标准不一、监督监管不到位、消费者对追溯体系了解不清楚等问题依旧广泛存在，坚持完善国内食品追溯体系的建设，严肃打击食品安全问题，让消费者的食物“从农田到餐桌”整个流程都是安全的，不断完善相关法律制度仍然任重道远。

2.食品追溯体系存在的问题

2.1 追溯标准不一致

近年来我国对该领域进行研究的学者普遍认为食品安全追溯体系缺乏全国统一的标准，企业在生产加工过程中要根据不同标准满足不同部门的需求[14]，导致整个体系内形成了多个小型体系，使各部门未能进行有效对接，造成信息不对称，这不仅增加了企业生产加工的成本，还使得追溯体系对食品供应链进行全程追溯的效果大大减弱。除此之外，一些企业使用的追溯标准与该企业所在行业要求的标准不能有效融合，造成这种结果主要有两个原因，一是行业追诉标准本身并不健全和完善；二是缺乏经济动力。以猪肉行业为例，目前商务部发布的猪肉可追溯行业标准适用于流通环节生产主体，并不能适用于生猪养殖环节，这就造成一些即养殖又加工的猪肉企业在自身企业内部实行两套追溯标准，两者并不相容；其次，消费者目前对食品追溯体系认识程度和购买意愿并不高，这就造成参与追溯体系的猪肉相对于普通猪肉的溢价比较低，导致企业缺乏建设食品追溯体系的动力[15]。

2.2 监管部门效率低

以往我国政府对食品安全监管部门的设置不集中，且各部门的监管标准又有不同之处。遇到食品安全问题，工商部门依照《消费者权益保护法》处理、质监部门依据《产品质量法》处罚、卫生部门依据《食品卫生法》执法；除此之外，各部门出台了只适用于本部门的规则制度，导致各监管部门不能协调统一的进行监管[16]。部门与部门之间过于独立、监管标准不能有效统一融合，那么极有可能让不法分子钻了法律的空子，有利可图。

2.3 企业参与程度低

由于行业追溯标准不能很好地适用于一些企业，使得企业使用内部追溯标准，二者不能有效融合，提升了企业的追溯成本；政府不加大力度宣传、监管不到位，导致消费者对食品追溯体系认知度低或者刚有所了解就失去信心，出于经济动力原因参与追溯体系的食品相比于未参与的溢价并不明显，那么企业就不愿意建设追溯体系。

完善我国食品追溯体系建设的建议

1.完善食品追溯法律体系

新修订的《食品安全法》中明确使用了“追溯”一词，这使得食品安全追溯首次出现在法律条款中，说明我国对食品安全越来越重视，但是基础薄弱，目前仍然处于起步阶段[17]。我国应根据不同的食品种类对其应该追溯收集的信息进行系统的规定，让各食品企业有法可依，遵照细致的标准，对食品企业的生产行为进行严格的规范化管理。随着食品安全追溯体系的发展需要，及时复审和修订追溯标准，提高追溯标准的时效性和适应性[18]。

各城市的街边小吃路边摊、网店也是重点规范管理对象，这些个体经营者不具备相关的技术条件，对他们生产加工的食品进行追溯非常困难，并且现实中也是实现不了的。这需要有关部门下大力度对个体经营者的经营环境、加工工艺、购买材料进行严格审查，相关法律也应该针对这样的情况做出具体规定。而《食品安全法》中第三十六条对个体经营者的要求界定非常模糊，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定，并没有给出统一的整改意见。规范食品安全标准首先应确立一套食品安全标准体系的总体框架，将国家、地方、行业和企业标准等统一纳入其中，阶段性的消除标准混乱、空白等现象，为食品的危害调查与评估提供技术支撑[19]。

2.加大食品企业违规处罚力度

政府相关食品监督管理部门在查处违反法律规定的食品企业时，在处罚方面应该加大力度，增加食品安全法律的震慑力，不够力度的罚款在企业从事违法行为赚取的超额利润面前微乎其微，处罚风波过后企业难免会“重操旧业”，继续生产销售危害消费者健康的食品。例如2018年3月爆出的苏州一家85度C面包店，销售火爆的肉松面上的肉松原本应是用纯肉制作的肉松，换成了半荤半素的肉松，这与食品安全标准不符，也欺骗了消费者的知情权，商家不保证商品质量一味地降低生产成本，而销售价格不降，一个面包仍然卖到8块钱左右，最后罚款十五万的处罚力度让许多消费者不能认可。我国相关立法应根据生产企业获得的违法超额利润的数额进行罚款，处罚方面应该加大力度，确保生产企业不敢再以相同的违法生产经营手段牟取暴利，同时将违法生产加工食品的企业在相关网站上公开，同时公开审查管理人员的姓名、所属部门职位、工号，保障信息的透明公开化，以此来维护消费者的权益。

这一点在《食品安全法》中已初步体现，这对未来相关立法明确了方向。在《食品安全法》中，行政责任和民事责任明显加重，行政处罚力度加强主要体现在罚款额度提高，而民事处罚制度中的最大亮点是首次明确了经营者直接责任制：消费者向经营者提出赔偿要求，经营者应先行赔付消费者，再由经营者追溯食品生产经营链的上游责任方并要求赔偿。处罚力度的增强将促进食品生产者和经营者遵守食品安全法，推进了食品安全追溯法律体系的构建。

3.加强政府相关部门的监管

消费者在发现食品安全上的问题时投诉到消费者协会，消费者协会同食品安全管理部门对食品企业的违法行为做出及时有效的反应是保障消费者权益的一个重要环节，监管部门做到让消费者有处投诉、有处维权是体现我国法制在食品安全方面的基本要求。这是消费者作为监督者去发现食品安全问题，但消费者在食品生产方面大多数还是欠缺专业知识，并不能很好地识别出问题产品，这就需要政府相关监管部门进行专业化的管理检查。然而检查不应仅在“3·15打假”时广泛进行，而应该时刻进行严密地跟踪监察，对食品企业造成压力的同时也是他们生产的动力。同时我国应该结合国外相关先进的研究经验和我国的特有饮食习惯，对食品质量的检测标准进行严格规定，及时淘汰有问题的食品。国家相关监管部门严格把关各地相关部门的工作开展，打消地方政府保护当地食品企业的“保护伞”违法现象，一旦查出严惩不贷。

我国消费者对食品安全方面的知识还比较欠缺，这需要国家与各级政府配合积极宣传食品安全监管方面的知识，让消费者知道去哪里维权、如何维权，积极地参与到监督工作中来，配合食品供应链追溯系统，让消费者在日常生活中随时可以观察到食品生产加工过程，购买放心食品。

4.“互联网+”与食品追溯的结合

我国互联网近十年来迅猛发展，在世界已达领先水平，业界已有学者提出将“互联网+”与食品追溯相结合。很多食品企业储存着大量的食品方面信息，但是这些信息并不能全部有效的发布出来，这就造成消费者与食品供应链上下游企业信息不对称，为了广大消费者及时了解相关信息，打破这种信息不对称造成的市场失灵从而保障消费者权益，这时可以将“互联网+”与食品追溯相结合。将每一种食品商品贴上一个二维码，二维码中记录了该商品从原材料的获取如水果的种植地、采摘时间、采摘人员姓名工号等信息，到加工过程如哪个企业加工、加工的工艺、配料的添加等各个环节的信息，消费者通过软件如微信，扫描二维码获取商品信息，就能准确了解该商品的新鲜度以及加工过程、辅料是否符合健康饮食的要求。如果食品商品的信息能做到这样的信息公开透明化，那么食品安全就已不是需要哪个政府部门去全权监管的，消费者完全可以自行做到监督食品企业的食品加工，同时配合政府相关投诉部门、管理部门去全方位监控，同时政府相关部门的监管压力有效减轻，不需要对各类食品一一取样筛查，而是做到有针对性的管理,这也符合食品安全社会共治的概念。但这一结合方法需要二维码中记录的信息完全准确及时并且非常细化，如果做不到这点，那么食品安全追溯也只是纸上谈兵。政府部门应对企业的记录结果进行严格检查，杜绝一些企业记录掩人耳目的虚假信息或缺漏信息，政府出台更加细致的要求进行企业约束。

结语

目前，有学者和专家指出食品追溯体系的作用被夸大，仅在食品安全问题出现时帮助企业快速补救，以便最快做出反应、降低损失。对此，我国应在学习国外先进技术的同时，结合本国国情去拓宽食品追溯体系作用的范围。政府部门要严格监管企业记录信息的全面性、真实性、及时性，并且向消费者广泛地进行宣传，严格把握食品追溯体系的各个步骤，让食品追溯体系的价值得以真正地实现。