简述“城投公司”转型中如何发挥财务部门的推手作用

陆群 佳木斯市城市基础设施投融资发展中心

一、城投公司转型概述

(一)城投公司的历史作用

一般认为上世纪八九十年代，上海在全国率先成立城投公司，也就是地方政府融资投资平台，其他城市相继成立；作为地方政府主导的特殊市场经营主体，城投公司自诞生以来，获取了大量基础设施建设资金，为各地城市建设发挥了重要作用。其基本业务范畴大致有：金融融资，代表政府对重点项目参股、控股，城市基础设施、环保、绿化、代建统建项目的运作、管理，国有土地储备和经营，城市改造，城市廉租房、经济适用房等房地产进行管理和监督，地方政府交办的其他工作任务等。

(二)转型是落实国家政策的必然选择

在城投公司发展过程中，由于城市建设的快速发展等方面的压力，也在土地储备和经营、金融融资领域积累了一定的债务及或有债务等地方政府性债务风险，暨此，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)和财政部、发改委、司法部及“一行三会”六部委2017年5月3日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号文)的规定，以及《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等政策规范，城投公司从政府融资平台中剥离的转型已经势在必行。

(三)转型中的阵痛

1.是存量债务的偿还

根据财政部《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预[2016]152号)精神，对城投公司现有的政府债券类债务、银行贷款、建设-移交(BT)类债务、企业债券类债务、信托类债务、个人借款类债务等，进行的债务范围、偿债责任界定、偿债责任履行的详细安排，对存量债务进行清查、分类、划转、谈判、清偿或债转股及债务重组、破产清算等处置，时间紧、任务重，对城投公司及其财务部门的要求高，这是城投公司转型的重要步骤。

2.是市场化融资问题

城投公司经过重组后，将要进行市场化运营。没有了政府的强力背书，城投公司虽然是国有企业，或者经过混改的混合企业，实际上要面对市场的真正考验，与其他企业平等竞争。这就需要引进更多的职业化经营人才，从运营体制、融资渠道、盈利方式等方面进行脱胎换骨的改造。尤其是在流动性紧缩的情况下，要放开渠道、全面规划融资管理。

(四)转型后运营模式探究

完善公司治理结构，建立现代企业制度，实现市场化运营，扩大经营，规范管理，市城投公司的必由之路。成为独立法人实体后，城投公司具体的运营模式大致可做以下探索：

模式1：特殊目的公司或担保公司。根据国家有关规范，政府部门进行某些项目的管理，会与其他投资人形成特殊目的公司，这是城投公司可以独立的身份形成特殊目的公司，保护国有资产，推进项目进程，增加社会效益和经济效益，成为政府和社会资本合作的纽带。但是此时的作用却与转型前完全不同，是以市场化形式运营项目的国有企业身份，虽然是授政府委托管理投资项目，或为实体经济提供担保，但充分隔离政府的债务风险。

模式2：国有企业，省市间可以交叉持股，承接原有债权债务。这类城投公司属于大量承接原有债务的情形。通过清理偿还部分债务后，需要持续运营现有项目和逐步偿还对应的债务。通过政府将某些公用事业的注入，形成国家投资的国有资产，由转型后的城投公司以市场化形式自主经营。这类城投公司也可以在省域范围内进行交叉持股，形成省级城投集团，壮大基础，提高实力，促进要素资源流动，增强融资能力。

模式3：混合所有制企业，既有国资也有民资，承接原有债权债务。这类城投公司是通过债务重组，将部分债权人的债权转换为股权，或吸收民资入股，形成混合所有制企业，将政府原来注入的基础项目或公共事业持续运营，自主经营、提高效益。在此方面，日本地方政府城投公司转制的成功经验，表明混合所有制企业转型是可行的。

模式4：基金+产业，一手金控融资公司，一手产业投资公司。这类城投公司是在基础比较好的区域，一方面承担政府引导基金的市场化运营和扶持产业发展，一方面通过对实体产业的投资和管理，壮大本区域的实体经济，同时，又有下属的产业体系，进行公共事业及工商企业的运营管理，形成有规模、有特色的国有企业或国有控股企业。

二、转型过程中城投公司财务部门的重要作用有哪些

(一)依据作用

数据说话是经济管理和企业管理必不可少的手段，而财务部门是公司主要的数据来源，详实准确的数据是城投公司转型的重要决策依据。城投公司的财务部门需要发挥基础作用，为决策者提供详实、准确、及时的财务资料，比如资产负债表、损益表、在建工程表、应收应付表等，为全面清产核资和划分债务做铺垫。

(二)梳理作用

筛选和对现有负债进行归类，对有可能成为债权人、或投资人的情况进行预判，是推动后续转型工作的具体操作目标，也是工作推进顺利的必要基础。城投公司转型的重要环节就是准确划分债务，梳理对应的资产，判别其是专项投资对应的资产，还是一般投资形成的资产，以便分类处置。也就是以上级政策为基础对财务报表进行进一步梳理。

(三)参谋作用

在转型中合理预测财务风险，做好风险管理的基础工作。同时对数据分类梳理的结果进行科学分析，按国家规定，对政府发行债券承担的或是城投公司承担的债务进行划分及划转，对由城投公司承担的债务划清专项对应的资产或由政府注入工程及公用事业等方式进行财务重置，对债权转股权的份额进行资本金的重估和报表处置。在整个债务划分及偿还过程中，以财务数据及其梳理成果为基础，对城投公司的转型起到参谋作用。

(四)稳定作用

对于任何层面的变革，都会或多或少引发涉及的利益团体的震动；尤其是由于公司性质的整体变化，从政府直接背书转化为市场化运作，使相关利益方必然关注和急切确保自身利益不受损失的沟通，这种集中性安排容易引发处理难度和发生冲突。财务部门需要以实际的数据为基础，以清产核资的结果为依据，协助公司转型决策者理性对待债权人，在转型过渡中起到稳定剂作用。

三、如何在具体实务中实现财务部门的推手作用

发挥财务部门的推手作用，就是最大限度发挥财务部门的财务管理职能。所谓财务管理职能，大致包括：

(一)转型前

1.做好财务部门内部人员转型职能工作分工，统一思想、统一口径

这是开始进行的组织准备。按着城投公司债务梳理和转型工作特点，将现有财务人员进行基本培训，学习文件，统一思想，统一口径，做好工作分工，以确保整个清产核资工作有条不紊，既符合时间进度要求，又保质保量，不出差错，为整个公司转型打下良好的基础。

2.清产核资，核准资产负债

这是城投公司转型中重中之重的基础工作，是发挥财务部门推手作用的核心平台。通过城投公司转型决策者的部署，财务部门需要及时准确地将资产负债表及损益表分解，对相应的资金、土地、工程、在建工程等资产进行核查盘点，或按完工进度进行盘查，对债务进行分类。这其中既有大量的原始凭据的核对工作，又有大量现场核查工作。

3.划分负债类型，分门别类实施核对及谈判处置

对已经清理的负债进行明细分析和甄别，通过以往核算及相应协议的核对，判明专项投资工程与债务的对应关系，按着上级文件规定，对债务进行划分划转，比如由政府承担的转给政府部分发行地方政府债券，由城投公司承担的，核定政府注入的资产及工程或公共事业，继续经营，安全偿还，或通过债务展期等重组，或进行债转股处置等。

(二)转型中

1.规划好与各个职能部门的转型推进对接分工，确保有序过渡

按着城投公司转型工作整体日程布署，与其他职能部门密切配合、提高效率。比如参与相应部门对债权人的承债方式协商、参与相应部门进行资产及债务划转的对接、参与相应部门进行债务展期等重整协商、参与相应部门进行债转股评估及协商等，及时提供数据支持和参谋建议。

2.做好资产及债务的划转工作

经过清产核资和债务分类基础工作，以及通过平等协商确定债务承担主体以后，接下来就要进行资产的划转，比如债务由政府发行债券承担的，需将该债务对应的原有资产或工程划给政府；如果债务由新城投公司承担的，政府视情况注入相应的资产或公用事业等；要通过有关文件或协议，做好资产及债务的划转。

3.现有负债对应资产的重置担保或抵押手续办理

经过充分的沟通、协商，在形成新的债务承担方案以后，按着债权人的要求，及时配合有关部门进行相应专项资产或对应工程的重新担保或抵押，确定新的债权债务关系，开展经营活动，按期偿还存量债务。

4.协助综合行政部门做好新型公司的变更登记

在资产及债务划转或债务重整、债转股等一系列工作完成后，进行资本金的重估和变更，并配合综合行政部门做好新型公司的变更登记。如注册资本、股东及持股比例等。

5.配合有关机关做好风险预警工作

对债务的处置应平等协商开展，对重大资产损失及债务展期难以达成，或到期债务的不能偿还等情况，及时上报，请上级部门予以协调解决。

(三)转型后

1.进行新模式下的财务岗位配置

跟进新公司的运营模式和发展方向，改组财务岗位形式，比如配置出纳员、综合核算组、融资拓展组、投资管理组等，其中综合核算组进行整体核算包括资产、税务、总账、报表等；融资拓展组开发融资渠道、进行负债核算；投资管理组进行投资项目监控和工程核算等；在财务总监之下根据规模确定是否配置副总监。

2.做好新公司账目立账工作

在做好前期清产核资、债务划分、债务承担、资产划转、债务重整、债务偿还、债转股、重新抵押、重新注册变更等工作后，就变更后的资产、重组后的债务、重新核定的资本金等，或经过账目的对冲、划转、重估入账等方式，转入新的账套，重新进行新的核算，并据以实施财务管理。

3.协助新公司负责人做好总体规划及预算

作为新的市场运营主体，通过对新的运营模式的选择，新公司或者沿用原有经营者、或接受新派遣的经营者、或引入职业化运营人才，开始新的发展之旅。财务部门需要发挥自身优势，协助新公司的负责人做好经营规划及预算，实施预算管理。

4.对投资项目的可行性论证进行财务分析

对部分承接的政府项目或社会项目进行财务分析，比如地下管廊、智慧城市、乡村振兴、特色小镇、旧城改造、环保项目等以及工业、商业、服务业的实体经济投资，按着市场化手法，聘用第三方中介服务机构，例如社会审计机构、法律机构、评估机构、环评机构、规划机构等，对项目进行可行性论证，对投资回收期、投融资计划等涉及财务方面的事项予以参与和配合，并提供专业意见。

5.对开发新的融资渠道进行论证和建议

除了传统的银行信贷融资，其他的渠道大致有，信托资金引进渠道、基金引进渠道、公司债的发行、资产证券化等。甚至可以组建基金公司进行募集。同时增加项目的数量和质量，吸引更多的社会资金或政府引导资金。

6.对资本结构进行动态规划和建议

比如对资产方的优化，不断拓展优质项目，加强管理，科学经营，提高盈利水平，或者公共事业的服务水平；比如对控股和参股形式的划分和改进，对优质项目或企业的投资；比如对负债和权益方的优化、债转股的优质资源引进、新发债的管理和核算、新增股东的服务和沟通、盈余的分配管理等，不断进行财务结构优化，提高整体财务管理水平。

7.财务信息披露的安排

通过规范的财务信息披露，企业业绩的提升，可以增强新公司的透明度，吸引更多投资人和债权人，促进业务的开发，提高市场竞争力，使城投公司驶上新轨道，完成新使命。

四、总结

综上所述，我国城投公司的出现有着历史的必然，随着历史的推进和社会经济的发展，城投公司在运行中存在诸多问题，造成了地方政府较大的显性或隐性债务负担。因此，城投公司转型已经是当务之急。同时，我们也看到城投公司转型是一项复杂而艰巨的工程，存在着转型中的各种阵痛，以及转型模式选择的艰难。总之，城投公司转型工作涉及面广，影响大。在城投公司转型前、转型中及转型后的过程中，财务部门的推动作用举足轻重。所以，广大财务人员在转型过程中应当积极参与，发挥好依据作用、梳理作用、参谋作用和稳定作用，努力提高财务管理水平及效率，促进城投公司顺利转型、稳步发展，达到社会效益和经济效益协同增长的成效，为新时代中国特色社会主义经济建设继续发挥重要作用。