脆弱性—抗逆力视角下西部地区精准扶贫策略优化研究
——以云南省为例

韩 斌1,孔继君

(1.云南行政学院,云南 昆明 650111;2.云南省林业科学院,云南 昆明650223)

当前我国已进入精准扶贫的新阶段,解决区域性贫困和贫困人口可持续脱贫,实现精准脱贫是扶贫工作的重点。截止2017年底,在全国3046万人贫困人口中约53.6%来自西部地区,西部地区精准脱贫事关我国扶贫开发全局的成败。从目前西部各省扶贫进程看,当前扶贫政策多为事后干预,存在针对性、时效性与精准性不强,扶持效果差等问题。截至2017年底，云南省贫困人口约448万人,占全国贫困人口总量的14.7%,是我国贫困人口最多、贫困程度最严重的省份之一。本文以云南省为例,从脆弱性和抗逆力视角对西部地区扶贫策略如何优化进行分析。

1 国内外研究动态

传统的贫困测量和减贫政策多是一种事后干预,从20世纪90年代末起越来越多的国外学者开始关注贫困的事前状况和动态研究,先后引入脆弱性和抗逆力等视角分析贫困问题。脆弱性强调要采取事前的政策干预,即估计家庭的贫困脆弱性[1,2]。世界银行提出脆弱性是指个人或家庭面临某些风险并由此导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认水平之下的可能性。英国国际发展署提出的可持续生计发展框架(SLA)包含脆弱性背景、外部冲击、资产状况、生计活动、生计策略等方面。Dercon提出了贫困脆弱性的分析框架,认为主要体现在人力资本、物质、金融资本、社会资本以及可为他们所用的公共品。部分学者对一些国家和地区的贫困脆弱性进行了测量[3-6]。

目前,国内对贫困脆弱性的研究仍处于探索阶段,特别是对贫困脆弱性的定义和度量方法尚未达成一致意见,主要表现在:①关于贫困脆弱性的引入和介绍。韩峥介绍了脆弱性概念,提出脆弱性是贫困的重要特征,也是返贫的主要原因之一;黄承伟等认为脆弱性是对贫困的动态度量;叶初升等介绍了目前国际上动态贫困视角下定义脆弱性的主要思路。②关于贫困脆弱性的评价。李小云等抽样分析了我国四省贫困农户的自然资本、物质资本、金融资本、人力资本和社会资本,据此来反映农户脆弱性程度;韩峥介绍了世界粮食计划署通用的农村脆弱性评价的三大类指标:风险因素、抵御风险的能力、社会服务体系的健全程度。③关于贫困脆弱性的测量。国内学者等多采用Chaudhuri、Jalan预期贫困的脆弱性测量方法,章元等对该方法进行了修正,在总贫困和慢性贫困测量中不考虑非贫困时期福利水平的影响;杨龙、汪三贵提出脆弱性测量与贫困测量的结果并不一致,贫困测量所确定的贫困户大部分是暂时贫困,而很多非贫困户极有可能在风险冲击的影响下陷入贫困,贫困线标准提高,高度脆弱农户所占比例增大。④关于脆弱性的影响因素研究。自然灾害和环境危机,疾病、失业与突发事故,社会保障制度改革和收入增长缓慢,家庭所在社区的发展能力等与脆弱性均有重要关系。⑤关于集中连片特困地区的实证研究。韩峥以乡镇为单位，对广西西部10个县的脆弱性进行了评价;陈传波对湖北恩施三县贫困农户构建了农户风险识别与评估的框架;李伯华等分析了湖南湘西三县贫困农户脆弱性的影响因素[7-14]。

从目前的抗逆力研究看,涉及较多的是生态、社会系统分析和心理分析,从抗逆力角度深入系统地分析贫困问题特别是实证研究较少。自20世纪90年代以来,国内外对抗逆力的研究转向个体和组织如何实现抵御风险能力的获得与提升,主要表现在:①概念内涵。Cutter认为地方灾害抗逆力重点在社会制度、生态环境/建筑物等应对灾害冲击的能力;彭华民等从心理学、社会福利等角度出发,认为抗逆力更加强调的是个人克服困难走出困境的能力;刘玉兰认为，从承载主体看,抗逆力存在着个体抗逆力、社区抗逆力、政府抗逆力等不同层面;朱华桂把社区抗逆力的关键指标归结为物理因素、制度因素、人口因素和经济因素等四大维度。②单独从抗逆力来分析贫困问题。Luthar、Cicchetti提出利用抗逆力的理论分析框架推动弱势人群的福利政策的改革;姚云云等从优势视角理论提出要激发贫困人口潜能，培育抗逆力;胡莹提出增强抗逆力,改进贫困大学生就业能力的培养策略;周海明等探讨了抗逆力和贫困大学生创伤后的成长关系。③关于抗逆力和脆弱性的关系。脆弱性与抗逆力是一对密切相关的概念,早期研究缺乏清晰的区分,目前越来越多的学者认为两者存在明显区别。Folke等认为脆弱性表示的是系统受损的可能性,而抗逆力表示的是抗逆主体的响应、回击和促进自身功能恢复的过程;Buckle等将其类比为双螺旋结构,有时正相关有时负相关,既紧密联系又各自独立;曹朝龙认为脆弱性与抗逆力不可分割,在贫困初期较高的脆弱性导致个体、社区组织等遭受破坏,而随着多元抗逆力量的参与,脆弱性的主导性功能会逐渐降低,抗逆力发挥主要作用。④结合抗逆力和脆弱性分析贫困问题。联合国开发计划署发布的《2014人类发展报告》,其题目就是《促进人类持续进步:降低脆弱性,增强抗逆力》,报告从人类发展的视角探讨了脆弱性和抗逆力这对相辅相成的概念，强调脆弱性正威胁到人类发展，必须通过调整政策和社会准则来提高抗逆力，确保人类发展进步的公平性和可持续性；陈艾、李雪萍认为以往分析考虑到了脆弱性但未能关注抗逆力,更未联系脆弱性和抗逆力,提出要建构脆弱性—抗逆力的分析框架,强调贫困治理意味着需要增强抗逆力,消减脆弱性[15-19]。

2 多元主体精准脱贫分析框架的构建

脆弱性是指个人或家庭面临某些风险并由此导致财富损失或生活质量下降的可能性,反映农户的生存现状,是决定贫困地区农户贫困程度的主要因素,农户生计的维持、改善和可持续是反脆弱性的核心。贫困脆弱性主要体现在人力资本、物质和金融资本、社会资本以及可用的公共产品等方面,自然灾害、疾病、失业等与脆弱性均有重要关系[7-12]。相较于脆弱性更多地是对现状的描述,近年来学术界开始运用抗逆力理念分析个体与组织如何获得和提升抵御风险的能力。抗逆力存在着个体抗逆力、社区抗逆力、政府抗逆力等不同层面。贫困治理意味着需要增强抗逆力,消减脆弱性[13-18]。在精准脱贫要求下,贫困人口必须要运用各种手段和方式抵御脆弱性,即通过增强抗逆力减少脆弱性的损害。基于以上分析,构建的分析框架见图1。

图1 贫困人口多元主体精准扶贫分析框架

以往研究过于注重宏观尺度如县、市、省甚至国家层面的研究,强调从政府角度分析扶持政策,对贫困农户个体层面和社区层面的分析欠深化。值得重视的是,基于村庄层面的社区是贫困人口和贫困地区脱贫抗逆的主体之一,乡村社区通过各种方式把农户联结起来,增强贫困农户群体的脱贫抗逆力量。农户个体层面的抗逆表现在当通过发展农牧产业使其生活生存有了保障之后,农户开始逐渐寻求以多样化的生计方式脱贫。社区层面的抗逆主体是具有一定规模的群体或社会组织,是社区内的农民组织或联合体。社区抗逆力体现在整合各种人力、物力和资源,把农户组织起来强化集体的抗逆力量,增强村社集体对脆弱性生境的抵御能力。

由于贫困农户和社区的抗逆力非常有限,政府仍是多元主体下抗逆力的主导力量。围绕增强农户生计能力的抗逆任务,政府的抗逆力通过直接或间接的方式展开。一是直接通过增加基础设施、教育医疗等公共产品供给,强化农户生计资本和社区发展基础,增强社区和农户的抗逆力。二是政府通过物质、政策供给和体制机制倾斜,动员社会力量改善脆弱性生境,降低贫困地区脆弱性、农户层面和社区层面的抗逆压力,有助于社区功能的恢复和增强,实现农户生计的可持续,从而摆脱贫困。

3 云南扶贫开发面临的主要难题

过分依赖政府扶持： 目前云南的扶贫开发过分强调政府的主导作用,忽视了激发群众的自我发展诉求，没有培育群众的自我发展能力。如在基础设施建设上,政府包办取代了村民自主筹资筹劳建设;产业发展上,政府牵头搞试点取代了群众自主尝试后选择特色产业,导致大部分群众缺少自主脱贫致富的意识,对政策的依赖性较强。特别是随着近年来各地不断下派干部到基层扶贫,导致贫困户对挂包单位和干部的依赖性较大,谋求挂钩帮扶干部的直接经济支援和物资支援,自主脱贫致富能力非常差。甚至在享受易地搬迁和小额贴息贷款方面仍有部分农户处于等待观望状态,以自身的不变来观望政策的最终成效,出现了懒散脱贫、乞讨式脱贫的心态。

政策累加集中,受益分布不均衡：在同一区域内,贫困户和非贫困户在家庭收入、生活条件和生存状况等方面的差距不大,部分农户是收入刚超过贫困户界定标准后被移出的家庭,这些农户仍存在返贫风险。随着扶贫政策不断累计叠加,同一地区的贫困人口与非贫困人口在政策享受方面存在较大差异。如云南省贫困户户均享受扶贫政策5—9项,户均受益折价约6.7万元。这对同一地区尤其是贫困程度差异不大的非贫困人口来说,极大地影响了他们的发展积极性,导致地区政策受益不均,影响了区域的整体性发展。

生计能力薄弱：生计是建立在能力、资产(包括储备物、资源、要求权和享有权)、活动基础之上的一种谋生方式,生计与生计能力经常互为条件,农户的贫困状况与生计能力互相影响和制约。主要表现在:①自身素质差。农村缺少农产品精深加工、营销、物流等方面的技术、人才和资金,特别是缺乏致富带头人,“三缺”(资金、技术、劳力)现象普遍。调查发现,农村留守人口的综合素质普遍偏低,甚至体力明显偏弱,越是贫困地区的这种情况愈发突出。此外，留守群众受教育程度低、观念落后,生产方式仍停留在传统种植和养殖业上。②运用科技能力差。受地域、语言和观念的影响,市场信息获取渠道窄,科技素质低,不能及时学习并运用新技术推动生产发展。

集体经济薄弱：发展集体经济有助于集中农村社区内零散农户的资金和资本开展规模性生产和经营,为扶贫项目切实见效提供平台和保障,同时提升社区改善村庄基础设施，提供公共服务产品等自我发展能力。但在广大贫困农村,农民专业合作组织发展不成熟、集体经济缺乏,扶贫工作经常陷入被动。农民专业合作社大多是低层次非正规的初级农民组织,专业化、组织化程度不高,运行机制不完善、内部管理不规范、公信力不足,多数合作社并没有真正与农民实现“合作共赢”,农民并没有从加工、销售等延伸的产业链中获取“额外收益”,在发展特色产业过程中受市场影响起伏波动较大,因此引导农民进入市场、适应市场、帮助降低市场风险的能力非常有限。

4 基于脆弱性—抗逆力的当前扶贫策略分析

4.1 个体层面抗逆

农户人力资本薄弱,教育扶贫任重道远:贫困人口普遍存在的共性是受教育程度低、观念落后,缺乏通过学习增强就业技能的意识和自我发展能力。而提高自身生计能力可增强对贫困的抗逆力,增强应对市场的变化能力并及时根据市场信息拓展生计渠道,通过发展种植、养殖、旅游等多样化的生产创收方式,更好地将已有的资源转变为经济收益，实现抗风险能力增强。如根据第六次人口普查结果,云南省贫困人口人均受教育年限为7.4年,分别比全国、全省平均水平低2.33年、1.05年。贫困人口中,青壮年文盲率为1.55%,初中及以下文化程度占92.1%。外出务工人员中，文盲半文盲占3.7%,小学文化占35.3%,初中文化占43.4%。由于人均受教育年限低,素质型贫困较突出,群众思变谋变的意识差。从长期效应看,重视贫困家庭子女教育是一种增强家庭抗逆力的有效途径,能有效阻断贫困的代际传递。但目前教育扶贫仍缺乏系统完善的政策体系。相较于成年贫困人口短时间内难以提升文化、科技等素养,目前要重点加大对其子女的教育投入。当前农村特别是贫困地区的教育资源严重缺乏,农户子女未能享受到与城市家庭子女同等的优质教育资源,即使有机会接受高等教育,高额的学费也是他们面临的一大困难,易导致因学致贫的情况。当前对教育扶贫的政策仅为减免贫困人口义务教育的学杂费、提供职业教育机会等,对教育资源如何向贫困地区倾斜,如何留住农村学校的优秀教育资源,如何解决贫困大学生入学难、就业难等问题,目前还没有完善的应对政策体系。

外出务工风险和负面影响凸显:打工经济存在诸多不稳定因素和负面影响,增强农户个体抗逆力必须研究如何提高农民自身的生计能力,通过培训增强农民非农就业能力后鼓励农民“本地创业、返乡产业”。第一,农民工在外务工常常从事着较危险、风险较大的工作,缺乏社会保障,面临着比在农村更大的风险,脆弱性更强。根据对400名云南省外出务工人员的调查,受限于较低的文化程度,从事脏、累、苦、险等工种的占80%以上,收入差、不稳定,一旦发生重大疾病、人身伤害等,更易导致一个家庭返贫或加剧贫困。第二,外出务工的农民工受经济发展波动的影响较大,在当前经济下行,东部沿海和长三角地区实体经济发展受损,用工需求减少,大量农民工失业返乡。第三,大量劳动力外流,带来农村“留守儿童”和“留守老人”的问题,更易形成贫困的代际传递和增加贫困人口的脆弱性。

4.2 社区层面抗逆

社区抗逆力强弱主要取决于社区自身的经济实力、基层组织权威和影响力大小、社区成员之间亲密联系程度。因此，要通过汇集农户个体资源开展生产合作和交换资源,带动贫困农户参与,充分调动贫困群众的积极性,加快扶贫项目发展,促进贫困群众增收致富。目前农村基层组织在村级的权威和影响力在弱化,传统以亲缘、地缘建立起来的亲密关系日渐疏离,这些都在弱化农村社区层面的抗逆力。一是基层组织引领发展能力不足,村干部缺乏带领群众致富的本领。通过对云南省240名贫困村村干部进行调查,发现大部分村干部文化素质偏低,其中初中以上文化程度仅占17.3%,会上网和简单操作电脑的仅占19.7%。二是集体经济严重缺乏,因此发展村级集体经济,建立村民互助社和合作社是增强社区抗逆力的有效路径。目前贫困行政村几乎都没有集体经济,集体企业更是空白,致富带头人寥寥无几，无法发展当地经济。

4.3 政府层面抗逆

在当前扶贫政策下,政府直接抗逆主要体现在为贫困户提供贫困补贴、低保、就业机会、金融支持等,直接强化农户的抗逆力;间接抗逆主要是提供公共产品,如加强基础设施建设、实施异地搬迁工程与产业扶贫等,通过降低脆弱性对农民和社区的冲击程度,间接地增强农民的抗逆能力,但当前政府层面的抗逆效果差。主要表现在:①产业扶贫力度有待加强。产业扶贫存在产业层次低、带动能力弱等问题。一是产品附加值不高。如扶贫产业提供多是初级产品,如农产品、药材、家畜等,没有能力进行精深加工,附加值低，农民收益不高。二是缺乏龙头企业带动。企业规模普遍较小,工艺停留在简单加工层面,研发队伍规模小层次较低,研发投入不足,缺乏市场竞争力,很难做大做强,更没有能力带动周边贫困地区农民增收。三是发展资金严重短缺。扶贫项目多为提供种苗和解决基础设施,但由于在项目后期严重缺乏资金,很多农民因为没有资金投入后续生产经营而只能选择放弃。四是缺乏必要的科技支持。农业扶贫项目在育种、栽培、管理和加工等各个环节都需要科技支持,而贫困人口自身素质偏低,加之基层科技人员缺乏,经常出现种苗“水土不服、品质变异、效益低下”等情况,造成资金、人力和土地的极大浪费,导致一部分农民返贫或贫困加深。②异地安置移民的可持续发展问题亟待解决。一是土地矛盾。异地搬迁移民多为从农村搬迁到农村,仍以从事农业生产为主。由于土地资源有限,移民分到的土地面积较少,难以通过发展农业实现增收脱贫。二是迁移成本高。政府在安置房建设、基础设施和公共服务等方面需要大量投入,资金压力大,同时移民自身还需要投入资金来完善住房设施和偿还贷款等,导致农民脱贫困难甚至返贫。三是移民的后续发展困难重重。一方面,移民习惯了原来的生产生活方式,一时难以找到适合自己的发展路径,加剧了“等、靠、要”的思想;另一方面,政府难以在短时间内帮助和引导移民培育相应的产业。③急需建立和完善生态补偿机制。贫困地区往往承受着巨大的生态保护和脱贫发展的双重压力,而自身财政收入薄弱,缺乏自我补偿的能力,主要依靠国家和中东部发达地区给予补偿。目前没有较完善的符合该类地区实际的生态补偿体系,补偿主体、补偿标准和补偿方式等要素不明确,很难争取到应得的补偿资金、技术和政策支持,群众的利益难以保障。如在云南省迪庆州,除普达措国家公园涉及范围外,其他地区虽然从国家和省级的政策措施和工程项目中得到了部分补贴,但农户人均每年从中直接获得收入仅约240元,生态补偿政策对农户脱贫的支撑力度明显不够。④劳动力转移就业能力培训缺口大。从农业转移出来的贫困人口的文盲、半文盲比例高,文化素质偏低、劳动技能缺乏,又无力支付再就业培训所需费用。如云南省昭通市目前有农村劳动力约300万人,在现有技术水平条件下,从事农业需要劳动力140万人左右,约160万的剩余劳动力亟待转移就业。因此,政府必须进一步加大投入,提高农民培训后就业的成功率。

5 精准脱贫策略优化建议

主要是:①拓展农业发展功能,增加农民增收渠道。增强贫困农户抗逆力的一项有效措施是拓宽生计渠道,现代农业的多功能开发可拓展农民的增收渠道。拓展农业由原有的传统种植养殖业向农产品生产、加工、销售一体化发展,让农民有更多的机会参与到农产品生产、加工、流通、营销等相关行业中。同时,应因地制宜地发展观光体验、休闲度假等服务业,使农民在农业功能拓展中获得更多收益。重点要大力扶持自然条件较好、产业有基础、产品有特色、交通有条件的区域发展特色产业,支持相关技术研发,加大对农牧民的科技扶贫力度;加快覆盖互联网和电商平台,打造特色农牧产品，增强产品的市场竞争力和农牧民抵御市场风险的能力,让农民不离开土地就能脱贫致富。②发展生态旅游带动脱贫。发展生态旅游是贫困地区发挥生态环境优势,破解环境保护与经济发展矛盾较切实可行的路径。一是提升景区内及周边的社区利益。发展生态旅游需要合理统筹考虑景区利益和景区内、周边农牧民的利益,适当加大旅游收入“反哺”农牧业的力度,加快实现第一、二、三产业联动和融合发展。二是增加农牧民参与旅游服务业的比例。如在云南8个贫困县10个3A级以上的景区所在社区,60%以上贫困农户直接或间接参与到旅游服务业,实现了增收。但就贫困地区的发展现状和脱贫需求来看,政府要把开辟新的旅游线路、提升旅游品牌和拓宽旅游服务的市场作为扶贫开发的重点项目,鼓励和引导更多的群众参与到旅游服务中来。③发展壮大集体经济。积极探讨通过加强基层党组织建设来推动扶贫开发,推进“基层党建+扶贫”。在党员中培育致富能手、致富带头人,同时依靠党组织发展壮大农民合作社,以“龙头企业+党支部+致富带头党员+村集体+贫困户”或“党支部+脱贫致富党员+专业合作社+贫困户”等形式,为贫困户提供创业机会,发展壮大集体经济,增强社区脱贫抗逆能力。④创新农村金融服务。完善普惠金融服务体系,增加贫困地区的金融供给。建立农村信用体系和立农户信用信息系统,对农户、村、乡镇、涉农企业、合作社等进行信用评定,依据信用评价给予相关贷款优惠政策,引导更多的农户参与信用体系建设,扩大普惠金融扶贫的覆盖率,为农户发展产业提供金融帮扶。⑤均衡配置教育资源。首先,要提升贫困地区乡村学校的师资水平,出台城镇学校教师下乡支教经历与入职、职称晋升相结合的激励机制,不断提升乡村小学、乡镇中学的教学质量。其次,为贫困人口接受教育减免费用、降低门槛,通过对口培训、岗前培训、订单式培训等方式积极开展以“劳务扶贫”为主的技能提升培训,切实提高青壮年劳动力、应届大专院校毕业生的就业创业能力。第三,要充分发挥地域、民族和当地的文化特色,加大非遗技艺传承培训、民族工艺品制作技艺培训、民族演艺项目培训等,拓宽特色就业渠道。总体上看,未来西部地区精准扶贫应聚焦降低脆弱性,推进多元主体参与的抗逆力过程。例如，通过基础设施建设等缓解自然灾害的危害,增加公共产品供给,增强农牧民的市场抗风险能力,提升农牧民的生计资本,增强社区发展能力,增强政策的有效性,减少扶贫政策的成本,以实现贫困人口的稳定脱贫。