地方政府土地出让行为、工业用地价格与产业升级

李美姣

（中南财经政法大学 金融学院，湖北 武汉 430047）

在工业化进程中，中国地方政府利用其掌控的土地资源进行大规模的招商引资活动，其中工业用地出让成为其招商引资的法宝。地方政府为了在激烈的竞争中获得某些优势，在工业用地出让过程中大量采用市场化程度低的协议出让方式，而杨其静等的研究都将“协议出让”视为“工业用地”和“低价出让”的代名词。随着土地市场化改革的不断推进，近年来国家出台了一系列旨在促进工业用地市场化水平的政策，一定程度上释放了长期被抑制的工业用地价格的上涨需求，工业用地价格呈现上涨态势，构成了区域产业结构调整、产业转型升级的驱动力。因此，在产业结构调整的大背景下，分析地方政府土地出让行为在其中发挥的作用及影响机制可以为产业结构转型升级提供一定的政策启示。

现有文献主要强调了地方政府为了实现经济增长或政治晋升，压低工业用地价格进行招商引资，进而导致的企业投资行为扭曲、产能过剩。忽视了土地市场化改革中，地方政府市场化的土地出让行为对产业升级的潜在影响。少数文献研究了土地这一生产要素价格上升对产业结构调整、产业升级的影响，但主要聚焦于土地整体要素价格或商住用地价格，对工业用地价格的研究较为欠缺。由于在土地市场化改革中，最为突出的是地方政府土地出让行为的改变。本研究的主要贡献是将地方政府土地出让行为、工业用地价格和产业升级纳入一个完整的理论框架中进行分析，揭示地方政府土地出让行为影响工业用地价格从而对工业企业产生“挤出效应”，进而促进产业升级的内在驱动机制，并运用101个地级市的数据做了实证检验。

1 理论分析与研究假说

安增军和刘琳等指出根据产业结构理论，生产要素在不同部门之间重新配置的过程构成了区域产业结构演进与调整的一部分。虽然当前土地市场化改革促进了地方政府工业用地出让行为的规范化，但是在以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制下，地价补贴、“量体裁衣”地定向出让、土地违法出让等非市场化的土地供给行为依然存在，一系列的非市场化行为形成了对企业的补贴效应，使得企业的投资行为扭曲，大量社会资本涌入工业产业，导致企业过度的产能投资、行业产能过剩，而服务业发展不足，影响了我国三次产业的基本构成。产业升级的微观机理在于生产要素价格的提高会增加企业的生存成本，从而降低企业的利润率，企业为了维持原有的利润率或取得更高的利润率，需要进行策略性的投资选择，因此得出假说1。

假说1：随着土地市场化改革的推进，土地出让过程中“招拍挂”占比不断提升，从而促进了产业升级。

另一方面，陶然等发现国有土地的出让过程中，协议出让的透明度和竞争性较低，而“招拍挂”则具有较高的透明度和竞争性。陶坤玉等指出充分竞争的市场化出让方式可以提高出让价格，而“招拍挂”具有市场化特征、发现价格的优势。因此，地方政府市场化的土地出让行为相比地价补贴、“量体裁衣”地定向出让、土地违法出让等方式，会提升企业的成本。结合蔡昉等提出的生产成本的上升能“倒逼”国内产业升级，可得出假说2：地方政府的市场化供地行为，即“招拍挂”比例的上升通过工业地价上涨机制促进产业升级。

2 模型设定及数据说明

2.1 模型设定

为检验政府土地出让行为、工业用地价格和产业升级的关系，我们设定基本的计量模型（1）如下：

计量模型（1）中：i代表城市，t代表时间。被解释变量为产业结构（y），用各城市第三产业增加值比第二产业增加值表示；behavior3为政府土地出让方式，由于相对于协议出让而言，土地“招拍挂”出让方式为市场化出让方式，本研究采用土地“招拍挂”出让面积占土地出让总面积的比重作为衡量地方政府土地出让方式的指标；Lngyyddj为工业用地地价的对数。lnpopdensity为人口密度的对数，；financerevenue为财政收入占GDP的比重；lncityincome为城镇居民可支配收入的对数；lnsave为城镇居民储蓄存款总额的对数。

为考察土地出让方式通过工业用地价格对产业升级的影响，我们在模型（1）的基础上引入土地出让方式和工业用地价格的交互项，模型（2）如下：

由于影响产业升级的因素较多，模型中不可避免地存在遗漏变量问题，同时产业结构升级市场经济的发展也会反过来影响政府土地出让方式，遗漏变量的问题和反向因果关系导致模型不可避免地存在内生性问题。为缓解内生性问题我们引入滞后一期的市区面积和土地出让成交价款作为工具变量，使用GMM方法估计模型（1）和（2）。本研究选取这两个工具变量的理由在于：①城市面积决定了城市可以出让土地的总量会对土地出让方式产生影响，同时其不会对产业结构产生直接的影响；②土地成交价款主要受土地出让方式的影响，与产业结构升级关系不大。

2.2 数据来源

本研究使用了101个地级市2009～2015年数据，所用数据均来源于EPS数据库、《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。

3 实证结果与分析

土地出让方式、工业用地地价对产业升级影响的实证检验：表1为以“招拍挂”出让面积占土地出让总面积的比重作为土地出让方式代理变量，结合工业用地地价对产业升级回归的结果。其中，第（1）～（2）列为固定效应模型估计，第（3）列为极大似然估计，第（4）列和第（5）列为工具变量广义矩估计，第（4）列和第（5）列的weak IV test和Sargan test检验结果表明，所选工具变量不存在弱工具变量问题和工具变量过度识别问题，工具变量估计结果有效。

从模型（1）的结果可以看出，土地“招拍挂”出让面积比例的提升对产业升级的影响为正且显著，土地“招拍挂”出让面积提升1%，产业结构改善0.12%，假说1得到了验证；模型（2）中加入了工业用地地价，结果显示，工业用地地价对产业升级的影响为正且显著，工业用地地价上涨1%，产业结构改善约0.12%；模型（3）中引入了政府土地出让方式和工业用地价格的交互项，交互项系数为正且显著，表明“招拍挂”土地出让面积比例的提升通过工业用地价格的上涨导致了产业结构的改善，假说2得到了验证；模型（4）通过引入了滞后一期的城市土地面积以及土地出让价款作为工具变量，结果表明土地“招拍挂”出让面积比例对产业结构升级直接的影响为正，土地“招拍挂”出让面积比例提升1%，产业结构改善0.46%，大于普通最小二乘估计的0.12%，表明产业升级对土地出让方式的反向影响导致普通最小二乘估计的结果被低估；模型（5）在模型（4）的基础上通过引入政府土地出让方式和工业用地价格的交互项，考察土地出让方式、工业用地价格和产业升级三者之间的相互关系，交互项系数为正且显著，表明“招拍挂”土地出让方式比例的提升，通过工业用地价格的上涨进一步促进了产业升级。

模型中控制变量的结果也符合预期。人口密度对产业升级的影响为正，较高的人口密度意味着劳动力要素充足，有利于产业升级；财政支出占GDP的比重对产业升级的影响为负，表明政府过多地干预经济不利于经济结构的转型和产业升级。城镇居民人均可支配收入对产业升级的影响为正，表明提高居民收入，进而促进居民消费结构的改善有利于引导产业升级；居民储蓄存款总额对产业升级的影响为正，表明居民储蓄的增长能为产业升级提供资金，促进产业升级。

表1 土地出让方式、工业用地地价对产业升级影响的实证

4 结语

本研究分析了地方政府土地出让行为如何影响地区产业结构升级的理论，并利用2009～2015年中国地级市面板数据对地方政府土地出让行为、工业用地价格对产业升级的影响进行了实证分析。结果表明：（1）地方政府市场化的土地出让行为会促进产业升级；（2）工业用地成本的上涨能够促进产业升级；（3）“招拍挂”土地出让面积比例的提升通过工业用地价格的上涨促进了产业结构的改善。

随着土地市场化改革的推进，地方政府市场化的土地出让行为通过工业用地价格的调节机制促进了产业升级。表明我国土地市场化改革取得了一定的成效，但是我们应该意识到，当前地方政府仍然存在一系列的非市场化的土地出让行为，如低价协议出让、地价补贴、“量体裁衣”地定向出让、土地违法出让等，使得大量社会资本涌入工业产业，导致企业过度的产能投资、行业产能过剩，而服务业发展不足，影响了我国三次产业的结构优化。因此，需要进一步加强市场化水平，规范地方政府的土地出让行为，如完善土地出让程序、及时更新土地出让最低标准等，进而推进工业用地出让的市场化水平，从而促进产业优化升级。