论桂林导游自由执业改革的经验与不足

王 艳，高元衡，岑家美，赵桂年

（1.桂林理工大学旅游与风景园林学院，广西桂林541004；2.桂林旅游学院，广西桂林541004）

一、“导游自由执业”的提出与开展

随着我国旅游业的快速发展，原有的导游管理体系与旅游业发展不相适应的情况日益凸显，如导游服务供给与不断丰富的市场需求不相适应。导游封闭式管理与开放型市场、综合型产业不相适应等。同时也凸显出导游服务结构性矛盾、导游流通政策性壁垒、导游保障系统不健全等问题。这一系列问题的出现受到了旅游管理部门的重视。2014年，国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）明确指出要“推动导游管理体制改革，建立健全导游评价制度，落实导游薪酬和社会保险制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制”。2016年初李金早局长在全国旅游工作会议中指出要“深化导游管理体制改革”，“从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变”，“开展改革试点，放开导游自由执业”，“取消‘导游必须经旅行社委派’的政策规定，拓宽导游执业途径，建立导游服务预约平台”。同年5月，国家旅游局正式启动在全国导游自由执业试点工作，在江浙沪、广东、吉林长白山、广西桂林、海南三亚等九省市开展线上线下导游自由执业试点工作，拉开了我国导游管理体系改革的序幕。

二、桂林导游自由执业试点现状

（一）政府高度重视，大力推进试点工作

桂林市对导游体制改革工作高度重视，将导游体制改革列入2016年桂林市深化改革的重要内容。2016年6月，桂林市成立了由桂林市旅游发展委员会主任任组长的导游自由执业改革试点工作领导小组，并制定了导游自由执业试点实施方案，建立和完善导游公共服务监管平台，指导企业建立和完善导游预约平台。9月，国家旅游局组织全国导游自由执业试点工作中期运行评估，桂林市导游体制改革和导游自由执业试点工作成效显著，获得了435分 (总分500分)，位居全国十个试点省市第一名。

（二）企业积极主动，大胆创新平台建设

2016年初，桂林市天元国际旅行社有限公司投入人力、物力，自主研发了新型导游服务预订平台——道游网，为游客提供导游查询预定、线上支付、服务评价等服务项目，导游则可通过平台注册、开展自由执业、收取合理报酬、接受导游监管平台的监管和游客的评价。该平台于2016年7月1日正式上线运营，成为广西首个导游自由执业平台。道游网通过网站和微信公众号所构成的线上平台，简化预订流程，为导游自由执业开辟新的执业途径。截至2017年5月4日，已有一千三百多名导游通过审核、备案，其中248名导游已在道游网接受过游客预约服务，累计完成订单二百余单。

（三）业界积极响应，优秀导游汇聚平台

道游网上线一年多来，仅在桂林市范围内，就吸引了超过1300名导游注册，占到桂林市持证导游总量10%左右。在注册导游中，中高级以上导游约占7%，具有10年以上带团经历的资深导游占到近半数。

（四）市场反应良好，使用满意程度较高

道游网上线一年多来，平台导游已接受预订订单二百余单，总成交金额超过十万元，总体运行效果良好。据道游网在线调查显示，游客平台使用评分为4.65分（满分5分），导游平台使用评分为4.2分（满分5分）。

三、经验与不足

（一）取得的经验

1.线上平台建设开启新端口

传统的旅游交易模式中，旅行社处于核心的连接地位：一方面，需要围绕旅游目的地完成资源整合、线路策划，为游客提供出游选择。另一方面，需要委派导游来对接游客需求，提供相关服务。

导游自由执业平台让旅游服务的需求者—游客和旅游服务的供给者-导游直接进行交流，游客与导游的匹配模式由随机变为自主选择，过程中的信息交流是双向的，沟通主体是平等的，最终决策由双方共同商议做出。

2.开创旅游交易新模式

传统的旅游交易模式中，导游依赖于旅行社承担接团任务，游客直接支付“导游服务费+产品费用”到旅行社，导游对旅行社具有较强的“人身依附”和“利益依附”，在旅游服务链中处于利益链条的最底端，在利益分配中发言权最弱。

图1 传统旅游交易模式

导游自由执业平台的建设，让导游通过平台进行自我展示以吸引游客，主动承揽相关服务，游客通过平台支付导游服务费，平台代收旅游产品费用后与旅行社、导游再行结算。有利于打破固有链条关系，使导游由服务链末端向前端转移，打破固有利益链条，提高收入。

图2 导游自由执业平台旅游交易模式

3.畅通质量监管新渠道

线上平台使得游客能够在线直接反馈导游服务质量并实现与国家旅游局的“全国导游公共服务监管平台”的即时对接，完整衔接“事前监管”“事中监管”和“事后监管”各个环节，实现监管的全程化，系统构建游客、旅游主管部门及平台“三位一体”的监督体系：游客评价信息全公开，建立可实时查询的第三方评价机制，促进行业内优胜劣汰的良好氛围，旅游主管部门出台有针对性的管理文件，推行导游自由执业险，建立自由执业导游“红黑榜”并定期向社会公布，畅通游客投诉受理渠道，平台具有明确连带责任。

（二）存在的不足

1.线上流程还需进一步优化

目前已有的携程、驴妈妈以及桂林当地的OTA平台主要还是以销售旅游线路为主。提供导游信息、开展导游服务预约业务的预定平台数量少、规模小，还有待进一步的市场推广。

2.线下试点尚未真正启动

导游自由执业，使导游不再受制于旅行社这“单一渠道”，可以通过旅行社、网络平台、旅游集散中心、旅游咨询中心、A级景区游客服务中心获取执业机会，大大拓宽了导游接团的渠道。但目前导游自由执业处于试点阶段，又受《旅游法》第四十条“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务”等条款的限制，导游还不能真正地实现“自由执业”，灵活选择执业渠道。

四、对策及建议

（一）推动平台建设

从硬件建设、网站搭建、数据库建设、APP开发、基于WEBGIS的导游服务跟踪系统等方面加强建设，实现信息的及时沟通、服务的快捷高效以及导游服务的全过程监督。

（二）标准化体系建设

流程再造。深入分析游客行为规律和导游工作的特点，构建“动机产生———信息收集——需求确认——落实行程——款项支付——导游服务——服务评价”的运作流程，并对每个流程的服务要求和内容建立详细的技术规范。

建立游客评价体系。完善游客意见的反馈机制，增加实时沟通交流渠道，建立导游人员黑名单制度，对服务质量差、不诚信、欺客宰客的导游实行一票否决制。

制定自由执业导游综合评价标准。对导游人员的业务素质、从业资历、服务特色、参与培训情况、游客评价、奖惩情况等进行全面的定量评价，为游客的选择提供参考。

（三）加强市场推广

导游招募和培训。在全区各市县招募优质导游，定期开展导游自由执业培训，全面解读相关政策，树立诚信待客理念，提高导游自由执业的综合素质和业务能力。

线下实体建设。依托在全区各市县设立的线下旅游服务代理机构，与全区主要旅游景区、宾馆、交通运输企业、保险公司建立业务合作关系，实现平台的应用扩张。

（四）开展全面宣传

依托政府公信力，做好导游自由执业政策的解读和宣传动员，吸引更多符合条件的导游积极参与到试点工作中。

通过各类媒体加强对导游自由执业试点工作的宣传，引导游客知晓导游自由执业的服务范围和要求，促进广大游客积极支持和评价导游的工作。

政府在人力、资金、政策等多方面加大帮扶力度，利用展会、大型社会活动等契机，为导游自由执业相关试点企业搭建展示平台。

（五）完善保障制度

导游自由执业服务质量保证金：根据国家关于旅行社服务的质量保证金的有关规定，设立导游自由执业服务质量保证金或向保险公司购买服务质量保险，在导游服务质量出现投诉或差评时先行赔付。

导游自由执业险：鼓励保险企业积极与新的市场需求对接，开发与适合导游自由执业制度的相关险种。

自由执业导游社会保障体系：结合导游工作的特点，在自由执业导游的税收缴纳、“五险一金”等方面提供政策上的优惠鼓励措施，保障导游权益。