领导干部水资源资产离任审计探讨

林松池

（温州职业技术学院，浙江 温州 325035）

我国水资源总量不足，不合理的生产、生活方式又给宝贵的水资源造成了严重污染。水资源资产开发保护的优劣与领导干部的履职管理有重要关联。各级审计机构作为专职监督部门，基于环境审计与经济责任审计的融合，对领导干部实施水资源资产离任审计负有不可推卸的责任。开展领导干部水资源资产离任审计有助于提升各级政府、相关部门的环保意识，践行环保责任；助推生态文明建设落地。

一、领导干部水资源资产离任审计的难点

当前，对领导干部实施水资源资产离任审计的研究方兴未艾，但研究不够深入，还面临着诸多困难，主要表现在以下几个方面。

（一）信息基础薄弱，数据提取困难

水资源资产信息是决定水资源审计的基础问题，水资源资产审计有赖于全面准确的水资源资产信息，包括价值量和实物量信息。水资源具有基数大、易变化等特点，测量与记录这些信息需要有非常专业的学科背景。信息主要有政府职能部门、科研院所等根据各自的具体作业目标来收集，造成信息的计量方式与计量单位并不完全相同。相关部门也缺乏对这些分散的水资源资产数据的有效整合和协调，分散在多个职能部门的数据，提取难度较大。即使费尽周折，有幸提取，但分散的水资源资产信息也难以满足审计数据分析的需求，审计数据缺乏足够的公信力。

（二）价值难以量化，考评体系缺失

水资源资产实现价值量化是开展领导干部离任审计的基础，但由于水资源具有流动性强、总量不固定等特点，目前的技术条件和实际操作难以实现价值量化。在某种程度上，水资源的生态价值远远超过经济价值，而生态系统服务难以商品化或者市场化，想要准确计量水资源的生态价值难度更大。另外，水生态环境的保护开发不是短期内就能考核完成下结论的，需要在较长时间内对几任领导分别判定，才能完成。水资源难计量、见效慢的特点会导致人们去判断哪一届的政绩，是比较难的。由于水资源资产价值的评估确认难有统一标准，以至于对领导干部履职期间的水资产资源管理情况作出优劣评价更加困难。

（三）专业性强，审计人员能力难以胜任

领导干部水资源资产离任审计点多面广，主要内容为水资源管理、生态平衡、污染防治、环境保护等非财务领域。水资源资产离任审计要求审计人员必须具备相应的专业素质，这是领导干部水资源资产离任审计点多面广的必然要求。但在现实中，各审计人员通常是财务、审计专业出身，非财务领域的知识非常欠缺。在开展水资源资产离任审计过程中就暴露出自身知识结构单一、综合分析评价能力不足等缺陷。从目前领导干部对水资源资产离任审计的案例来看，各审计人员基本上只起着组织者的作用，大部分的审计工作是由其他部门和专业人员完成的。审计人员知识存在短板是亟待解决的问题，要在短时间内弥补这块知识短板是我国水资源资产离任审计中面临的一大难题。

（四）领导干部责任范围难以界定，问责追责难

水资源资产离任审计工作目标是将水资源生态环境保护纳入到领导人考核中，监督各领导人合理利用资源，实现可持续发展的责任。但由于水流影响，上下游污染混淆不清，不同流域归属于不同领导负责，使得审计时对判定领导干部在水资源的利用、保护以及污染治理上的权责出现了困难。另外，水资源破坏以及生态污染具有时间滞后性，即当年对水资源资产进行了过度利用，但污染却出现在以后年度，出现了污染的“时差”，采用“先离后审”模式，无法及时问责追责。尽管国家三令五申，强调生态文明建设的重要性，并和领导干部考核相关联，但是，在执行过程中仍然存在许多障碍。主要是水资源资产管理的问责机制不健全，审计结果难以有效应用。

二、领导干部水资源资产离任审计的重点

要做好水资源资产离任审计工作，要特别注意以下问题：

（一）水资源政策法规制定、落实情况

1.检查水资源政策法规制定情况。结合被审计领导干部的岗位分工职责，各审计部门通过查看其任期内制定发布的水资源开发、保护等的相关文件法规。重点审计法规制定程序是否合规，决策内容是否合法，有无造成水资源资产损失及水环境污染等问题。审查诸如取水许可、排污许可等涉水项目审批、水权转让等审批管理事项。重点检查和揭露水资源在审批中的违法行为，是否存在违规审批和越权审批等问题；有无对主要江河流域水量和取用水总量进行规范，是否严格执行水资源评价、有偿使用制度。检查项目审批和建设是否符合国家产业政策要求，是否符合国家水资源保护的规定。

2.水资源政策法规执行情况审计。要重视政策执行效果，推动政策执行切实取得实效。检查被审计领导干部是否根据本地区实际情况，及时出台落实国家发布的涉水法律的实施细则、具体措施、实施办法等。检查规划目标和任务分解落实情况、监督检查规划实施情况以及规划实施的效果。重点关注水资源节约使用、水环境保护、水生态修复等重大政策的实施效果。

3.涉水考核目标完成情况审计。主管领导的履职情况直接关系到水资源保护和开发利用是否恰当。上级政府和主管部门会给地方领导干部下达一些涉水考核指标，要重点关注考核指标是否已分解落实，是否组织对目标责任完成情况开展考核。核实指标数据的真实性，有无人为调整和擅自修改结果数据、虚报瞒报目标完成数据等问题。

（二）水资源资金管理情况

1.水资源资金管理使用合理性审计。资金管理使用审计是水资源资产离任审计的基础，资金管理的起点始于预算，资金的筹集、拨付和管控贯穿于水资源资金管理始终。重点审查各项水资源收费是否足额征收，相关水资源收入是否全额纳入财政预算管理，有无违反“收支两条线”规定截留坐支收入问题。是否充分提取和使用专项资金，不挪用专项资金，资金的使用是否达到了预期的效果。

2.水资源资金管理安全、效益性审计。水资源资金管理中，要重点关注那些金额大、周期长、审批程序复杂、关注度高的重点水利建设工程项目。在项目出让和交易过程中要防止低价转让、内部交易等腐败行为产生。避免造成资源的流失和闲置浪费，以确保资金安全、高效使用。

（三）水环境治理与保护情况

1.水资源治理开发情况。水资源的治理和开发决定了资源的使用方式和可持续发展，对水资源循环低碳发展具有重要意义。要重点关注当地重大水利基建工程等水资源开发利用保护项目的规划和建设情况。评价政府对水环境治理的补助、支持力度，评价政府对排污企业污水超标排放的态度和处罚措施，评价河流水质达标情况。

2.检查水环境保护情况。领导干部的水环境责任主要落实在污染控制和生态平衡上。要评价领导干部在水资源开发、利用和保护中履职尽责情况，重点关注领导干部对当地水资源的开发利用和保护是否并重，任期内水资源资产在质和量上是否存在严重恶化。要突出检查水资源资产开发利用保护以及污染防治等方面的目标责任制考核情况；重点关注当地水资源开发、利用和保护的各项指标是否达到上级党委、政府考核的要求，数据来源和计算是否真实可靠。使水资源可以得到循环高效的利用，督促领导干部切实履行保护环境的责任。

三、水资源资产离任审计评价指标体系

领导干部水资源资产离任审计工作点多面广，为公正、全面地对领导干部进行考核，需设计一套系统的指标体系。

（一）评价指标体系

构建科学合理的指标体系，是开展水资源资产离任审计工作的基本依据。根据水资源资产离任审计的重点，构建定量和定性指标如表1所示。

（二）评价方法

1.权重分配。在确定评价指标体系后，要给每个指标赋于不同的权重。指标权重的确定可分为主观、客观两大类，主观法包括专家调查法、层次分析法等，客观法主要有主成分分析法、熵值法和数据包络法等。要特别注意的是，评价权重的分配会因不同阶段、发展优先事项和不同项目而异。

2.确定各项指标的标准值。各项指标的标准值可参照《水资源资产规划标准》确定，对于难以确定的定性指标，标准值可采用恰当的描述。

3.汇总评分。针对定量指标，可根据实际值和赋予的权重，计算出各项指标的分值，对定性指标，则可直接进行赋分。后将定量指标、定性指标的分值进行汇总，从而得出整个水资源资产离任的水平。

表1 水资源资产离任审计评价指标

四、领导干部水资源资产离任审计的结果应用

经过系列审计程序，得出的水资源资产离任审计结果期望能够促使有关领导干部树立正确的政绩观，需在以下方面发力。

（一）坚持“权责一致”，准确界定责任

依据现行的“领导人员经济责任审计条例”、“生态环境损害责任追究办法”等法规，依法客观界定领导干部水资源资产审计责任，对领导干部任职期间生态环境损害问题进行责任追究。在责任界定时，需遵循“权责一致”原则，并充分考虑客观因素对水资源的影响，根据水资源资产实物量、价值量和生态环境质量状况的变化，科学界定被审计领导干部应承担的责任。对于几任领导干部形成的、长期得不到解决的生态环境问题，要以被审计领导干部任期内生态修复的程度效果进行认定。

（二）构建事先预警机制，力争实现同步审计

水资源资产离任审计只是一种手段，而非目标。为了更精准地对领导干部水资源资产责任进行界定，除了事后的追责，更应该健全事先预警机制。水资源资产责任审计应贯穿领导干部任前、任中、任后，将审计工作与重大事项实施同步进行，让领导干部树立正确的政绩观。在领导干部上任前，明示其政府须承担的水资源资产环境责任和公众对环境的期许。在上任后，定期检查领导干部作出的重大决定，及时发现和纠正不适当的行为；调高政绩考核中水资源资产绩效审计的权重并作为奖惩、调任、升职的依据。形成“审前预警、审中同步、审后运用”的审计机制，用以评价和认定各级领导干部的责任。

（三）建立责任档案，健全责任追究机制

为应对领导干部水环境责任的长效制约机制，需建立水资源资产问责追踪档案。档案要详细记录领导干部任期内的水资源资产的开发、利用、污染、治理的情况，同时还要严格记录其任期内的政治主张对水环境造成的影响。该档案应该作为领导干部个人档案的一部分，作为评价政绩与调动、升迁的依据。通过制定“责任追踪档案”，即便在离任后，发现其在水资源资产方面存在重大问题的，对后显现的问题也可根据问责追踪卡片追踪到责任主体，依法追究相关领导干部的具体责任。坚持终身问责，拉长追究期限，消除领导干部“以牺牲水环境为代价，换取经济的短期增长”的念头。

（四）强化审计结果运用，拓展审计报告应用范围

随着全社会环保意识的提升，更多的部门需要水资源资产离任审计结果，使审计结果在不同部门之间具有共享性。比如，组织、纪检部门，可以参考审计结果对领导班子政绩进行考核；环保、水利部门可凭审计结果对地方政府的环境保护、水源地保护等专项行动落实情况做出考核。为了更好地利用审计结果，审计结果的各使用者应充分沟通、信息共享，对审计问题的整改、建议的采纳情况要进行定期回访。审计结果呈现的审计报告是科学评价和考核领导干部的重要依据，必须强化成果运用，通过通报公告制度、监督查办，实现责任追究，推动生态文明建设。

作为生态文明建设的重要助推器，对领导干部实施水资源资产离任审计，成为解决当前环境问题的一项创新举措，可以促进水资源资产节约集约利用和生态环境安全。界定领导干部在水资源资产保护和生态环境维护方面的责任，促进水资源的高效利用和有效的管理，促进经济、社会、生态的统一，从而实现可持续发展。

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