多规合一背景下村土地利用规划编制内容探析

王晨歌 张国雄

摘要 通过数据分析法、文献研究法探析多规合一背景下村级土地利用规划的基本内容和编制方法，得出优化村级土地利用规划编制内容，能够促进农村土地有序、规范和可持续利用的结论。然而目前我国村级土地利用规划的研究尚在探索层面，相比于镇级土地利用规划并无实质性的差别，无法直接指导村庄的建设及管理工作。基于“多规合一”已由地方实践上升为国家战略的发展背景，村土地利用规划编制工作应按照“多规合一”的有关要求，与乡（镇）规划、村庄建设规划、专项规划等做好衔接。

关键词 多规合一；村级；土地利用；规划

中图分类号 F322 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）21-0208-05

Abstract This paper uses data analysis and literature research methods to analyze the basic contents and methods of village level land use planning under the background of multiple planning integration. The research results indicate that optimizing the content of village level land use planning can promote the orderly， standardized and sustainable utilization of rural land. At present， Chinas planning on the village land use is still in the exploration level， but compared to the town level land use planning there is no substantial difference， cannot guide the village construction and management work directly. Based on “multiple planning integration” has risen by local practice for the development of the national strategy， the village land use planning work shall be in accordance with the relevant requirements，complete town planning， village construction planning， specialized planning and so on.

Key words Multiple planning integration；Villagelevel；Land use；Planning

習近平总书记在2014年中央新型城镇化工作会议上提出要积极探索能够实现“多规合一”的方式方法，经过多年实践，多规合一已经由地方实践上升为国家战略。村土地利用规划编制工作按照“多规合一”的有关要求，与村庄建设规划、乡（镇）规划等做好衔接，在村域空间内形成“一张蓝图、一本规划”[1]，具有现实及长远的意义。随着社会的发展，国家改变了以往单纯关注新增建设用地的思路，将“增量”和“存量”空间统筹进行规划调控。当经济社会从空间扩张走向存量提升阶段，增量土地利用规划编制与管理方式已经难以适应，所以亟需探索各级存量土地利用规划的内涵、特征、编制思路与政策机制；作为目前土地整理工作主战场的乡村地区，规范完善村土地利用规划编制内容也是十分有必要的。国家正在开展集体经营性建设用地入市、农村土地征

收、社会主义新农村建设、宅基地制度改革试点，推进农村一二三产业融合发展等工作，这些工作的推进亟需符合“多规”要求的村土地利用规划，以指导集体经营性建设用地入市工作。国土资源部下发《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》明确了村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分[2]。

1 村庄规划问题分析

1.1 现存村庄规划类型分析

规划是村庄建设的蓝图，是农村产业发展的指引，在村庄建设中有着无法替代的重要地位。现行的村庄规划类型主要有村庄布点规划、村庄建设规划、村土地利用规划、美丽乡村规划、村庄整治规划及其他专项规划等[3]，其各自的功能特征见表1。

从表1可以看出，它们各自有着不同的优点和特色，并在不同层面、不同方向解决了不同的问题，但同时在某些方面存在着不足和局限。

1.2 村庄规划存在的问题

目前村庄层面的规划主要以村庄建设规划及村土地利用规划为主，其他规划为辅。然而村庄建设规划及村土地利用规划都还不够完善，均存在一定问题或不足。

1.2.1

村庄建设规划。村庄建设规划应把村庄建设、精神文明建设、生态环境建设等一并纳入村庄整体规划，将新农村建设的内容结合到一起，全面规划，凸显整体效应[4]，这样村庄的整体竞争力和发展潜力才会充分地展现出来。然而，当前村庄建设规划未能起到全局统筹的作用，主要存在以下问题：

（1）过于偏重村庄居民点设计，未能实现全域规划。目前的村庄建设规划内容更多的关注点在于村庄居民点的空间布局及村庄建筑设计引导，对居民点以外的其他区域规划深度不足，多数都采用了“分区划片”的示意的表达深度，不足以引导村域空间的发展安排。

（2）对耕地、基本农田保护、土地整治等内容未涉及，对生态保护问题不够重视。这些问题导致村庄建设规划无法达到预期目标，严重影响了村民生活环境的改善和生活质量的提高。

1.2.2 村土地利用规划。《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》中对村土地利用规划的定义是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划[5]。然而它的规划内容还不够详细，难以具体指导实施。

（1）精度不足，导致土地整理工作深度不够。现行村土地利用规划土地利用现状数据和工作底图采用的比例尺为1∶10 000，总体比例尺过大，精度不够，对各地类分区过于粗放，导致规划深度不足。

（2）对居民点规划深度不够，不足以指导村庄建设工作。目前村级土地利用规划对村庄居民点的设计尚处于用地布局阶段，无法直接指导村庄建设工作。

（3）对集体经营性用地管控深度不够，不足以引导经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市，必须要在符合土地用途管制和土地利用总体规划的前提下才能进行[6]，然而村土地利用规划对集体经营性用地管控的深度难以引导经营性建设用地入市。

（4）成果表达不够美观、直接，领导、村民等非专业技术人员理解困难。成果的表达方式多注重于文本编写和数据库的建设，表达不够直观、友好，管理人员、村民看不懂，导致实施效果差。

2 《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》解读

为落实党中央、国务院关于做好新时期农业农村工作的系列部署要求，加快编制村土地利用规划（以下简称《村规划》），统筹安排农村土地利用各项活动，根据《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）有关要求，国土资源部于2017年5月下发了《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》。

2.1 规划导则内容解读

2.1.1

规划控制与布局安排。通过《村规划》中建设空间安排的内容分析，可知规划控制与布局安排可结合村域土地利用功能导向和空间管控需求[7]，划分村域农业空间、建设空间和生态空间，明确村域开发保护格局；划定村镇建设边界（包括规模边界和扩展边界）、永久基本农田保护红线和生态保护红线，明确各类空间规模和管制措施。其中，建设空间内设置有条件建设区，通过设置“弹性”空间合理引导村庄建设，形成相对集中、集约高效的村庄布局。

2.1.2

建设空间安排。通过《村规划》中建设空间安排的内容分析，可知建设空间安排可根据本村发展特点，细化相关内容。细化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的开发强度、建筑高度，以及建筑风貌等内容；集体经营性建设用地入市试点地区，可增加入市用地的规划安排；可进一步规定公共服务设施用地标准、建筑面积、建筑风貌等；可进一步规划公共交通线路和站点、停车场等配套附属设施。

2.1.3

农业空间安排。通过《村规划》中农业空间安排的内容分析，可知农业空间安排可根据本村实际，细化耕地和基本农田规划，制定设施农用地安排、承包地流转安排等[8]。进一步细化农田水利设施、田间道路等配套设施安排，具体参考《高标准农田建设通则》（GB/T 30600—2014）、《灌溉与排水工程设计规范》（GB 50288）等要求；按照设施农用地管理的有关要求，规划安排中区分生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，明确布局和规模。

2.1.4

生态空间安排。通过《村规划》中农业空间安排的内容分析，可知在有条件的地区，可结合生态保护和环境景观要求，依据《生态公益林建设导则》（GB/T 18337.1—2001），《村庄整治技术规范》（GB 50445—2008）等标准规范，进一步对生态用地进行详细规划。

2.1.5

成果要求。通过《村规划》中成果要求的内容分析，有条件的地区，可进一步丰富成果要求。

（1）规划图件。可增加相关成果图，如村庄建设布局图、基本农田保护图、公共服务设施布局图等 。

（2）规划表格。可增加重点建设项目表、权属调整表等。

（3）数据库。建立符合乡级规划数据库标准的村规划数据库。

（4）规划说明。说明村规划编制过程、编制内容等情况，以及调查问卷、调研报告、听证纪要等相关材料。

2.2 规划导则可能存在的问题

2.2.1 管控内容深度不够。

（1）无法指导集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市，必须要在符合土地用途管制和土地利用总体规划的前提下才能进行，然而《村规划》中经营性建设用地安排部分只是在可選内容中提到集体经营性建设用地入市试点地区[9]，可增加入市用地的规划控制条件细化安排内容。

（2）无法指导村庄建设工作。对村庄居民点的设计内容深度不足，无法指导村庄建设整治，在村庄的实际建设过程中仍需编制村庄建设规划，无法体现多规合一的理念。

2.2.2

管控方式弹性不足。《村规划》正文部分涉及到管控方式内容的有三处，分别是在规划任务中的第二点“确定村庄建设布局和规模，加强村庄建设的引导和管控”；编制方案中“围绕优化土地利用布局、改善农村发展条件的目标，结合分区引导管控[10]，统筹安排村庄建设用地、农业用地和生态用地”；规模控制与布局安排中“落实乡级规划空间管控的任务安排，对村域土地利用主要指标实施规模管控，根据上位规划要求，划分村域农业空间、建设空间和生态空间，明确村域开发保护格局”。从这些内容可以看出当前《村规划》中研究的主要内容基本是对乡（镇）级土地利用总体规划的分解和安排落实，刚性过度，弹性不足。

2.2.3

成果表达方式不够简洁、美观。《村规划》中成果表现为“两图两表”：两图分别为土地利用现状图和规划图。由于村庄规划中对于空间布局的规划占有很大篇幅，设计单位通常愿意采用简单的空间布局来描述村庄建设远景和实施手段，体现的是现状和远景建设成果两个静态比较[11]，缺乏实施计划性的研究和实施过程各节点的动态描述，实施过程难度加大。图纸表现不够直观，导致很多规划无法得到村民的认同，村民看不懂，村官实施难。

3 “多规合一”视角下村土地利用规划内容优化建议

3.1 提升规划精度，扩大基础数据比例尺

村级土地利用规划应当以第二次土地利用现状调查的数据为基础，在图上落实各类用地的空间布局与数量，确保图、文、表的一致性[12]；对于规划的重点区域，如土地整治区域、新农村建设点等，通过实地测量，获取比例尺为1：500的土地利用现状数据，在该数据成果的基础上，进行内部设计。这样一来，不仅规划成果能够落实到具体地块，满足上级诸如基本农田保护和耕地保有量目标图、文、表一致，宅基地面积符合规定等政策性要求，还降低了村域土地利用现状数据的获取难度[13]。

3.2 适当增加村庄建设用地的弹性空间

建議在村庄建设用地的外围设定有条件建设区，增加建设用地微调的可能性（图1）；在全村建设用地总量不超过标准的前提下，有条件地允许建设用地进行微量调整。建设用地微量调整是指在其他地块上有多余建设用地的情况下，本片土地需要调剂的数量不超过原本规划控制量的1/10，调整方案经过村委会批准后，方可实施[14]。这样的调整必须符合村规划，否则属于违规行为。如果需要更大规模的建设用地调整，则需要按法定程序对村土地利用规划进行局部调整。

3.3 细化村庄建设用地布局，明确用地管控要求

3.3.1

确定村庄发展方向。落实土地利用布局、分区确定的村庄人口和建设用地的规模，结合村庄规划建设用地扩展边界及规模边界，确定村庄建设用地边界。

3.3.2

明确村庄各类用地布局及控制要求。合理安排村庄宅基地、公共服务设施用地、基础设施用地、经营性建设用地、景观与绿化用地、村内交通用地等各类用地的比例规模及空间布局，必要时进一步细分各类用地功能[15]；确定村庄宅基地、公共服务设施用地、经营性建设用地等用地的开发强度、建筑高度、建筑密度以及建筑风貌引导要求等内容（表2）。

3.3.3

合理组织村庄内部交通。确定村庄主、次要道路的路幅宽度、断面形式、控制点坐标以及公交站、停车场等交通设施的建设规模和布局。加强新社区对外交通和市政管网的联系，明确新社区内区域交通及市政基础设施的布局。

3.4 增加主要居民点详细设计内容

明确各类建筑、景观的详细布局，合理确定宅基地用地规模，严格执行“一户一宅”政策，按照村庄确定的宅基地面积标准，优化宅基地用地布局[16]。根据村庄建设用地控制要求，综合考虑周边环境，合理组织公共建筑、住宅建筑、产业建筑、开放空间的空间关系，明确规划建筑、绿地、道路、广场、停车场、河湖水面、生产性服务设施等的位置和范围。村庄居民点总平面设计见图2。

3.5 提高成果表达的直观性与美观度

建议在规定的规划成果的基础上，借鉴村庄建设规划的表达形式，扩展规划设计内容[17]；如图3所示，结合村庄的发展设想，将原来规划成果中基本农田、一般农田、林地等单调的元素进行三维化、形象化表达，这样一来，不仅规划成果能够落实到具体地块，满足上级诸如基本农田保护和耕地保有量目标图、文、表一致，达到全域管控、全域建库的目的，还有利于提升规划成果的可读性、普及性及可实施性。

4 结论

（1）村级土地利用规划的编制目的是真实反映村庄自然、经济、生态状况，充分发挥村民意愿，改善村容村貌，为农业增产、农民增收提供有力保障，是促进新农村建设，统筹安排农村土地利用各项活动，保障农村土地有序、规范和可持续利用的重要途径和有力手段。

（2）目前，我国村级土地利用规划的研究主要停留在宏观层面，编制内容较为官方，对微观层面的小尺度研究比较少。精度不足，导致土地整理工作深度不够。对居民点规划深度不够，不足以指导村庄建设工作。对集体经营性用地管控深度不够，不足以引导经营性建设用地入市。成果表达不够美观、直接，领导、村民等非专业技术人员理解困难。

（3）通过对《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》的解读，可知《村土规》要提升规划精度，扩大基础数据比例尺，适当增加村庄建设用地的弹性空间，细化村庄建设用地布局，明确用地管控要求，增加主要居民点详细设计内容，提高成果表达的直观性与美观度。

（4）基于“多规合一”已由地方实践上升为国家战略的发展背景，完善村级土地利用规划可以填补我国土地利用详细规划缺位。村级土地利用规划强调的是实施性，因此规划必须落实在土地上，确定好每块地的用途，成果要严格遵循图、数、实地三者一致的原则，保证各业用地规模与布局稳定，实现经济、社会、环境与资源的协调可持续发展。

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