地下管线综合规划编制思路与方法

■ 杜 兵

我国的城市化进程在改革开放以后开始加速，城市化率从改革开放之初的17．9%发展到2014年的54．77%，成就举世瞩目。但与此同时，一些城市早期建设的市政管线经过长期运行，出现了管线破损等情况，不同程度地引发了内涝、地陷等问题；城市化进程中市政供应系统的调整、城市规划的变化等等经常带来现状管线以及规划管线的调整，地下管线的建设管理日趋复杂。

在这样的历史阶段，国务院发文要求强化地下管线的统筹管理工作，编制地下管线综合规划，对于理顺市政管线空间关系、保障工程实施顺畅、构建良好街区环境等方面的工作意义重大。笔者基于近期主持编制的深圳市地下管线综合规划，阐述了在较高的管线建设起点的条件下，在现状管线的评估与处置、规划梳理与整合、实施与保障等方面，编制具有面向实施特征的管线综合规划的编制思路与方法，为市政管线的规划建设管理提供参考。

一、背景

得益于较为清晰的部门分工以及将市政地下管线纳入道路工程范畴并统一由政府投资的良好建设机制，深圳市在城市地下管线管理方面，总体上达成了管理有序、管线单位自然配合度较高的目标。但是，在城市的超常规发展条件下，因部分现状管线已经不满足市政系统供应的规模要求，需要在局部地段对这些管线进行改建、扩建；另外，早期建设的管线经过多年运行，部分管线已经出现破损的情况，需要修缮，根据对现状管线的统计，建成时间在20年及以上的给水管线占管线总里程的54%，深圳市的相关规划力争在十三五期间将管线漏损率从12．5%，减小到10%以内；凡此种种局部的单个专业管线的改扩建的情况近年来在深圳市呈现逐年增多的趋势。而在单个专业管线改建时，改建实施主体为单一专业管线单位，非政府统一实施，这一实施主体的变化对地下管线综合规划管理影响深远，单个管线工程的利益最大化与整体市政管线整体利益最大化之间存在差异，所以必须站在公共立场上编制管线综合规划，并以此来协调单个管线工程与整体市政管线之间的关系，从而实现公共利益的最大化，保证所有专业的管线能够顺利实施。

为落实国务院、广东省关于加强地下管线统筹、编制管线综合规划的要求，也为了解决新形势下城市的市政管线规划建设面临的新问题，深圳市相关部门委托了笔者所在的团队开展管线综合规划工作。

二、规划目标

考虑到深圳市管线建设的起点较高，在制定规划目标的时候，除了进一步贯彻落实《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发[2014]27号）中提出的统筹地下管线之间以及地下管线与其他工程之间的空间关系，并形成完善的地下管线综合规划方案及管理指引这些统一要求之外，为了进一步提升精细化管理水平，还将“基于现状管线进行地下管线综合，要将管线现状评估与管线综合规划紧密结合”这一更高要求作为规划的目标。也就是规划方案需要给出详细的现状管线的处置规划方案—现状合理的予以保留，现状不合理的予以改造，管线改造还应按照专项规划确定的路由、规模、形式进行，同时要兼顾到各专业管线之间的技术上、空间上的统筹协调，能够真正将管线综合方案落到实处，指导实施。

三、规划思路

第一阶段：构建扎实的工作基础。

由于本规划涉及全市4234公里的高快速路、主次干道范围内多个市政专业管线的综合，工作范围大，涉及的道路及市政管线专业众多，现状管线资料收集的工作量巨大。另外，由于深圳市全市的各个层次的规划编制成果较多，内容丰富且深度不一，需要统一梳理清楚，以便开展下一阶段工作。现状资料及规划依据性文件是规划开展的基础，项目组投入了较大的精力完成此项工作基础的构建。

第二阶段：依据有关规范及原则，进行管线综合研究分析。

除了依据最新的《城市工程管线综合规划规范》开展研究分析工作之外，另将各个市政管线专业的规划及设计规范、深圳市的地方规定等一并纳入到本次规划的依据范畴，予以执行。

根据实际情况，针对项目的平面、横断面、竖向等方面的综合工作确立不同原则，并按照相关原则开展具体的管线综合研究分析工作。

第三阶段：形成管线综合的规划方案。

首先要找准规划工作的定位—管线综合规划是所有专业市政管线在空间层面的总体统筹。所谓空间层面的统筹，是指在空间层面处置问题，不要陷入专业系统层面进行专业技术分析。要有所为有所不为—针对各专业的管线空间问题直接给出统筹方案；对市政系统重要的管线进行预控和保护；对于发现的各类由于空间问题引发的各专业自身的系统问题、专业问题，规划提出要求和建议，由各专业通过专项规划的修编去完善；对于空间问题较为集中的空间区域给出整体的解决方案。管线综合的规划方案具体包含四个方面的内容：第一方面：在条件较好的路段形成各个专业的管线综合规划方案，按照规范将规划管线合理的布置在道路范围内。第二方面：针对重要的市政管线，划定一定的保护和预控范围，作为现状重大管线的保护区和规划重要管线的敷设空间预控区域。第三方面：在管线综合过程中发现与其他管线冲突的某些市政管线，需要根据具体情况对该管线对应的专项规划提出完善要求。第四方面：在敷设空间条件较为紧张而规划管线又较多的区域，常规敷设方式无法解决管线敷设的问题，要提出综合管廊规划的建议。

四、现状管线评估及处置

（一）总体情况

虽然深圳市的市政地下管线的起点较高，但是经过多年运行，在产业政策、城市发展策略、城市规划的变革影响下，深圳市的现状地下管线也存在一些问题。

首先，受国家及地方的有关产业政策以及管理机制的影响，会出现一些新的管线建设单位和新的管线建设诉求，在此条件下，由于已有道路和其他管线已经建成，所以新的管线建设只能在既有条件下实施，难免造成局部管线打架的问题。如在通信业政策调整期间，几家通信单位因为业务需求都需要建设管线，特别是在一些原来的城市边缘区的道路上，由于管理没有完全覆盖等原因，使得一些道路上存在单一专业管线多路由的情况。

其次，在特区内外一体化之前，在原特区外的城市边缘地区，由于建设主体的多元性、复杂性，导致管线建设不正规，部分地区的管线情况较为复杂。

最后，就是由于局部城市规划顺应最新的城市发展形势进行调整以后，规划路网发生了改变，用地边界有了调整，导致现有的管线落在了规划道路红线之外，位于规划地块内。

笔者及所在团队针对每一类问题给出了对应的处置方法。这些处置方法实际上是把现状管线按照规划的原则规范化的处置，使其平滑地纳入到规划，真正实现现状与规划的无缝衔接，让管线综合规划落到实处。

（二）处置方法

针对现状评估过程中发现的问题，规划进行了分类处置。

1.现状管线规模小于规划管线的，在条件成熟时按规划规模扩容

在局部片区的城市规划更新后，城市开发规模往往比原有规划的规模有一定幅度的增加，对应的规划管线规模自然同步增加。而现状管线建设时依据的是以前的规划，这就造成了现有管线规模小于新编规划管线规模。

对于此类管线，规划本着务实和可操作的原则，没有搞大拆大建，而是提出要渐进式地，在管线改扩建条件具备的情况下，再按照规划的管线容量及规模进行实施。

2.现状管线大于规划管线的，尽量予以保留

完成了雨污分流改造以后，一些早期建设的合流制管线保留了下来作为雨水管使用，局部有一些管线的容量比规划的容量还大，在管线敷设空间条件允许、与相邻管线间距符合要求的条件下，规划予以保留。

3.多路由管线，按规划路由整合

由于建设单位的分散，在城市建设早期，存在一些多路由管线，即相同专业的市政管线在同一路段存在多个分散的路由，降低了道路空间的利用效率，占用了其他专业管线的敷设空间。从技术上说，多路由管线不尽合理，但是由于多路由的管线内部已经敷设有相关的缆线或者装有传输介质，所以不宜直接拆除。而是应该利用道路改扩建或涉及多路由管线的新增管线建设的机会与多路由管线单位协调，将多路由管线改造与规划新建其他专业管线合并实施，一次到位。

4.雨污管线错标的，按规划定专业

在早期排水管线采用合流制阶段建设的排水管线里面既有污水又有雨水，后续在管线普查阶段，由于老旧的合流制管线缺乏基础资料，管线普查只能通过现场鉴别的方式进行，会出现合流制管线按照污水管线标准的情况。在现状管线评估阶段，规划发现了此类合流制管线以及一些流着污水的雨水管线被错标成污水管的情况，规划都依据本片区的污水、雨水管线的专项规划进行了更正，以便于后期的有关工作。

5.位于规划道路红线外的现状管线，原则上要进行改迁。经核查图则（控规），位于路旁绿地内不影响功能的除外

早期与道路一同建设的管线已经成为现状，后来城市规划进行了调整，规划道路线位进行了偏移，导致现状管线落在了道路红线范围外，规划地块范围内。为满足规划地块的开发需求，原则上，该类管线应该进行改迁，以腾出所占用的地块空间，利于后续建设。规划也对地块的开发需求进行了确认，对那些虽然位于道路红线外，但是管线进入的地块属性为绿地的，在不影响后续绿地使用的前提下，对这类管线进行了保留。需要强调的是，对于需要迁改回道路红线范围内的管线，规划虽然已经给出了新的规划管线路由，但是要求选择合适的时机对管线进行改迁，不能造成道路的重复开挖。

6.由于现状管线资料可能存在差误，在后续的实施阶段，当现场与管线综合规划不符的时候，应以现场为主，并注意保护重要管线，按规划意图形成优化方案

在规划编制过程中，一些管线建设及运维单位反映，局部一些现状管线的普查资料的空间信息也存在一些误差，为了确保后续工程的可实施性，规划强调现状管线的准确管位应该以有关工程的管线调查测量报告及构筑物调查报告为准，并应保护重要管线。

五、规划梳理

（一）总体情况

近40年来，深圳市按照专业的“条”和区域的“块”编制了全市性和各区层面的各市政专业单独的专项规划；同时在区域层面根据各区的发展重点及诉求在区域层面编制了较多的汇总各个专业的市政详细规划。这些规划在深圳市超常规的高速发展时期，在用地和道路空间日益紧张的情况下，从根本上保障了市政基础设施建设。

但是，由于城市的不同片区之间也存在着发展不平衡的情况—经济发展快的地区，建设进度紧，地区情况变化快，规划更新快；经济发展相对较慢的地区，规划更新的速度就相对较慢。各类市政管线的自身专业特点决定了建设难度存在较大差异—如通信管线的建设难度就小于污水管线及电缆隧道等的建设难度，而难度的差异也带来了更新速度上的不同。上述种种情况的存在，直接导致了全市的各个专业专项规划更新进度的差异、全市各区规划总体更新速度的差异和区内各个专业详细规划更新速度的差异。如何在如此纷繁复杂的情况下梳理出有用的规划，是此类项目的一个难点。

（二）规划梳理

对规划依据的梳理主要从规划的有效性、边界协调性、空间协调性这三方面入手。

由于深圳市范围内涉及土建的市政管线建设纳入建设工程管理，建设工程审批单位为规划管理部门。而管线综合的规划对象就是各类市政管线，所以在规划编制之初就强调做到“开门编规划”，要求规划编制面向审批应用，与审批部门及审批人员充分沟通。在开始编制阶段，就基于搜集的资料和存在的问题进行了广泛的协调和沟通，进而明确了各个审批部门正在使用的审批依据清单，以此为基础构建当前的有效规划依据，同时再增加一些局部地区的新增完善性质的规划依据作补充，从而完整构建有效的规划依据。

在解决了依据的有效性以后，还存在片区之间的边界协调问题。各片区规划在编制的时候由于编制时间的差异，将导致依据上的差异，比如早一些时候编制的规划依据早一些的路网及本专业的上位专项规划，而晚些时候编制的规划就依据已经更新的路网和上位专项规划，这样就会造成各片区依据的差异，这种差异就会在片区的边界结合处暴露出来。这种问题需要对上位规划进行判断，并给出解决的方案。

各类单项工作内容市政专业的专项规划在编制阶段，从系统需求到系统构建再到系统落实，自始至终强调的是本类管线的专业性、系统性；而对于其他专业管线的空间位置以及本专业的管线空间位置在道路上是否能够落实是不关注的。这直接造成了各专业管线的空间位置缺乏协调，规划层面管线打架的现象。在规划梳理阶段，需要将这些不同专业市政管线在空间上的冲突点筛选出来，作为后续管线综合的重要问题进行处理。

六、综合方案

依据管线综合规划规范以及有关专业管线的设计规范，基本能够较好地完成管线综合规划工作。本部分重点针对编制管线综合规划方案过程中提高规划的可实施性、与较新型的市政技术相结合这两方面阐述一下编制的思路及方法。

（一）充分考虑现状管线，以规划规范为指导，以设计规范为底线

因为本规划强调要与现状管线紧密结合，从而使得规划具有了一定的工程方案的属性。众所周知，由于道路下方的地下空间、地铁、多种市政管线等各类设施众多，留给市政管线实施的可用空间极为紧张，不可能所有的管线都能在规划道路红线内按照管线综合规划规范中的推荐间距理想地落实。在面对空间紧张的情况时，可以通过一些工程手段对管线进行处理，进一步压缩管线的间距进而提高管线线位的可实施性，考虑到工程实际，在编制过程中将有关的工程设计规范也纳入到规划依据，在道路空间紧张的路段，对于管线密集的路段，对于包含有次高压及以上燃气管线等涉及运行安全的管线的路段，规划将有关专业的设计规范中明确的净距以及有关保护措施等强制条款作为规划的底线，对于不满足底线净距要求的规划管线进行净距上的调整，若本路段无法通过管线间距的调整解决上述问题，规划将对相关的专项规划提出调整路由建议，以保证管线安全实施。

（二）将新型市政技术纳入规划范畴

规划考虑了与海绵设施、地铁和地下空间等较新类型设施及有关地下设施的协调。

在与海绵设施的协调方面，规划根据《深圳市海绵城市规划要点和实施细则》，在红线较宽，绿化带范围较大的道路上，适宜采用海绵城市建设模式。新建或改造的道路均应落实海绵城市设施，并考虑与周边海绵设施的衔接。应优先利用道路绿化带建设下沉式绿地、植草沟、雨水湿地、渗管（渠）等设施，充分利用人行道和慢行系统设置透水铺装和调蓄设施等，以达到道路的径流控制目标。为保证海绵型道路建设目标的实现，各种市政管线在满足基本市政功能前提下，平面和竖向布置应结合并满足海绵城市设施建设需求。

在与地铁和综合管廊协调方面，规划认为：从覆土厚度分析来看，潜在的管线与地铁的冲突主要是车站与重力流管线的冲突。为避免地铁站与重力流管线冲突，重力流管线规划在编制阶段应收集干管路由上的地铁站点信息，以便从流域划分、干管系统安排、局部排水方案等多方面进行协调、优化，实现这两类设施的共赢。

在与地下空间的协调上，规划认为：由于缆线管、压力管在遇到障碍的情况下，自身具有较强的灵活性，在局部受阻时，可以通过工程手段进行避让，从而绕过障碍，形成自身的完整系统。但对于重力流管线（主要指雨水、污水管线）而言，由于自身管线的技术特征所限，难以对障碍进行灵活避让，特别是深圳市的地下雨水、污水管网系统已经形成系统，构成了一张巨大的平面及竖向紧密衔接的重力流管网，局部竖向及平面一个点的调整，将对大面积的重力流管网造成较大的影响。与重力流管网系统相比，点状的地下空间开发的规模较小，应该在两者发生冲突的时候，由地下空间通过局部的工程手段避让重力流管网系统，从而实现两者的顺利衔接。

七、实施与保障

（一）成立管线综合管理部门

根据对深圳市现状管线的统计，管龄在20年以上的管线占比较大，如现状污水管超过20年管龄的占比为54%，而现状电力管线超过20年管龄的占比为39%，有关单位后续都将不同程度地开展单专业的管线修缮工作，深圳市的市政管线建设正处在从“随道路统一建设”阶段逐步过渡到“单专业、小片区的分散主体建设”阶段的过渡过程中。

为避免分散主体建设管线的时候，弱化与其他有关管线协调的问题，保证管线建设的有序合理，客观要求必须有一个强力的政府部门，能够将有关的管线修补建设主体综合统筹起来，对于分散建设的管线在建设的时机、内容、原则等方面进行综合管控。

（二）关于管线综合规划体系及管网信息系统的建议

基于国内城市众多，城市发展存在一定的不平衡性，国家层面尚没有一部专门的城市地下管线综合规划编制的法规制度。已有的部门规章仅仅提出要进行地下管线综合，或要求编制地下管线综合规划，而对于地下管线综合规划编制的层次、内容、深度等没有具体的要求。但是对于开发建设较早且城市化水平较高的城市而言，地下管线的建设已经到了分专业、分区域、分主体的管线实施建设阶段，再加上城市管理精细化程度要求也比较高，应该构建管线综合规划体系，并在此基础上，编制系统的管线综合规划并以此作为管线建设管理的依据。

在具体管线综合规划体系上，构建全市层面的管线综合总体规划和区一级层面的详细规划。其中，总规层面提出原则要求和管线综合技术要求，按管理层级的归属，总规由市一级主管部门组织编制。区一级层面的管线综合详细规划则需要根据本区实际，在重点区域形成管线综合详细规划方案，以控制管线详细的平纵横方案并做好与有关的地下空间以及地下设施的工程协调，与此对应，编制工作的组织应在区一级部门展开。