行政执法检察监督制度优化思考

宋庆绵

(石家庄高新技术开发区人民检察院，河北 石家庄 050035)

一 行政执法检察监督的涵义

对行政执法权的监督制约，就是以规范行政执法权的运作为逻辑起点，通过内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，对行政执法权的运行开展监督，并对滥用行政执法权的行政执法人员进行问责，以便更有效地保障行政执法权的良性运行。有效的监督制约是确保行政执法权正确行使的重要保障，如果缺少监督制约，或监督制约不到位，行政执法权就极可能偏离法治建设轨道，对社会正常运转造成破坏，对公民、法人或者其他组织的权利造成侵害，也就难以实现行政执法的目的。

权力必须受到监督制约，不受制约的权力必然会产生腐败，导致公信力的丧失。检察机关以及由此衍生的法律监督权是基于对政府官员和法官、警察行为的监督制约要求而产生的，承担着防范法官恣意、政府官员和警察滥权的功能。检察机关作为人民代表大会制度下的专门法律监督机关，承担着保障法律在全国范围内正确实施的职能。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，检察院的法律监督职能就是国家以根本法的形式确立的。而行政机关的行政执法行为就是实施法律、执行法律的过程，因此对行政执法行为的监督体现了宪法对检察机关的定位。

二 国内外行政执法检察监督制度介绍

(一)我国行政执法检察监督制度发展历史

1949年，新中国刚刚成立，国内行政执法检察监督制度缺乏，因为我国当时与前苏联的关系紧密，因此借鉴了前苏联的检察监督制度，建立了自己的检察监督制度。当时的监督制度还是主要针对政府机构和工作人员进行的监督。中华人民共和国中央人民政府先是颁布了《中央人民政府组织法》，初步对国家行政执法检察监督制度进行法律规定，随后又颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，对监督的范围、职责、执行机构都有了规定[1]。1951年，国家又颁布了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》，《条例》和《通则》将行政执法和机关诉讼连接在了一起。到文革期间，由于国内政治动荡，监督制度的实施也被迫暂停。文革结束之后，国家的行政机构开始慢慢恢复和运作起来。1982年对《中华人民共和国宪法》进行修改，承认检察机关是国家的法律监督机关，但是没有对检察机关的监督权做出相关规定，因此行政执法行为也就不在其监督范围内了。到了1989年，我国颁布了《行政诉讼法》，正式赋予了检察机关行政诉讼监督权，在后面陆续开展了不少会议和工作实践，促进和加强了检察机关的检察监督工作[2]。2001年，为了更好地完善检察机关的监督制度，国家又颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将刑事诉讼和行政执法衔接起来，也就是“两法衔接”的工作机制，使得行政执法检察监督的范围更广，意义也更深远。在国家的大力支持下，很多地方的检察机关慢慢开始试点实践。2013年，山西省就在全省开展了检察监督的试点工作，在办理行政执法监督案件中取得了不错的成绩，并且获得了不少实践经验，也为其他省开展检察监督工作提供了丰富的素材。甚至有的地方检察机关和地方政府的行政机关联合起来，以协同合作的方式进行行政执法监督工作，不仅在行政诉讼和刑事诉讼案件中进行合作，而且在其他范围内的行政执法活动也进行了合作，取得了不错的成效，为健全行政执法检察监督制度提供了宝贵的实践经验[3]。

(二)国外行政执法检察监督制度介绍

各个国家均设有行政执法检察监督机构，但是每个国家监督机构的范围、方式和效果各不相同。

前苏联政府的检察机关具有一般监督权，监督范围包括地方机关、各级政府机关到国家机关等，几乎包括了整个国家的所有机关部门的监督工作，从机关内部人员是否存在个人违法行为，到行政机关是否颁布不符合国家法律的标准，是否有遵守国家相关规定等。

俄罗斯联邦检察机关对遵守联邦宪法和执行联邦法律实施监督，其职能是维护国家和社会利益，维护法律的至高无上和统一实施，维护公民的人权和自由。研究中发现，俄罗斯的检察机关中最基本的职能就包括对政府及其公职人员行政行为的监督，也是其最具有特色的内容之一。

美国的检察机关通常会参与诉讼，不过也会有一定的限制，而行政诉讼作为民事诉讼的一类，在公益类的诉讼案件中，一般是由国家检察机关提起诉讼。在公民的诉讼案件中，一般是联邦检察机关参与进来，检察机关主要是对案件进行调查和再次审查。当国家的行政机关因执法行为损害了公众的利益或者是个人的利益时，国家检察机关可以参与到案件诉讼中，并对案件进行仔细调查和重新提出审查，并对案件的初审提出异议，并可能会影响案件的终审结果。

德国和法国的检察监督制度相似，德国的检察机关的权利和范围更广，检察机关也会参与到行政诉讼案件中，但是不会受到限制[4]。欧洲许多国家均采用瑞典创立的“行政监察专员”制度，独立、权威、实效的优点受到越来越多国家的关注，现在已被全世界所认可，并被采用为一项世界性的公法制度。我国行政执法检察监督工作应该积极借鉴其经验，并与国际法律秩序相接轨。

三 我国行政执法检察监督制度中的问题分析

(一)法律法规尚未完善

关于行政执法检察监督的法律依据，主要是《宪法》和《人民检察组织法》等。但是在这些法律条文中，对于检察监督的描述比较空泛，只是赋予了检察机关的监督权，在如何实施和执行方面比较模糊，没有具体的执行规定。很多时候检察机关会根据《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》中的一些条款和政府机关部门签署的文件进行监督工作。这样对于检察机关在实行检察监督工作时没有太大约束力，依据的法律凭证效力太低，不利于开展检察监督工作。在不同的行政执法案例中，检察机构可以进行相关监督工作，但是对于工作的方向和程度如何进行把控并没有实际的依据，大部分都是自行摸索或者是向上级领导请示[1]。

就目前相关的法律条例和规定等细则而言，也没有对行政执法检察监督的工作进行全面和详细的说明，没有实际的操作指导意义。而且在目前现行的法律中还有矛盾的一面，在《行政诉讼法》中确定了检察机关具有对行政诉讼进行监督的权利，但是同样在该《诉讼法》中又将检察机关的监督权利放在行政行为之后，进行事后监督，这样也大大削弱了检察机关的监督效力。此外，在《治安管理处罚法》中对于公安机关的监督权，是分散到个人、单位和检察院的，但是我国目前还很少有公民意识或者主动进行检举，检察机构的监督工作往往非常被动，只能在接到检举和举报的时候才开展监督工作，同样属于事后监督行为，无法主动对行政机关进行监督[3]。

(二)监督方式存在问题

1.检察建议执行率低

虽然没有很详细的法律条例指导检察机关进行监督工作，但是检察机关也在多年的检察监督工作中，摸索出监督工作的进行模式，检察建议就是其中一种。检察建议是一种比较温和的监督方式，检察机关向被监督的行政单位发出检察建议，要求相关单位在一定时间内进行整改工作，并应及时回复整改意见和问题。但是在实践操作中，很多行政单位并没有重视检察建议，也没有很好地改进工作，而检察机关对于这个情况又不能采取强硬措施，不能促进相关机构主动改进问题。如此检察机关的监督工作很难进行下去，不能发挥监督的作用，问题还是存在并没有得到解决，这样对于检察机关的威信也会大打折扣[2]。

2.行政抗诉问题和实践较少

检察建议是温和的监督方式，而行政抗诉则是比较强硬的监督方式，因此行政抗诉在检察监督中发挥了非常重要的作用。在《行政诉讼法》中，对于行政抗诉进行了详细的解说，并对于诉讼中可能出现的情况进行了具体规定，当然在行政抗诉中仍然存在不少问题：

(1)行政抗诉监督滞后。在司法实践中，当检察机关提出抗诉后，法院裁定驳回抗诉会阻碍检察机关的检察监督。如果法院对于检察机关的每次抗诉都驳回的话，会导致检察机关的监督效力下降。

(2)检察机关提出行政抗诉的案件并不多，因为“重刑诉，轻监督”；“重刑事，轻行政”司法理念的存在，检察机关主要关注的是对刑事犯罪的诉讼，自然行政抗诉也就进展得更加困难。

3.检察机关的行政诉讼权利受限

作为国家的检察监督机构，检察机关虽然被赋予了监督行政诉讼的权利，但是在监督方式、参与诉讼节点、职权等方面并没有明确的规定，因此在司法实践中，很难参与监督到行政诉讼案件中。因此有很多学者提出应该对检察机关在行政诉讼中的监督权利进行明确的规定，以便扩大检察机关的行政监督范围[1]。

(三)监督范围不合理

目前对于检察机关的监督范围并没有一个确定说法。在实践中，很多地方检察机关都是在摸索中前行，例如很多地方检察机关在探索如何开展监督工作的时候，会以民生或者是社会关注度较高的内容为重点开展监督工作，并结合其他政府部门一起进行监督工作。2013年，甘肃省民勒县检察机关成立了专项的检察小组，对于当地各类行政执法中的2400多桩案件，采取联合执法的方式，对食品安全、农资经营等问题，与工商、技术监督、食品药品监督等部门联合执法。这些部门发出了检察建议，并得到了积极的回应，有效地进行了行政执法监督，充分维护了人民和国家的利益，保障社会财产不被侵害。

但是行政执法的监督范围不明确还是会影响检察机关的监督工作，并降低了行政执法的有效性。时间久了，很容易造成检察机关的权威性下降，监督的作用也会失效[3]。

(四)监督程序未确定

在监督工作中，如何开始监督工作、案件审查过程中的流程标准、检察机关介入案件的时间点和审查案件的权利、行政机关的抗辩和补救措施等等都没有一个明确的标准或者说是程序说明。

随着问题案件越来越多，检查机关对于行政执法监督制度的规范性也越来越重视。无论是对行政执法监督制度的规范还是对实践中行政执法监督流程的确定，都应体现公平公正的原则，都应防止监督权被滥用，以免过度干涉行政机关的正常工作，从而保证行政执法监督的权威性。

(五)监督线索来源有限

在检察机关进行行政执法监督的工作中，需要收集证据，证据的来源渠道通常来自以下方式：公民或组织的检举和告发；政府机构的案件移交办理；人民检察院办案时的发现；其他途径发现等。就目前行政机关的工作内容来看，工作量还是很大的，但是反映出来的行政执法案件数目确实较升，从逻辑上来说这是不正常的，可能存在以下原因：

(1)群众对于行执法监督形式并不了解，也没有相关意识；

(2)在行政机关移交的案件中，很多是来自上级检察机关，这样的案件本身就少，案件中的线索就更少了，需要地方检察机关自己去调查，无形中加大了难度；

(3)地方检察机关的人员和物资都比较有限，检察人员在大量的案件中很少有精力去主动寻找线索。即是是在办理案件时找到了其他案件的线索，也不能保证案件的可监督性[1]。

行政执法监督案件中的线索来源也制约了案件的开展和监督，影响了行政执法检察监督工作的进度。

(六)检察机关内部结构不合理

检察机关的内部工作是根据行使的检察权进行分工的，每个部门负责不同的职能机构，例如反贪污贿赂和反渎职侵权局负责犯罪侦查工作，侦查监督部门负责侦查监督和逮捕工作，公诉部门负责公诉工作。行政监督主要是由民行部门进行监督。但行政监督本身在整个检察监督工作中的案件较少，重视程度不够，与其他机构的配合度不高，负责部门只有一个，这些都导致了目前行政诉讼案件中检察机关监督效力的下降。

四 行政执法检察监督制度的优化措施

(一)完善相关法律法规

虽然我国检察机关的检察监督权已经有了法律的规定，但是在具体实施中没有明确的规定，因此在相关的法律法规中应当明确检察机关在进行监督执法时候的职权范围、权利行使的程序和详细的监督实施手段等等。在进行法律规定的时候也要避免过度赋予检察机关的监督权利，否则会影响其他行政机关的正常工作，导致检察机关变成特权机构[2]。

(二)完善检察机关的监督制度

1.建立行政公益诉讼制度

为保障社会的利益和国家的利益不受损害，应将行政公益诉讼制度纳入检察机关的监督制度中，赋予检察机关行政公益诉讼权，可以监督政府机关之间的权利行使。同时也是对行政执行权的制约，可以有效防止地方行政机关的违法行为。国家也开始慢慢在部分城市进行公益诉讼试点，随着试点工作的不断深入开展，以后行政机关的不作为或者说乱作为现象将会大大减少。

2.建立健全检察建议制度

检察机关的监督工作非常重要，不仅需要对行政机关中存在的违法行为进行监督和提出改正意见，还需要指出行政机关在制度和管理中存在的问题和漏洞，并对这些问题和漏洞进行改进监督。为了提高检察机关的检察建议执行力度，应该建立检察建议的追踪制度，促进行政机关根据提出的检察建议进行整改，并通过相关法律规定加强检察建议的权威性。

3.扩大检察机关的监督权利

因为没有明确详细的规定，检察机关在实行检察监督的时候，经常会受到各种限制，尤其是在行政机关的调查方面经常会受到阻挠。赋予检察机关对行政执法的调查权利，可以加大对行政机关的监督力度。检察机关有权询问当事人、相关证人，查询相关证词和证据，甚至可以扣押相关证据，对存有疑虑的物证进行委托检验和鉴定等。在经过充分的调查准备后，就可以比较明确地做出监督决定。

4.明确监督范围

行政执法检察监督的范围可以先规定在以下三类行政执法案件中：

(1)对于侵害个人、社会和国家利益的行政执法行为；

(2)对于严重侵害公民人身自由的行政处罚和行政强制措施；

(3)对于行政机关在行政执法中采取的“以罚代刑”的行为[1]。

在后续的司法实践中，可以根据大量的检察监督工作中积累的经验来慢慢确定行政执法检察监督范围。

(三)完善检察机关内部结构，优化检察监督工作机制

1.整合内部资源

行政执法检察监督分为刑事和非刑事两种方式，检察机关在进行刑事方面的监督范围较小，因此可以从非刑事的监督方式入手，在检察办案过程中进行信息共享、线索互换。这个过程需要各个部门的相互配合，因此需要从整体上整合检察机关的监督工作，调动各部门协同合作，提高监察机构的监督工作效率。

2.加强与群众的沟通

检察机关在监督工作中，要主动加强与群众的沟通，发挥群众在监督工作中的作用，挖掘出有利的线索信息。可以联系律师、法律顾问等法律工作者，得到与案件相关的线索资料。检察人员要善于抓住敏感信息，能从不同的角度考虑问题，从而发现隐藏的线索。

3.多种监督手段结合使用

对于行政执法中的前期、中期和后期的监督过程，需要采用不同的监督方式，以综合提高对案件的监督处理能力。可采用的监督手段为：

(1)定期举办法律知识培训班，提供相关的法律咨询服务，提高检察人员的法律意识和执法水平；

(2)学习重大安全事故调查的监督模式，在进行重大行政执法案件的监督中，选择合适的介入点，减少可能存在的违纪违规行为发生，做好防范工作；

(3)以报告的形式对行政违法行为的处理意见进行公布，或者对发现的行政管理问题和漏洞进行建议，做好事后监督工作[3]。

[1]崔建科.论行政执法检察监督制度的构建[J].法学论坛,2014,(4).

[2]王晓,任文松.多维视角下的行政执法检察监督制度[J].福建论坛,2013,(1).

[3]林杨,肖巍鹏,袁荣海.完善和发展行政执法检察监督的构想[J].法制与经济,2016,(1).

[4]韩成军.苏联、俄罗斯行政执法检察监督对我国的启示[J].河南社会科学,2015,(11).