排污权交易及环境污染第三方治理的杭州实践

从2006年起杭州开始探索排污权交易制度，目前已建立较为完善的制度体系。杭州市在环境污染第三方治理领域率先开展市场化建设和运营，形成了一系列可复制、可推广的“杭州模式”。各地在借鉴和推广杭州典型案例时应当根据不同责任主体、不同领域与行业特点，开展差异性、竞争性的第三方治理

根据国家发改委《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》（发改环资〔2014〕1667号），杭州市被列入国家第一批生态文明先行示范区。国家在通知中指定杭州市需开展两项体制机制创新任务，即“发展节能环保市场，推行排污权交易、环境污染第三方治理等制度”和“建立资源环境承载能力监测预警机制”。排污权交易和环境污染第三方治理制度是我国环境资源领域的重大机制创新和制度改革。加快推进制度创新任务，积极深化和完善杭州市推行排污权交易及环境污染第三方治理制度，对于促进污染物排放总量持续减少和推动社会资本参与环境治理具有重大影响和意义，是杭州开展生态文明示范区建设力争有所破解的制度领域之一。

杭州经验

（一）排污权交易

杭州市是全国第一批排污权试点城市。早在2006年杭州就开始排污权交易探索工作，成立了杭州主要污染物排污权交易领导小组，并先后建立了排污权交易中心（设置在市环保局监测中心站）和排污权登记中心（设置在杭交所），出台了《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》《杭州市污染物排放许可管理条例》《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》《关于开展环境资源配置量化管理推动经济创新发展的实施意见》《杭州市人民政府关于杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案的批复》《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》等32个法律法规、相关政策文件，纳入了“杭改十条”和“杭法十条”的重点任务部署，从组织、制度、落实上对排污权交易进行了根本性规范和持续发展规划，并完善了交易审核办法、信息披露办法、资金结算办法和交易流程等。发布了排污权交易市场参考价（化学需氧量2-8万元/吨、二氧化硫2万元/吨、氨氮2万元/吨、氮氧化物3万元/吨），目前已完成1017家企业的排污权初始登记和缴费工作，累计缴款金额11.19亿元，实施排污权竞价交易15次，累计交易金额1.63亿元。

排污权交易虽然是一项全国性的环保管理机制，但是应当结合当地实际，发挥出当地特色，才能确保这项制度发挥出最大功效。对此，杭州在国家的大框架下，专门对排污权交易进行了优化和改良，立足杭州实际情况，有其自身的特色和亮点。

一是排污权长期有效，无年限。针对其他省、市五年有效期的年限设计，杭州无年限模式是经过深思熟虑的。杭州目前规定排污权登记年限为20年，20年内排污权交易、回购均不会折旧，无需重复缴款。排污权长期有效可以体现排污权作为产权的稀缺性，作为企业重要资产的一部分，可以更好地惠及企业，让企业吃上定心丸，不会每年增加企业负担，同时还能避免与现阶段企业缴纳的排污费重复。当然，这也与杭州市自身的财政实力和管理理念息息相关。

二是交易在第三方平台进行。杭州市排污权交易平台从一开始就设在杭州产权交易所，充分利用了产权交易所在价值发现、综合信息、增值服务、交易成本等方面的平台优势，从技术手段上保证排污权交易的公开公平公正和安全的进行。从周边省市近几年的情况来看，大趋势是作为国有资产进入公共资源交易中心进行交易。可以说，杭州这一步走得很有预见性。

三是初始登记和交易全覆盖。杭州市排污权交易覆盖了所有工业企业，包括了重点工业企业、非重点工业企业，甚至还预留了10%以上的政府储备量用于发展，实现“分田到户”、全覆盖，避免出现账目不清，这为下一阶段真正实现二级市场交易奠定了扎实的基础。

四是登记功能、交易模式新颖。杭州在全国范围内首先推出排污权登记确权，将原来零散的、个别的排污权交易向集中化、信息化、制度化与规范化转变，为后续排污权的交易、抵押融资、回购等功能奠定基础。同时，杭州改变国内常规交易模式，首次通过打通排污权一级和二级市场，创建二级市场与一级市场排污权共存的“一级半市场”，企业优先政府出让排污权，大大提高了企业治污减排的积极性。此外，利用互联网技术，实现报名、审核、报价、资金结算、登记等全流程在线操作，企业足不出户便可在网上完成排污权各项事宜，并实现了全流程网络化应用及与环保部门数据的实时对接共享。

（二）环境污染第三方治理

国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发[2014]69号）提出了推行环境污染第三方治理的总体要求，直接推动“第三方治理”进入环保实践。随后，各省纷纷出台实施意见，贯彻落实环境污染第三方治理模式。杭州市民营经济发达，市场经济氛围浓厚，凭借市场化改革领先、体制机制灵活等优势，率先在城市污水、垃圾等基础设施领域引入社会资本，开展市场化建设和运营，其中好的做法和案例值得参考和借鉴。

PPP模式是新建环境基础设施第三方治理的有效手段。政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。优先选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的环境基础设施项目，如废水处理、垃圾处理、固废处置、河道治理、土壤修复等。

典型案例：杭州九峰垃圾焚烧发电工程案例（PPP）。杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式，由光大国际集团公司、市环境集团公司、余杭城市建设集团公司按照70∶20∶10的股权比例出资建设。PPP模式解决了政府融资的困难，减轻了财政负担，同时也促使政府从治污者向监管者角色转换，更加有利于区域环境保护。

TOT模式是现有环境基础设施第三方治理的主要途径。TOT模式是指政府对其建成的基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产或特许经营权，投资者在购得设施或取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润。合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。杭州市已建成了不少环境公共基础设施，包括污水处理厂、热电厂、垃圾填埋场、垃圾焚烧场等。

典型案例：杭州七格污水处理厂一、二期委托运营（TOT）。杭州七格污水处理厂一、二期运营采用TOT模式，2002年杭州天创水务有限公司以转让—运营—移交方式取得七格污水处理厂25年特许经营权。七格污水处理厂一、二期正式运营以来，由于完全市场化的操作，运营效果良好，做到了运营商盈利、政府负担不加重、老百姓得到实惠，实践证明该模式是一个成功的典范。

国企改革试点创新是激发社会资本投身第三方治理的有力举措。国办发[2014]69号文提出，选择有条件的地区和行业，就第三方治理制度和模式进行改革示范。2015年6月，国家发改委等四部委发出开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知，决定在城镇污水垃圾处理等环境公共基础设施，以及工业园区和重点企业污染治理领域，开展第三方治理试点，形成可复制、可推广的管理制度和典型模式。

典型案例：杭州市环境集团列入国家第三方治理改革试点。根据国家关于环境污染第三方治理试点示范工作的安排，杭州市将开展既有城镇污水垃圾处理设施运营体制改革和升级改造示范，试点示范的任务：一是对专门从事环境服务、杭州市城市建设投资集团出资设立的国有独资企业——杭州市环境集团的运营体制进行股份制改革。采取“股份制改革+特许经营+机制创新”等主要举措，激发社会资本进入污染治理市场的活力，将杭州市环境集团真正转变为第三方治理企业，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制。二是加大社会资本投入，加快对杭州市的污水、垃圾处置设施进行升级改造，进一步扩大第三方治理市场，提高第三方治理的水平、能力与效益。通过试点，完善杭州市的垃圾、污水处理设施建设投融资、收费付费定价、特许经营等与第三方治理相关的机制，探索由国有企业改制后开展特许经营等模式，推进全市共计总投资65.5亿元的14个第三方治理项目建设，从而有效解决杭州市环境公用设施的建设运营问题。

农村污水设施第三方运维是巩固治污水成效的保障措施。“五水共治”全面推进了杭州市农村生活污水治理，而推进农村污水设施第三方运维则是巩固农村治水成效、确保设施长期稳定有效运行的保障手段。

典型案例：淳安县农村污水分片委托运维。为确保农村生活污水治理设施建设成果，淳安县从2015年3月起，对2014年建成的农村污水处理设施引入市场专业化运维公司对其进行日常运行维护。全县按乡镇划分成四个区块，县环保局与中标运维公司签订运维服务合同书，污水处理设施资产归属乡镇政府、行政村，运维公司负责日常运行与维护。运维公司从2015年3月起分两批接管通过县级综合验收的261个污水处理站，各运维公司正常开展日常运维巡查工作，配备村级巡视员256人。为了确保农村生活污水治理设施成效，2015年县治污办、环保局分三次对已移交运维的项目组织开展进行专项考核督查，大部分终端池运行正常，处理效果初步显现。

政府购买服务是推进咨询服务领域第三方治理的有效途径。根据财政部、民政部、国家工商总局以财综〔2014〕96号印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。在基本公共服务的环境治理及环保技术性服务等领域积极推进，具体为各类监测、环保技术咨询、环境污染治理、生态修复等。

典型案例：杭州市环境监测中心站自动监测站点委托运维。2013年开始杭州市水质自动站和环境空气自动监测站均委托第三方实施运维。将原有的运维人员从繁重的仪器日常维护工作中解放出来，更加偏向数据的审核、处理、上报等工作。市本级7个水质自动站和13个环境空气自动监测站2013年起委托第三方企业（杭州旭东升科技有限公司、美国赛墨飞世尔科技中国有限公司等）运维，将自动站站的一些常规的运维，设备修理，更换、维护等工作交由第三方管理。委托合同每年一签，每季度对运维工作进行考核，依据考核结果结算运维费用。通过对站点的不定期巡查，考核数据有效获取率，质控检查，实样比对的合格率对运维方进行打分，用以结算委托费，进而对运维效果进行评估和控制，以达到对自动站的运维工作的把控和监管。

工业园区是实现环境污染第三方治理的主战场。工业园区是推行环境污染第三方治理的重点领域，典型的合作模式BOT、BOO、TOT。杭州拥有不少块状经济特色的工业园区，如富阳造纸园区、建德电镀园区、萧山印染工业园区等，园区内生产企业的废水、废水类别相似，成分相近，采用第三方集中处理模式后，将有效降低治污成本、监管成本和提升治污效率。

典型案例：富阳清园城市综合污水处理有限公司（BOO）案例。富阳市清园城市综合污水处理公司位于富阳市春江街道八一村，是富阳采用BOO投资方式建设的首个民营公用环保基础工程，承担着富阳市造纸工业园区部分造纸企业的工业污水集中处理任务。工程于2006年6月5日正式投入运行。项目采用“独立核算、自负盈亏、自行偿还”的市场化运作，即政府出台“保本微利”“特许经营”的政策，以确保企业的正常运营。它打破了长期来实行的环保基础设施建设由政府来全包的局面，拓宽环保项目建设的融资渠道，解决了长期来环保基础设施建设资金不足、运营效率低下的两大难题。

专业化规范化的运维是破解城市环境难题的利器。餐饮油烟问题、建筑工地扬尘、汽修废气等点多面广的污染问题是城市管理面临的普遍难题，而开展专业化的运维或监管则是破解这些难题的利器。

典型案例：杭州市上城区以油烟在线智能监控促第三方运维服务提升。上城区针对餐饮企业多，于2010年引入油烟在线监控系统，对餐饮企业油烟排放行为实行实时监控，从而促进油烟净化设施治理和运维单位质量和服务双提升。监控系统通过红、黄、绿三色标识，定性地反映餐饮企业油烟排放情况，并实时监控净化器和风机开启时间、运行等情况。截止到目前共对区内162家餐饮企业实施安装了在线监控系统。通过油烟在线监控系统，提升了餐饮企业环保理念，提升了净化器产品质量，提升了运维企业的服务品质，提升了运维企业的服务品质，转变了油烟排放监控方式。油烟在线智能监控实现了监管方式的转变，从原来定期检查到现在实时监控、有问题随时出动的转变。

点对点的服务方式将是未来企业治污的发展方向。随着社会分工的细化和各行业专业化程度提升，排污企业将污染治理内容从企业管理剥离出来，委托第三方专业机构进行治理将是未来企业治污的发展方向。

典型案例：下沙玫琳凯-金源维拓废水处理合作案例。玫琳凯（中国）化妆品有限公司是美国玫琳凯公司于1995年在中国设立的一家独资子公司，主要从事“玫琳凯”品牌化妆品的生产和销售。企业废水治理委托“上海金源维拓环境保护设备工程有限公司”进行设计和设施建成后的运维，企业仅对其运营过程进行监督和必要的指导。双方以合同形式约定明确相关责任。玫琳凯中国与系统运营商签订1+1合同，即设定关键绩效指标，根据该供应商在现场的服务表现，每年对其绩效进行量化考核，考核合格，合同顺延一年，考核不合格，合同随即终止。自2006年7月到2014年7月，金源维拓在八年的运营服务过程中，COD去除率一直保持在87%以上，排水COD浓度均值小于140mg/L。

表1 典型案例适用领域及治理模式建议

典型案例的适用和推广

各地在借鉴和推广杭州典型案例时应当根据不同责任主体、不同领域与行业特点，开展差异性、竞争性的第三方治理。对于以政府为责任主体的环境公用设施，PPP模式是应对增量的有效手段，而TOT模式及特许经营、委托经营是解决存量的有效举措，对区域环境治理、环保“三同时”竣工验收检测等，采用政府购买服务的环境绩效合同管理等形式。对于政府和企业为共同责任主体的工业园区或“小散”企业，可委托第三方环境企业开展集中式的环境综合服务。对于热电、水泥、造纸、印染、化工等重点工业企业，采用委托治理和委托运营的方式，按合同确定收费或投资回报。详见表1。

杭州市推行排污权交易及环境污染第三方治理有不少成功经验，但是，如果排污权的法律地位不明确、核定规范和交易体系不统一，该项制度很难有新发展。而这些都需要进行顶层设计或由上级政府部门来确定，期待能尽早明确。环境污染第三方治理方面，各地在借鉴和推广时应当根据不同责任主体与领域行业特点，选择合适的第三方治理模式。在土壤修复、区域流域环境综合整治、生态建设与修复、资源保护等盈利模式比较模糊的领域，难以找到第三方治理经验，未来需要加大对这些领域的引导和扶持。此外，进一步创新机制实现治理责任的转移和分担是推动第三方治理的内在动力。