山东省家庭农场培育路径实践探索

王金河， 马 斌

(聊城大学商学院，山东聊城 252059)

改革开放30多年来，由于确立了农村家庭联产承包责任制这一基本经营制度，激发了农业生产活力，农业农村经济保持平稳较快发展。2014年我国粮食产量实现十一连增，达到了60 710万t，比2013年增加516万t，增产0.9%[1]。2015年我国农民人均收入突破万元大关，增幅连续第6年高于GDP和城镇居民收入增幅[2]。然而，2014年占人口比重52%的农民消费支出仅占居民消费支出的35%[3]。由于我国农业人口数量众多，人均耕地资源相对较少，以小农户为主的传统经营体系趋于衰落，农业比较效益低下，出现了内卷化发展，土地承包采取的“按人分配”“分级切块”使农村土地出现了严重的碎片化现象，传统农业难以向更高水平发展。在现代农业发展体系中，公司性农业发展模式难堪重任，更难以担负起确保粮食安全、农业可持续发展的责任。目前出现的资本“下乡热”实质是为了圈地，新型农业经营主体的培育迫在眉睫，它直接关系到将来的地由谁来种的问题。

由于“三农”问题在我国社会主义现代化时期处于重中之重的地位，2013年中央一号文件提出“鼓励和支持农村承包土地向专业大户、农民合作社、家庭农场流转”；2014年中央一号文件提出“按照自愿原则开展家庭农场登记”；2015年中央一号文件提出“抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作”，家庭农场作为最有活力的新型农业经营主体受到了各界人士的广泛关注[4]。截至2015年年底，全国已形成家庭农场超过87万家，山东省家庭农场已达4.1万家，数量为全国第一。因此，探讨山东省家庭农场培育路径是传统农业向现代农业转型的必然选择。

1 山东省家庭农场主要发展模式

目前，山东省农业经营主体呈现多元化的特点，主要包含龙头企业、农村合作社、种养大户及家庭农场。自2008年开始山东省家庭农场进入了快速发展时期，伴随着2013年中央一号文件对于家庭农场发展模式明确意见，家庭农场成为最具发展前景的新型农业经营主体。截至2015年年底，山东省农村家庭农场总数达到41 203家。以家庭农场主要收入来源的产业类型划分，包括耕地种植业的18 665家，占总数的45.3%；畜牧、渔业、海水养殖业的19 860家，占总数的48.2%；种植与养殖业结合的1 689家，占总数的4.1%；从事其他产业经营的989家，占总数的2.4%(图1)。

与全国其他试点地区的家庭农场发展模式相比，目前山东省家庭农场存在4种类型的主要模式[5]：一是种植大户通过家庭承包发展经营的家庭农场。种植大户在家庭承包联产责任制的基础上，依靠其积累经验而具有的种植技术的优势，通过逐步流转附近村民农地，形成连片种植耕地，扩大承包生产经营规模，由种植大户逐渐发展成承包生产经营下的家庭农场。例如，以山东省胶州市、莱西市为特色的胶东地区家庭农场模式以及聊城市的种粮家庭农场模式。2015年山东省聊城市种粮大户和种粮家庭农场补贴资金已发放到位，全市共核实发放面积为9 348.58 hm2，共发放865户，发放资金 605.470 6 万元。种植小麦的农户以小麦种植面积为补贴依据，种植单季水稻的农户以水稻种植面积为补贴依据。补贴标准是对种粮大户和种植粮食家庭农场，经营土地面积在 3.33 hm2以上、13.3 hm2以下的，补贴900元/hm2；13.3 hm2及以上的，每户限额补贴1.2万元[6]。

二是特色种植业、畜牧业、水产养殖业等专业大户为主体的家庭农场。因在其专业领域具备了规模经营的能力和经验，并且在农业生产资料供应及农产品的销售领域具备渠道优势，较早地发展品牌农业、休闲观光农业，从而可以较快地在工商部门登记成为家庭农场。例如，山东寿光特色蔬菜大棚家庭农场模式；山东省广饶县李鹊镇有家庭农场26家，发展大棚蔬菜333.3 hm2，带动当地3 000多户农户增收。2012年10月1日在山东省汶上县汶上镇政府和村委会的帮助下，农场主王建国在柳杭村建起了汶上县惠丰家庭农场。惠丰家庭农场主王建国以18 000元/hm2的价格成功流转了柳杭村46.7 hm2良田。他请来农业专家为自己出谋划策，在农场里种植高产的紫薯、马铃薯、毛芋头等经济作物。2013年底，他的农场净利润就达到150余万元。2015年种植特色蔬菜，年创利润近300万元。

三是由初期形成的农民合作社发展的家庭农场。一些农民合作社的会员在自愿的基础上，将土地流转给具有经营管理合作社经验和规模化生产能力的个体，从而创办起家庭农场。例如，山东省德州市家庭农场为主体的家庭农场模式，临邑县德平镇富民家庭农场主魏德东积极吸收附近村民参与订单种植，并带动周围村庄发展种植专业村，极大提高了种植效益，比老百姓传统种植效益增加4 500～6 000元/hm2，辐射带动133个村6万余农民增收20%。

四是以城镇工商资本进入农业领域发展的家庭农场模式。一种是以外出务工人员返乡承租形式，另一种是当地社会工商资本以注册工商企业形式，因凭借资金优势以及现代化企业管理制度，特别是龙头企业，依靠国家惠农政策及各种税收补贴，大量进入农产品各级加工领域，承租农村土地发展家庭农场，逐渐已成为一种趋势，并且以工商资本下乡形式的家庭农场的农村土地流转累计面积占山东省耕地流转总面积的12%。

2 山东省家庭农场培育路径的影响因素

2.1 农地确权与农户利益确保的影响因素

解决好土地流转问题是家庭农场发展的基础，因而有必要从根本上给予相关重视[7]。目前，山东省人均耕地 0.08 hm2，全国人均0.10 hm2，世界人均 0.23 hm2，可见山东省人均耕地水平明显低于全国和世界人均耕地水平。随着人口增长和建设占用耕地的发生，耕地资源紧缺仍是硬约束。在调查的245户农户中扩大土地规模困难的农户有180户，占73.83%[8]；表示愿意土地流转的有43户，占17.55%；不愿意流转的有202户，占82.45%(图2)。

耕地的紧缺导致山东省农村的土地流转市场在很多方面都存在缺陷：(1)有的农民不愿意流转土地经营权。虽然传统的农业生产方式早已不是农民生活的主要经济来源，但土地仍是农民生活重要的保障，没有土地就意味着丧失了失业后的生计维持，因此农民不愿意将土地进行流转。此外，有些土地的流转并没有给农民带来明显的收益。(2)流转程序不够规范。一部分农民在进行土地承包经营权的流转时没有按照规定在村组织备案，也没有到乡(镇)有关部门办理合同签证手续。即便有书面合同，但其面积、用途、流转价格、费用交付等条款、标的约定不明确，双方利益无法受到法律保护。(3)流转规模较小。如有些地区平原耕地较少，承包时为减少矛盾和纠纷，将土地“分级切块”后再承包到农户，这种零碎土地和分散经营方式，很大程度上影响了土地流转规模。(4)缺乏配套土地。如农民专业合作社和专业生产大户须要配套的土地用于办公设施的建设，专业大户和专业合作社须要配套的土地存放生产工具以及足够的土地进行产品加工、晾晒和仓储，这些需求都难以按要求满足。

2.2 财政金融的影响因素

2015年中央一号文件要求提升农村金融服务水平，创新农村金融产品种类，这一政策在一定程度上促进了农业的发展。但在实际生产中，随着经营规模不断扩大，很多家庭农场除了在土地获得方面面临很多问题，资金问题也成为家庭农场发展的瓶颈。一方面从整体上看，农村金融发展速度远远落后于城市，特别是农村的中小型金融机构数量少且规模小，因而无法满足家庭农场经营的资金缺口；另一方面，因缺乏有效的抵押担保物、昂贵的交易费用、繁琐的手续等，家庭农场从正规渠道获取信贷资金存在种种阻碍，从金融部门得到的支持也十分有限，大部分家庭农场只能自己寻求解决办法，因此难以产生规模效应。2014年山东省新增9个政策性农业保险品种，山东省政策性农业保险品种已达12个。虽然用于这些补贴范围的财政资金在不断增加，但从总体上来看，山东省的农业保险还处于发展初期，仍有很多须要改进的地方，如农民参保热情不高，赔偿额度还不能满足家庭农场的发展需求，这些不足还体现在农业保险尤其政策性保险、巨灾保险和再保险等方面。因此，农业保险在风险保障方面还难以承担重要角色，这使山东省家庭农场主体不敢投资、不敢发展。

2.3 农业社会化服务体系的影响因素

家庭农场要想具有可持续性发展的特性，其发展不但要使用土地、资金、劳动力等基本生产要素，还须要健全的公共服务体系。除了单纯的生产环节服务，在农产品的整个生命周期中也要提供全程服务，如产品研发、质量监控、技术推广、灾害防治等，从而达到农业生产的规模化效应。但从目前的发展水平来看，山东省农业社会化服务体系的建设是远远不能满足家庭农场发展的需要。这种不足主要表现在以下几点：(1)基层中农业社会化服务体系功能缺乏。这有2方面的因素，一是服务设施建设不足；二是缺乏专业的人才。(2)农业社会化服务体系的责任意识有待增强。如缺乏服务意识和社会责任感的农业相关部门、农民合作组织、农业企业，他们的服务质量有待提高。(3)政府对社会化服务体系重视不足。据《山东省统计年鉴2015》数据显示，2014年山东省固定资产投资额为415 991 323万元，而农、林、牧、渔业投资额为8 935 434万元，仅占全部投资额的2.1%，农技经费投入不高，使农业技术进展缓慢，基础设施建设不足。

3 山东省家庭农场培育的路径选择

3.1 完善农村土地信托相关配套措施

家庭农场的可持续性发展，离不开土地这一基本要素，现阶段农村土地信托的实践越来越多，应该从法律层面、政府层面以及所有权人等方面制定配套措施。

3.1.1 制定农村土地信托特别法 我国目前已制定并施行《信托法》，但它只是搭建了一个信托业法律的框架，很多具体操作的细节并没有给出明确规定。比如信托法规定了信托登记制度，但具体由谁来登记、怎么登记、哪个部门登记，找不到理论依据。为此，应借鉴国外先进经验，针对农村土地信托制定相应的特别法。首先采取条例、地方性法规的形式进行规范和引导，待农村土地信托制度发展成熟，再讨论制定一部统一的《农村土地承包经营权信托法》。

3.1.2 强化政府在农村土地信托流转中的行政责任 加强政府的宏观调控是促进农业生产高速发展的重要保障，为此必须建立规范的政府调控方案。土地信托是新事物，尚处于实践和探索阶段，也未能跟进法律规范，如果政府再缺位，很可能会导致土地信托制度发生偏离。强化政府的责任，首先应转变政府的职能，由管理职能切换为服务职能，确保土地信托顺利开展。政府在引导过程中，应始终坚持土地所有权归集体，农村土地承包权归农户，在此基础上放活经营权；坚持推行合法、自愿、有偿的市场化流转；坚持土地农业化用途不变，不损害其复耕能力。另外，政府还要给受托人以政策优惠，大力支持经营业绩好、技术能力强的受托人，发展经济效益好、市场潜力大的农业经营项目，尤其要加大对受托人资金方面支持力度。受托人通常都是机械化、规模化经营，农业生产周期长，前期须要投入大量的生产成本，财政和金融机构的支持显得尤为重要：(1)财政支持方面。设立专项资金，给受托人提供经济补贴和税收优惠。(2)金融支持方面。制定相应政策鼓励政策性银行增加土地信托贷款或给予贷款利息、延长贷款期限等优惠。

3.1.3 赋予农村土地所有权人监督权 土地信托改变了原有的农地关系，委托人即承包权人只要在土地承包期限内，可以自由设立信托，而土地所有权人被排除在信托关系之外。农村集体经济组织、村委会等作为土地所有权人代表，理应保护农村集体土地不被恶意损害。因此，土地所有权人的权益理应得到重视和保护，为此，法律必须赋予土地所有权人一项法定的监督权。具体体现为所有权人可以依法审核信托合同，审查是否签订合法有效的书面信托合同。合同是根据，用以解决双方矛盾和纠纷；审查是否出于自愿流转土地，防止其他自然人或组织违背承包人的意愿，强制信托流转；审查土地信托是否合法，如审查信托的期限是否超过土地承包权的剩余期限；审查受托人的农业经营资质和能力。此时可以参考信托中介服务机构的审核意见，并赋予所有权人提出异议的权利。

3.2 基于农地要素的家庭农场培育路径选择

3.2.1 完善农村土地承包政策 只有处理好家庭农场与小农户之间的利益，小农户才能积极参与征地，而为小农户提供基本利益保障是小农户参与家庭农场经营组织的前提条件，只有这样，家庭农场经营组织与小农户之间才能建立更稳定的利益关系，可以通过规范双方契约关系来完善土地承包政策，以此明确双方的权利义务，考虑到合同的价格条款和支付方式要有利于缩短小农户销售款的结算周期，所以尽量采用小农户习惯的支付方式，以此来提高小农户参与征地的积极性[9]。山东省各级执行部门应设立专门的人员制定相关规则，对违反合同者给予合同上相应的惩罚，比如可以通过提高退出合同的成本来保持契约的稳定性。

3.2.2 创新系统的农业规模经营方式 农民想获得土地承包权的稳定性，可以通过使农村土地的集体化与合理分配土地管理的权利方式来提高。因为农业效益普遍不太高，再加上季节等外界因素的影响，使小农户的经济收入得不到保障，由此产生众多农村劳动力转移到其他的产业，所以仍须协调土地征地与农村劳动力转移的相互关系，否则，将会降低小农户对农业生产经营的投入比例以及造成生产技能的逐步丧失，同时也降低了农业这一大产业的经营效率，这将会对山东省农业的发展造成巨大的不利影响。如果山东省没有小农户劳作，会引起粮食安全的潜在风险，所以协调好农村劳动力转移和土地征地的关系十分重要，这样不仅解决了农民的后顾之忧，而且还有利于农业朝着规模化发展。

3.2.3 创新农村信贷担保方式 创建优先发展土地征地相关项目的制度，山东省各级政府须大力支持家庭农场，相关的支持政策也须进一步完善。为提高资金使用率，须集中规划使用财政资金。建立特色农业示范基地，可以是与农村土地整理或农业项目相关的农业特色，优先考虑重点与关键项目的资金安排，以此来促进土地征地规模经营。此外，还可以增加粮食种植家庭农场的直接补贴，针对粮食种植家庭农场定相关税收优惠政策。

3.3 基于财政金融要素的家庭农场培育路径选择

3.3.1 山东省各级政府支持成立农业担保公司 一般担保公司对家庭农场的担保业务只占很小比重，家庭农场的担保需求得不到满足。而农业担保机构在开展农业担保业务的同时，还要承担更多的政府政策导向职能。因此，农业担保机构不是普通的民事主体，他们通常面临更艰难的生存困境，因此更须要山东省各级政府给予扶持。通过财政出资或者合作出资的方式设立农业担保公司，发挥政府和担保公司的综合优势，可以有效地贯彻相关政策。而一些侧重于对家庭农场提供担保服务的合作型农业担保机构更好地引导一些优势的家庭农场开展信用合作。

3.3.2 加大政府财政金融的扶持力度 在家庭农场发展过程中，山东省各级政府须要通过制定补贴措施和激励制度支持和引导家庭农场的发展。在制定合理的补贴政策方面，为在工商部门注册的家庭农场提供购买农机具补贴、土地流转补贴和贷款贴息等优惠政策，并制定相应的税收减免政策。在基础设施建设方面，为农场主建设加工车间、仓储设备、烘干塔等农用基础设施提供相应比例的资金支持，为家庭农场主减轻负担。同时，创新财政支持机制。另外，制定奖励制度，政府部门制定奖励额度，对经营规模较大、收益较好的家庭农场进行奖励，鼓励其他家庭农场的规范经营、快速发展。

3.3.3 推动农业保险法制化建设 当前形势下，家庭农场迫切须要发展，因此应尽快把农业保险纳入“支农”系统规划中，制定相关法规，完善法律法规中关于此问题的规定，同时制定一定的优惠政策[10]。为了充分发挥农业保险在促进家庭农场的发展过程中的作用，首先一定要将农业保险的相关问题进行制度化，通过制定一系列的国家政策和法律法规体系，来保障农业保险在家庭农场面临风险时可以有效地发挥作用，同时这些体系也将对农业保险进行规范和监督。

3.4 基于社会化服务体系要素的家庭农场培育路径选择

3.4.1 加快技术支撑体系创新 农技支撑体系在培育家庭农场方面扮演着举足轻重的作用[11]。农技支撑体系的发展和创新为山东省农业做大、做强、做长奠定了基础，保证现代农业发展任务的完成。一是保证山东省农产品的有效供给和农产品的质量，即保证山东省的粮食安全；二是在农技支撑体系落实到位的情况下，帮助家庭农场通过新技术和新方法降低经营成本，提高农业经营的净收益；三是保证山东省农业具备可持续发展的能力。家庭农场的培育，须要了解他们的诉求意愿和现行农技推广与采纳存在的主要问题，对症下药，使对家庭农场的扶持能卓有成效，农技支撑体系的改革能找准方向，快速推动山东省家庭农场的培育，实现山东省农业的现代化。

3.4.2 加快信息支撑体系创新 在信息化建设的过程中，内部的管理和各职能的明确分工很重要，优势产业和主推技术的结合也不可忽视。因此，山东省须要快速建立起具有不同职能的农技服务系统，比如病虫害预报系统、农情信息系统、植物检疫管理系统、农业自动化系统、农技推广网站等。农技推广网站的建设，应该突出其为农业服务的特点，栏目的内容要符合农民关注的热点和重点。农技推广信息支撑体系具有显著的前瞻性、系统性、安全性和实用性等，在领导决策、行业管理、基层应用等方面具有显著的影响力。

3.4.3 构建其他农业生产常规性服务体系 一是直通式气象服务。山东省气象部门和农业部门共同开展农田气象调研，结合各地的气象灾害情况和气候资源特性，气象局和农业部门共同研发防御灾害的实用技术，并积极向家庭农场普及、推广。二是农机作业服务。在农机作业服务方面，由政府引导鼓励更多的农机公司进入农村基层，提供农机租赁服务或开展农技销售业务。而对于家庭农场购买或租赁农机进行农业生产的行为，山东省各级政府应给予一定的财政补贴。三是病虫害统防统治。2015年7月20日山东省出台了《山东省农作物病虫害专业化统防统治管理办法》，为了响应省政府号召，做好家庭农场的培育工作，山东省农业厅逐步建立起了专业化的病虫害统防统治服务体系，深入农村基层，开展农业病虫害统防统治“百千万”示范行动，得到了大量务农人员的支持和欢迎。四是水利服务。山东省水利部门在水利服务方面给予了高度重视，为了更好地为农业生产服务，对水利建设的各个方面进行改造升级。山东省鼓励多元主体投资农田水利建设，国有土地出让收益中计提10%专项用于农田水利建设。到2020年，山东省建成567万hm2有灌溉设施、有水源依托的农田。

4 政策建议

4.1 构建现代化的土地流转政策扶持体系

成功家庭农场培育在很大程度上受土地流转制度的影响。当前如果山东省能实现土地的自由流转，将极大地推进山东省家庭农场的构建工作。但一切土地的自由流转必须建立在山东省当前基本的土地基本经营制度的基础上，以“捍卫承包权，放活经营权”为主线，建立一致的市场目标。通过实地调研及对先前众多学者研究成果的学习借鉴，笔者认为现代化的土地流转制度体系的构建应该做到以下几点：第一，确定明晰农村集体土地的所有权及家庭承包经营权。第二，赋予土地经营权相应的权能，放活土地经营权的作价入股、变现抵押等权能，盘活土地资源。第三，统一建立高效的土地交易平台及流转市场。切实推动土地流转市场的构建工作，大力推进土地流转市场的建设，积极倡导农户在统一平台上进行市场贸易交易，形成集交易、咨询、监督等多功能的现代化交易市场。第四，建立土地流转机构。以更好地规范各项土地交易，最大程度上保护农民的利益，实现规范交易。

4.2 财政金融政策对家庭农场的支持

为促进家庭农场的发展，在梳理现行的相关经济激励措施和政策的基础上，进一步完善财政、税收政策，构建引领和指导新型农业稳步成长的家庭农场财政支持体制。首先，在确保财政支持家庭农场力度的同时，培育和制定出相应稳定的财政投入增长机制。山东省各级政府对家庭农场的财政投入除了起资金上的支持作用外，很大程度上也引导了包括信贷、工商、民间资本对家庭农场的投入。一方面整合财政资金，保障家庭农场发展中重要项目和战略计划的有效进行；另一方面，发挥财政政策“四两拔千斤”的作用，通过贴息、奖励或者直接投资的多种方式，引导社会资金对家庭农场的投入。其次，建立健全政策性金融机构支农体系。世界各国政府为了支持本国的农业发展都普遍采用政策性金融支农措施，其本质上是将财政手段和金融手段有机结合，互补余缺。因而，应当促使政策性金融机构承担起对农业技术开发、农村基础设施改良方面的资金投入，支持并贯彻实施山东省对农业的价格保护政策，将其单一的业务结构逐步调整至多元化和综合性的业务结构，从而充分发挥其政策性金融支农的职能，配合和落实国家宏观经济政策。

4.3 推动社会化服务体系发展

首先，振兴农业教育和农业科技研究，重视技术推广。应促使高等农学院校与相关科研院所强强联合，以推进技术创新、新型农产品开发为导向，不断研发出能为农业生产服务的生物技术、清洁生产技术、环保技术、信息技术等，重点发展循环农业、绿色农业等科研项目，为促进家庭农场的科学发展和可持续发展提供坚实的技术基础。其次，大力培育服务主体，增强服务体系机制的活力。要形成多层次的服务供给、多样化经营方式和多元化的服务种类，从而达到有效培育为家庭农场提供专业社会化服务的主体。有效运用系统内部驱动机制，以市场需求拉动服务提升，同时利用政府的调控力激励服务体系内部的有效学习和良性竞争。再次，促进辅助渠道建设，优化家庭农场发展环境。完善农业技术服务体系、农业信息服务体系、农产品质量监管体系和农产品流通服务体系，着重打造家庭农场龙头企业，发挥积极带头作用。

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