农业转移人口组合型土地置换模式探讨

孙中艮， 康玉洁

(河海大学公共管理学院，江苏南京 211100)

当前，我国社会经济发展开始步入新常态，下行经济压力使新型城镇化进程面临着新的挑战，城乡发展的不均衡吸引农村人口向城市人口转移，这种劳动力要素流动和转移有利于城乡效率的改进[1]。但农业人口迁移的过程，面临着重重困难。土地资产的沉淀，也增加了他们脱离农村的退出成本，不利于农村劳动力的城市化迁移。如何通过盘活农村土地资产来降低农转非人口迁移到城市的成本显得尤为重要。目前学术界对于农转非人口的研究主要集中在市民化融入问题上，对于“农转非”人口的土地置换模式没有深入细致的研究。本研究就现有土地置换模式的特征进行了分析，最终创新性地提出“1+N”型的土地置换模式。

1 相关概念界定

1.1 农业转移人口

目前，国内学者尚未对农业转移人口作出准确的界定[2]。赵智等认为农业转移人口具体包括农民工、失地农民、进城个体工商户、进城私营业主、水库进城安置移民[3]。城市蓝皮书《中国城市发展报告》指出：从广义来看，农业转移人口具有两方面的含义：一是指从农村转移到城镇的人口，如进城务工经商人员、随迁家属、失地农民等；二是从农业转移到非农业的人口，包括进城务工经商及进入城镇就业和在农村从事非农产业的人；从狭义来看，“农业转移人口”是对“农民工”概念的替代[4]。

综合以上观点，本研究最终将农业转移人口界定为：在户籍制度改革的大的宏观背景下，有潜在转移意向且具有一定转移能力的农村籍居住人口。

1.2 农村土地流转

由于我国农村土地所有权的性质，本研究所涉及的农村土地流转是指按照国家的相关法律规定，将农民的农用地、宅基地作为流转对象，对其除了所有权之外的其他权利(使用权、承包经营权)进行的流转[5]；同时也包括功能流转，功能流转主要体现在流转改变土地用途上[6]。目前，农村土地流转采用的形式主要有：转让、转包、入股、反租倒包、出租等方式。农业转移人口通过上述流转方式对自身所拥有的土地进行流转，获得相应流转费用，实现完全退出农村土地的目标。

2 农业转移人口土地置换现有模式分析

2.1 现有置换模式研究综述

土地的资源性功能和资产性功能一直以来都为农民的基本生活提供了保障，农业人口在向城市转移的过程中可以充分利用土地的这些功能，在其承包期内通过自愿将土地流转出去，增加土地财产收入，以改善后期在城市的生计，降低在城市的生存压力。本研究就现有的5种理论置换模式进行了分析，具体如下：

2.1.1 土地换资本 土地换资本是指农业转移人口通过土地流转自愿退出宅基地使用权和承包地经营权，一次性获得同等价值的资金补偿的方式。具体表现为以下几种形式：

(1)土地证券化。农村土地证券化包括农村土地抵押权证券化及农村土地投资收益证券化。即指从事农业生产经营的主体(农业企业)，将自身所拥有的土地承包经营权和在经营期限内的农村土地的未来收益出售给特殊目的机构(SPV)，被证券化资产转移在性质上只有是真实出售，才能实现破产隔离；SPV经过资产重组形成资产池，并经过信用评级机构评级之后，设计出证券化产品，并委托证券承销机构在资本市场上出售，将未来收到的现金流偿付给投资者，从而实现发起人获得资金，投资者获得回报[7-8]。将不动产土地换成类似于股票的土地证券，可以进行流通和转让。其基本流程如图1所示。

(2)土地换安置资金。土地换安置资金就是常说的货币安置，该安置方式最先应用于征地拆迁农民的安置。是指拆迁人通过相关评估确定补偿标准，将安置补助费、土地补偿费和青苗补偿费以货币的方式一次性直接支付给被拆迁人。农民拿着补偿款自行安置，自行解决后续生计问题。

(3)土地换股权。股权分红模式是浙江省的首创，土地换股权是指相关评估机构对农民所拥有的土地资产进行量化[9]，折价成相应的股权入股农业公司、集体经济组织或合作社，农民成为股东，完全不参与经营和决策，只在年终按照持有股份进行分红。

2.1.2 土地换保障 土地换保障最初是为解决失地农民的后续基本生活而建立的，主要是指养老保障。“以土地换保障”即农民失去土地之后，其户口转为城镇户口，其征地补偿部分资金被用来为其建立养老保险[10]。在实施过程中各地对安置不同年龄段的对象有不同的政策，实行分层的养老保险模式，向大龄人员倾斜。在实施过程中比较典型的有嘉兴模式和温江模式。

2.1.3 土地换住房 土地换住房是指农业转移人口通过自愿退出宅基地使用权的方式来换取保障性住房。保障性住房是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造并向低收入家庭提供，或者是政府以一定方式向社会房屋建设机构提供补助，由建房机构建设并以低于市场平均水平的价格向中低收入家庭出售或出租的住房[11-12]。主要包括廉租房、经济适用房和政策性租赁房。具体实施过程是要由土地估价机构对农村宅基地进行评估，换取在城市中同等价值的保障房，农民身份转化为市民身份，子女在教育、职业培训、就业服务等方面，享有与城镇居民同等的权利。

2.1.4 土地换职业教育 土地换教育是指农转非人口通过土地置换获得自己享受职业技能培训和专业训练的机会以及相关的教育费用。

农转非人口根据自身的实际情况，在转移到城市之后，到专业的技能培训机构参加专业化的学习，增强自身的含金量。迁移人口从土地置换金中划拨一半的学费给机构，剩余学费由学员毕业找到适宜的生计方式之后，每月从工资中偿还。

2.1.5 土地换就业岗位 土地换就业岗位是指农民与政府签订协议，通过退出土地的承包经营权获得相应就业岗位。从上世纪90年代开始，农业转移人口的就业由用地单位及其他国营单位进行安置，这种置换模式在计划经济的时代可行。但是随着经济的发展，就业形势的转变，企业对于劳动力的专业技能和自身素质有了更高的要求，土地换就业岗位的置换模式在市场经济体制下可能性极低。

2.2 不同模式特征分析

不同模式实施成功与否，关键在于能否实现农业转移人口迁移到城市之后的生计可持续，保障其基本生活。笔者将从法律支撑、市场抗风险能力以及保障效果的实现程度等方面对现有模式的优劣进行简要分析(表1)。

表1 各土地置换模式的优劣分析

根据表2发现各种模式各有利弊，单一的土地置换模式无法实现对农业转移人口的综合保障和生计的可持续。

(1)土地换资本。土地证券化作为一种稳定收益的置换方式存在具有明显优势：农民将手中的证券化土地资产通过资本市场转换为现金，可以尽快积聚足够的向城镇迁移的初始资本[13]。但是目前该模式没有明确的法律依据[14]，证券化涉及主体繁多，操作困难。股权置换模式有了一定时期的发展，在农业企业合理经营的情况下，股权置换长期保障功能较强；但是万一农业企业经营不善，农业转移人口存在资金流失的巨大风险。货币置换模式操作简易方便但是存在很大的隐患：农业转移人口缺乏将获得的补偿现金转化成能产生稳定收入流的金融资本或实物资本的能力。在实施过程中，农业转移人口拿到补偿款未经合理利用，致贫返乡的事例比比皆是，给迁出地政府带来了沉重的负担。

(2)土地换保障，对维持农业转移人口的后续基本生活具有显著优势。但是潘付拿、黄健元认为“土地换保障”存在逻辑起点的误区[15]，不应该将农业转移人口通过出让土地承包经营权获得的补偿收益作为缴纳社会保障的资金。社会保障价值是社会救助价值、社会福利价值和社会保险价值的总和，社会救助和社会福利是城乡居民无偿享有的公民基本权利，无需进行缴费，农民无法维持基本生活时可以通过社会救助获得资源[16]。地方政府购买农民土地给付的补偿费用不应强制作为农业转移人口缴纳社会保险的资金来源之一，更不能充当“社会救助账户”。同时根据实践情况来看农民用土地“购买”到的社保，大多数是单一的养老保险，碎片化、浅层次、低水平的保障无法达到预期的效果。

(3)生活安置是农业转移人口首要考虑的问题。住房安置作为一种生活安置方式，相较于其他所有安置方式，具有明显的优势：现有法律依据充足，对农业转移人口的保障功能极强，解决了农业转移人口迁移到城市之后最为迫切的住房问题。但是该模式需要政府提供大量的保障性住房，政府压力较大。

(4)土地换职业教育作为一种生产安置方式，对农转非人口迁移到城市后生计方式的选择具有决定性意义。该置换模式存在明显优势：通过置换教育，获得相关技能职业培训拥有一技之长，能很好地解决转移人口在城市中的生产安置问题，从初次分配中改善其基本生活。但在实践中也不乏培训机构敷衍教学的情况。

3 土地置换模式创新必要性与组合型置换模式提出

3.1 土地置换模式创新必要性

通过上述分析，笔者发现单一的置换模式对农业转移人口的后续生活存在很多弊端。

单一土地置换模式与农业转移人口的群体特征不相适应，风险较大。农业转移人口大多素质不是很高、专业技能较差、市场抗风险能力较弱、资金存量有限。农业转移人口流转土地，只能获得单一的补偿，选择置换住房，那么生计安置就成为问题(由于自身特征，生计无法实现合理转换)；选择教育培训等生计安置，面对城市高昂的房价，最基本的生活安置无法解决。单一的土地置换方式不能兼顾生产和生活安置，无法规避生活、生计、子女教育等多重风险。

单一化置换模式供给与农业转移人口后续生活需求之间矛盾突出。农业转移人口稳定可持续的安置应该包括生活安置和生产安置。单一的土地置换模式只能为农业转移人口提供某一方面的保障。而且，通过上述优劣分析发现部分安置方式保障功能较低，单一置换模式无法满足农业转移人口迁移到城市之后对于居住、生计、社会保障等多方面的需求。

单一土地置换模式无法实现农业转移人口迁移到城市之后，继续维持或提高现有生活水平的目标，不利于实现农业转移人口的自愿转移。根据上述各模式优劣分析，单一土地置换模式不能解决农业转移人口迁移到城市之后所面临住房成本、子女教育成本、社会保障等一系列问题，对提高农业转移人口迁移到城市之后的生活水平没有显著的优势，甚至维持农业转移人口先前在农村的生活水平都有困难。

通过创新土地置换方式，实现由单一式向组合式的转变，促进农业转移人口的自愿转移，以及维持其后续在城市的生计可持续显得尤为重要。

1860例患者,其中男1065例,女795例,年龄在35-49岁者550例,50-60岁者745例,60岁以上者565例。病程在3个月至25年。

3.2 组合型置换模式的提出

通过上述分析，笔者发现现有单一的置换模式对农转非人口在迁移到城市之后的生计维持和长远发展都有一定的局限性，且保障能力有限。同时鉴于住房问题是农转非人口迁移到城市首先要解决的问题，没有稳定的住所，其他一切都是空谈。笔者本着“生活安置+生产安置”的原则，提出“1+N”组合型置换模式。

该模式中的“1”是指保障性住房。考虑到农村土地的经济价值和城市商品房的价格，以及廉租房和政策性租赁住房的住户都没有实际产权，不能作为永久性的居住场所，这与农转非人口转移到城市之后定居的目标不吻合，所以笔者提出的“1”仅指经济适用房。“N”可以根据农业转移人口的需要自愿选择各种置换模式，包括：(1)一次性补偿金；(2)职业教育；(3)股权；(4)土地证券化；(5)高等教育；(6)创业门面房租赁扶持。实现土地置换模式由单一化向组合型转变。

前4种方式在前面已经做过介绍，在此不多做赘述。下面对土地置换高等教育和创业扶持作简要的介绍。

土地换高等教育是考虑到有部分农业转移人口希望在转移到城市之后可以进入大学读书而提出的。我们可以借鉴美国Morrill法案的做法。农业转移人口将自身拥有的土地进行流转置换，获得相应的流转资金，作为进入大学的教育资金，当然该置换模式需要政府的积极引导，鼓励相关大学或技术学院接纳该群体进入大学进行二次教育，农民在完成专业知识的学习之后，颁发学历学位证书，以提高他们自身的含金量，增加在城市安置的资本。

创业扶持包括创业门面租赁扶持以及创业贷款的提供。考虑到部分农业转移人口希望在转移到城市之后可以进行自主创业而提出的。首先，农业转移人口需要将创业申请书递交政府进行审核。审核通过后，农业转移人口可以将土地流转给政府，选择创业扶持置换方式。政府为其在城市提供适合创业的门面房，并在租金方面给予政策优惠；同时政府作为担保人，为创业者向银行进行贷款，帮助农业转移人口成功创业。审核未通过者，只能选择其他置换方式。

4 组合型土地置换模式实施方式

4.1 组合型置换模式参与主体

由于该组合型置换模式涉及的置换方式比较多，内容广泛。在整个过程中，需要严谨的结构设计保障众多的参与机构各司其职。根据上面对各种置换方式的分析，笔者识别出组合型置换模式实施过程中可能涉及的重要参与主体，并讨论这些参与主体的角色。

(1)农业转移人口。农业转移人口作为组合型置换模式的受益者，必须要根据自身的特征和现状客观地选择适合自己的置换方式，以保证自身转移到城市之后的生计可持续。

(2)土地资产评估机构。在地方政府主管部门的参与协调下，专业土地资产评估机构负责农业转移人口在农村所拥有的土地的丈量、确权、登记与评估。该机构要本着公平、公正、透明的原则对土地进行评估。

(3)特殊目的载体。特殊目的载体(SPV)是农业转移人口土地证券化的中介。特殊目的载体是农业转移人口土地证券化各主体参与发挥特定职能的基础，它能否有效运作是农业转移人口土地证券化安置成功的关键。

(4)信用评级机构。农业转移人口的素质水平决定其不可能对土地资产证券化作出客观公正的评价。需要专业的评级机构对土地资本化经营分割出来的土地证券支撑资产池所能承受的风险程度进行审核，并公平地赋予评级，推动土地证券化的顺利实施。

(5)信用增级机构。农转非人口抗风险能力较低，使得土地证券化的信用等级较一般债券有特殊的要求，需要对信用风险加以控制，以使土地证券发行的财务结构优化。必须充分利用可能的信用增级工具进行适当的信用增强以提高土地资产支持证券的品质。

(6)职业培训机构。专门从事职业培训的机构，针对农业转移人口的自身优势，在对其技能特征、求知学习能力等进行评估的前提下，为其开设专业课程进行有针对性的培训，以确保其在城市获得适宜的生计方式。

(7)农村集体经济组织。村集体在模式置换的过程中要积极鼓励农业转移人口进行土地置换，向农业转移人口解读置换方式，解答他们的疑虑。做好思想工作，让农业转移人口自愿主动地选择置换方式。

(8)高等教育机构。高等教育机构是在政府的支持下，让农业转移人口进入大学读书，丰富他们自身的知识储备，提高市场竞争力。在教育过程中，高等教育机构要对农业转移人口进行严格教育。同时政府可以对农业转移人口的学习进行阶段性测试评估，以检查教育机构的教学质量。

(9)银行。对于希望进行实体创业的农业转移人口，将项目申请书递交政府，审核通过后。由政府作为担保人出面向银行进行贷款，银行需要积极提供贷款支持。

(10)农业企业。农业转移人口选择股权置换模式，将自身拥有的土地作价入股给农业企业。在置换过程中，农业企业要对农业转移人口的股权进行客观评估，将每年的收益进行公开化、透明化；同时要努力经营企业，切实维护农业转移人口的权益。

(11)地方政府。在整个置换过程中，政府的职责是最重要的。首先政府要发挥监督的作用，对上述各个机构的实施进行监督，以防在实施过程中出现敷衍教学、评估造假等现象。其次，在置换过程中农业转移人口对置换模式的意愿调查需要由政府来完成。对于置换模式的每一个环节，政府都要积极参与，保障实施的效果。

4.2 组合型置换模式实施方式

“1+N”的组合型土地置换模式，由于涉及多种置换方式，涉及内容比较繁多，笔者构建了其基本的实施流程图(图2)。

(1)土地价值评估。在政府的监督下，由土地资产评估机构对农转非人口的宅基地和承包经营地进行专业的评估，宅基地按照当前房屋的平均市场价进行补偿；承包经营地按照最新补偿标准对安置补助费、青苗补偿费等进行补偿。明确农业转移人口土地资产补偿总额。

(2)政府提供保障性住房。政府根据宅基地的经济价值为农业转移人口在城市提供相应价值的保障性住房。解决其迁移到城市的首要居住问题。

(3)意愿调查。乡政府根据上述置换方式制作调查问卷，在村集体经济组织的协助下对农业转移人口置换方式的选择进行调查，根据农业转移人口的意愿配套适宜的置换方式。

(4)农业转移人口选择“N”置换方式。以对农业转移人口的意愿调查结果为依据，让农业转移人口自己选择合适的置换方式。对于选择创业扶持的需要向政府提供项目申请书。在项目审核的过程中，政府要遵循公平、公正和透明的原则。

5 结论

现有单一的土地置换方式不利于促进农业转移人口的自觉、自愿转移。促进土地置换方式由单一式向组合型转变是降低农业转移人口迁移到城市所面临的经济风险的有效手段。本研究创新性提出的“1+N”组合型置换模式有效地兼顾了生产和生活安置。在整个土地置换过程中，政府居于主导地位，是连接各机构和农户主体的桥梁。在地价评估的过程中，政府要监督评估机构综合评估，自身要合理定价，以避免产生群体纠纷。在“N”置换模式中政府要对相关农业企业、教育机构、培训机构进行有效的监督，同时这些机构也要自觉履行自身的职责。各方共同协作，为农业转移人口创造良好的土地置换条件以维持该群体后续在城市中的生计可持续，从而实现农业转移人口的自觉、自愿转移。

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