丽水市农村水电绿色发展的思考

沈春玲

(丽水市水利水电管理站， 浙江丽水323000)

1 概 述

丽水地处浙江省西南部，全市国土面积17 298 km2，占浙江省陆地面积的1/6，地形地貌的构成有“九山半水半分田”之称。东南与温州市接壤，西南与福建省宁德市、南平市毗邻，西北与衢州市相接，北部与金华市交界，古称“处州”，迄今已有1 400多年历史。2000年7月撤地设市，下辖莲都区、龙泉市和青田、缙云、遂昌、松阳、云和、庆元和景宁等9个县(市、区)，全市总人口256万。丽水市资源物产丰富，森林、水能、矿产、野生动植物资源的总量居浙江省首位。全市森林覆盖率达到81.7%，并被誉为“秀山丽水、浙江绿谷”和华东地区最大的“天然氧吧”，是国家级生态示范区。

辖区内分布瓯江、钱塘江、闽江、飞云江、椒江等6大水系，素有“六江之源”之称。瓯江水系为本区域主要水系，其流域面积占全市的75.82%。全市年平均降雨量1 568.4 mm，水能资源丰富，辖区内水能资源理论蕴藏量396.36万kW，可开发常规水电资源327.83万kW，约占浙江省可开发量的40%。目前，全市已建成水电站811座，总装机容量268.33万kW；其中大中型电站4座，总装机容量107.8万kW；农村水电站(装机容量5万kW以下)共807座，总装机容量160.53万kW，占浙江省农村水电站数量近40%。2016年全市水电发电量达79.33亿kW·h，其中农村水电发电量达51亿kW·h。

2 丽水水电的发展特点及新阶段面临的问题

丽水水电已经形成了集水能资源前期规划、开发建设、融资方式、经营管理的独特“丽水模式”。丽水水电从先前的解决照明等最基础的民生需求，到集发电、防洪、改善生态环境、增加农民收入多功能综合开发；从在山区家门口建设水电站到后来走向全国乃至国外投资水电；从改革开放初期的6.53万kW水电装机到现在的268.33万kW；从粗犷型的家庭式经营管理到所有权经营权分离的现代经营管理；“丽水模式”为水能资源的开发利用提供了宝贵的、可以复制的成功经验。2006年，下辖的景宁畲族自治县被命名为“中国农村水电之乡”；2008年，丽水市被水利部命名为“中国水电第一市”，丽水水电已经形式了独特的水电文化，成为丽水的一张金名片。

2.1 丽水水电的主要发展阶段及其特点

2.1.1 解决照明为主的初始阶段(1980年之前)

为了解决当时城乡人民群众基本生活的照明需要和“三线”工业用电的特定需求，丽水人因陋就简建设了一批规模小、调节性能差的径流电站，同时建设了独立的区域供电小电网。如1958年在盘溪流域兴建了缙云县第一座水电站——仁岸电站，装机容量14.8 kW；1965年建设的缙云县普化电站(250 kW)是经周恩来总理批示购买的机组；1972年建设的庆元县马蹄岙电站(1 250 kW)等。这一阶段，电站投资主体是国家和农村集体，电站的建设资金主要靠当地群众投工投劳和国家补贴。到1980年底，全市电站装机容量只有6.53万kW。

2.1.2 农村电气化发展阶段(1981—1994年)

20世纪80年代初期，国家启动了全国农村初级电气化县建设，缙云、龙泉、庆元等县被列入第一批农村电气化化建设县，丽水进入了第一波的农村水电开发建设高潮。开发技术逐步成熟，单机容量不断增大，全市的水电站装机容量从1980年前的6.53万kW增加到1994年底的78.57万kW。区域内的农村电网也联成了一片，并形成以35 kV和110 kV干线为主的电网结构，供电质量不断提高。

2.1.3 振兴乡村经济阶段(1995—2004年)

为了山区农村脱贫，充实乡村经济，原丽水地区行署出台了鼓励社会资本开发水能资源的政策。1994年，浙江省进行了电价调整，提高了农村电站的上网电价，并且明确新电站新电价。2000年撤地设市后，市委、市政府提出了“生态立市、绿色兴市”的发展战略，明确在“十五”期末全市水电装机容量200万kW的奋斗目标。2001年，省委、省政府又出台了“关于扶持欠发达地区经济发展的若干意见”，明确支持欠发达地区水电资源的开发。在这些利好的大背景下，丽水水电得到了千载难逢的发展机遇，以社会资本参与投资的股份制电站犹如雨后春笋般的增长。到2004年底，全市已建成水电站609座，总装机容量已达120.38万kW。

在曾是全省经济欠发达地区的特定经济条件下，农村水电为丽水经济发展作出了巨大贡献。2002年，景宁畲族自治县水电业总产值约2亿元,增加值占全县生产总值的12%；税费收入2 526万元，占全县当地财政总收入的25.9%。水电产业曾经是丽水的支柱产业之一和主要经济增长点，水电产业对全市GDP的贡献率曾高达8%。

2.1.4 生态补偿发展阶段(2004年以后)

为了加强水电资源的合理开发利用，实现开发与保护相结合，统筹兼顾各方利益，推进社会经济可持续发展，2003年9月，浙江省水利厅下发《关于加强水电资源开发若干规定》，规定明确提出：“坚持开发与保护相结合，确保下游生活、生产和生态环境用水流量”。要求“建造引水式电站要尽量避免造成坝后河道断流；引起部分河段断流的电站，必须在规划、可行性研究阶段和水资源论证中进行重点讨论，分析修建电站后对下游生活、生产和生态环境用水可能造成的影响，确定下游必需的保证流量，在设计中设置专用放水设施，保证坝后径流受影响河段的流量满足不小于10年一遇最枯月平均流量的要求”。 同时，提出了水电资源开发的生态补偿、资源补偿、经济补偿“三大补偿机制”，并在丽水专门召开了全省的专题动员大会。

经过“振兴乡村经济阶段”的大建设大开发，丽水水电开发与生态影响的矛盾也逐渐暴露。针对出现的矛盾和问题，市人民政府及相关部门相继下发了《关于规范水电资源开发管理 促进水电产业持续健康发展的通知》《关于进一步规范水电资源开发权出让工作的通知》等一系列文件，要求水电开发要逐步从侧重单一经济效益向注重生态环境、农民利益和防洪减灾的综合效益转变。市人民政府根据水利部《关于水生态系统保护与修复的若干意见》的要求，组织编制了《瓯江干流水生态系统保护与修复总体规划(2006—2020)》，并申请将丽水市作为水利部开展水生态系统保护与修复工作的试点城市。市本级率先做好开发理念转变，主动取消了瓯江干流蔡村、九龙和苏埠3座梯级电站(总装机容量达6.5万kW)，以避免影响瓯江干流的河流生态连通性。辖区内，自省水利厅2003年发文以后审批建设的164座电站，有157座电站生态流量下泄设施完备，具备泄放条件；其余7座为河床式水电站，没有造成河床脱水段。全市已履行农村水电环评手续的达335座，还有29座正在办理。

2.2 发展新阶段面临的问题

随着社会的进步，生态环境作为发展要素，越来越受到政府和人民大众的重视，人们对生存环境和生态质量要求也越来越高，势必将对农村水电的发展提出更高的要求。尽管农村水电在不同的社会发展阶段都作出了重大贡献，但事物都有正反两方面，农村水电在快速发展过程中也会产生一些局部的负面影响。

(1)由于在2003年《环境影响评价法》实施之前，建设项目环评审批不是项目审批或核准的前置条件，受当时开发理念的限制和法律法规的不配套，部分引水式电站确实没有设置生态泄流放流措施。电站建成后，厂坝之间的河流纵向连续性受到了影响，对河流生态造成了局部影响。通过对全市造成河流脱水的204座电站进行调查，平均脱水段长度为2.48 km，其中长度2 km以内的102座，大于2 km的102座。在脱水段范围有村庄的达69座，占脱水段电站总数的33.8%。

(2)水电生态流量下放的激励补偿机制还不健全。一些早期的电站，原设计时就没有考虑生态流量这部分水量，政府审批时也无下泄生态流量的功能，如果按现行要求下泄生态流量，对电站企业效益会造成一定影响。另外，个别已设置了生态放水设施的电站，在实际运行中，生态放水也不规范，没按相关要求下放生态流量。尽管在204座电站的厂坝之间脱水段内有154处有较大支流的天然径流水量注入，但由于山区性河道的河床大多由砂砾石和卵石组成，覆盖层较厚，在枯水期下放生态流量的情况下，河道内只形成地下潜流，只能满足生产、生活用水，仍缺少必要的表层径流的生态流量。还有，山区性的小型电站，由于上游无可调蓄的水库，本来在枯水季节河床本身就无径流。

(3)部分水库高坝的建设，改变了河流水生生物的生存环境，如紧水滩、滩坑电站配套的大型水库，没有配套相应的鱼道设施。水库蓄水也淹没一些生物资源，不同程度对当地的环境产生一些影响。个别有水库调节的引水式电站，由于有大库容调节能力，在枯水期内厂坝之间的河流长时间没有径流或径流明显减少，河道纳污能力降低，出现水环境变差的趋势。

(4)农村电站的经营管理还跟不上现代企业的要求，安全生产形势不容乐观。全市小于1 000 kW的电站，虽然总装机容量不大，但占总座(处)数的54%,给管理增加了难度。已投入运行35 a的老电站高达155座，部分电站虽已进行了技改，但与现代企业的要素要求还存在一定的距离。

3 农村水电绿色转型是社会发展的必然要求

3.1 是践行“两山理论”的要求

习近平总书记在浙江担任省委书记期间曾先后八次亲临丽水视察、检查指导工作，并在丽水检查指导工作时提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，并殷切希望丽水市委市政府要把生态保护好，真正使丽水成为浙江省乃至华东地区的生态屏障。历届丽水市委市政府坚决贯彻执行习总书记的指示精神，并把“绿水青山就是金山银山”科学论断确定为丽水的发展战略。把丽水丰富的水资源优势转变为生态优势、经济优势，把绿水青山变为金山银山是丽水全市人民的共同愿望。丽水市水利局为了更加科学编制“十三五”规划，开展了水资源开发利用、水工程建设、水生态、水环境等涉水的10大课题研究，并邀请国内高校、科研院所、设计单位参与研究，获得了水利部主要领导和省水利厅的充分肯定。丽水市还提出了实践总书记治水思路的试点市的设想，在水利部没有最终确定之前，浙江省水利厅已经同意该市先期列入省级试点单位。

3.2 是建设浙江“大花园”的需要

2017年6月，浙江省第十四次党代会提出“培育新引擎，建设大花园”的发展战略，丽水为全省大花园建设的核心区，将精准全力实施“生态保护行动”，打好绿色发展牌。2017年8月25日，省人民政府办公厅发布《浙江(丽水)绿色发展综合改革创新区总体方案》，要求丽水市要为全省绿色发展综合改革创新提供经验和示范，并建成全国生态环境保护样板区、山区集聚发展引领区、绿色产业深度融合先导区、健康养生旅游示范区、市域统筹改革试验区，为绿色发展综合改革创新积累经验、提供示范。其中，构筑绿色能源网是丽水大花园建设的重大平台之一，要求大力发展可再生能源，着力提高清洁能源利用水平。2018年9月3日，市人民政府办公室发文公布了《丽水市生态文明示范创建行动实施方案》，提出了丽水生态文明示范创建行动主要目标，到2022年，各项生态环境建设指标处于全国前列，生态文明建设政策制度基本落实。

3.3 是促进丽水水电产业转型升级的需要

丽水水电已进入了社会转型时期的新的转折点，促进水电产业的转型升级是丽水市社会经济发展的内在要求和实现与全省同步发展的现实需要。丽水曾在水电资源开发和管理方面创造了多个奇迹，在水能资源开发有偿出让、民间资本参与投资、水能资源“三大补偿机制”实践和行业监管的制度创新等方面都走在全国前列，是“中国水电第一市”。在社会转型期面临挑战的敏感关口，丽水理应勇立改革创新的潮头，继续做好生态水电、绿色发展转型升级的引领者。

经过近30年，特别是撤地设市以来的大开发、大建设，丽水已积累了丰富的水电开发建设、经营管理经验，培育了一大批水电建设、管理人才，有投资省外300万kW水电装机的经历。丽水水电人早在80年代就漂洋过海，承建斐济国2座水电站和区域电网的援外项目，曾参与了非洲、亚太地区的多座电站建设。丽水水电人应带着技术、带着理念走出国门，积极参与“一带一路”建设，向沿线国家特别是非洲等水电投资热点区域输出国内水电产业设计、制造、建设、管理等方面的产能，共同推动水电产业发展转型。这既有利于加强不同文明交流互鉴，促进沿线各国经济共同繁荣发展；也有利于丽水水电的资本、人才、和先进的管理技术走向世界。

4 几点思考

绿色水电可理解为在水电站工程的整个生命周期，河流生态系统结构和功能处于良好状态，实现水资源与生态、环境、经济的共同发展。

“绿水青山就是金山银山，这是当前水能资源开发的另一个历史定位”。在社会发展转型时期，如何把农村水电建设成践行“绿水青山就是金山银山”的标杆和绿色水电的样板，值得我们思考，也是“中国水电第一市”应有的担当。

4.1 重新全面认识水电属性，客观评价水电的贡献和不足

水电作为世界上最为经济、成熟的可再生能源，一直备受联合国国际环保组织、国际基金组织的重视和青睐。联合国工发组织在我国杭州还专门设置了“国际小水电中心”。为了减少化石能源消耗，世界各国都在大力调整能源结构，全面发展绿色能源；欧洲等发达国家水能资源的开发率达80%以上。我国政府一直以来都十分重视水能资源开发，水电在每一个发展阶段都扮演了解决农村供电、发展当地经济、减少有害气体和保护生态环境的重要角色。

事物都有两面性，水电工程也是如此。一些早期建设的农村水电站，特别是引水式水电站，对当地的河流生态造成了一定的影响。但这些具有局部性、时段性的负面影响，都可以通过工程或非工程措施加以解决。

4.2 组织编制全市绿色水电发展规划

绿色水电发展规划的指导思想应以两山理论、绿色发展为引领，坚持服务丽水“培育新引擎、建设大花园”和绿色发展综合改革创新为根本，坚持“绿色发展、统筹规划、正视现状、分类指导”原则，以促进本市农村水电的全面转型升级，并为全国的绿色水电发展、改革创新积累经验，提供示范。

(1)对全市811座水电站的现状进行全面调查，摸清家底，客观评估现有水电的规划布局和开发程度。针对每一座水电站，进行绿色水电发展的综合评估，详细评价各电站对当地经济、环境、生态的正反两方面影响，并针对其对生态环境的不利影响，“一站一策”提出对应建议措施。

(2)根据各县(市、区)的实际情况，在全市范围内，以统一的技术标准，统一的工作内容，对各自辖区内的电站进行“绿色水电发展规划”。在综合评估的基础上，结合原“十三五”和相关部门的专业规划，以县(市、区)为单位，分类进行绿色水电项目建设规划，提出项目实施的建设时序、工作措施，并分析预期的社会、经济、生态效益。

(3) 对于已规划但未建设的水能资源开发点，应以原规划成果为基础，结合区域内旅游、乡村发展、交通等相关专业的规划要求，统筹河流上下游、左右岸的生态需求和经济发展，适度进行规划调整。

(4)对于已建电站，则结合规划符合性、建设程序合法性、运行期对河流生态的影响程度、水资源利用效果、运行安全性和经济效益等综合因素，分类开展绿色水电建设。一是通过差别化的电站水库功能调整、生态化的技术改造等措施，进行标准化电站建设；二是鼓励运行时间长、装机规模小、存在严重安全隐患的电站报废退出；三是对个别存在严重河流生态问题的电站，则要求通过工程措施或通过调度、改变运行方式、调整上网生态电站等非工程措施限期整改。

4.3 开展绿色水电技术和政策研究

通过理论研究和工程实践，运用合理的行政、政策、技术、资金等手段，有效推动绿色水电可持续发展。

(1)开展绿色水电生态修复主要技术研究，包括对部分脱水河段修复技术和水生物保护技术研究。对有些河段仅依靠下泄的生态流量难以达到充分保护减水河段生态系统及河流景观的目的，要研究采取适当的生态修复措施来缓解减水造成的影响。对由于河流减水造成水生生物生活区域压缩和生境适宜度改变的河流，要研究水生生境的修复。

(2)开展河流生态流量的研究。河流生态不仅仅只是流量问题，还要考虑河流沿岸的村庄、农田等要素及发展阶段等因素。流量也与流域上游是否有水库调蓄功能、河床的下垫面因素、厂坝之间的集水面积或是否有支流注入有关。针对每座电站的综合因素，差异化地合理确定每座电站的下放生态流量值和下泄时段，即“因站定量，定时下泄”。

(3)开展绿色水电退出补偿机制和激励性的财政扶持政策研究。建议对符合规划和建设程序，并通过政府部门审批，需要报废退出的电站，应通过合法评估，给予合理的补偿。对电站功能调整、或生态流量调度而引起电站业主电量损失的，则通过生态电价或经济补贴等形式给予补偿。对绿色水电建设项目通过上网电价、财政补贴、银行融资等扶持政策，并且鼓励村级集体、社会资本入股参与建设。

4.4 加强组织领导，建立绿色水电发展协调机制

各级人民政府应加强领导，正确引导农村水电健康持续、环保生态良性发展。相关专业管理部门应加强行业监管，并对绿色水电建设给予技术指导。水利部门应加强行业监管，督促电站业主遵守水利法规和行业标准，全面落实水电安全生产措施，科学调度水量，提高有限水量的发电效益。环保部门应加强对河流流域生态的监管，重点对河流生态流量的监管。金融等部门给予资金扶持，优先支持绿色水电等建设项目。

4.5 探索绿色水电发展的机制创新

(1)建立瓯江干流绿色水电生态调度试验区。瓯江干流已建成龙头水库紧水滩电站，总库容为13.93亿m2，集水面积占流域集水面积9 806 km2的28.2%，下游分别建有石塘、玉溪、开潭站、五里亭、外雄等8座梯级电站。通过调度模式和技术措施结合产生的生态效应，使通过丽水主城区的紧水滩水库到开潭电站的70 km大溪干流沿线达到任何时段都满足22.08 m3/s的生态基流和10—3月份的44.16 m3/s、4—9月份的88.32 m3/s生态景观需水流量要求。

(2)创建“联合国际小水电中心绿色水电示范区”。根据市政府与国际小水电中心达成的意见，编制绿色水电示范区创建实施方案，全面开展创建工作。

(3)开展水电产股权改革试点工作，盘活水电资产。根据市政府的工作要求，全面铺开农村水电企业不动产抵押登记工作；完善水电交易平台建设。

(4)对瓯江干流和各主要支流的梯级电站、骨干电站全面开展国家绿色水电认证，到2020年前完成100座以上水电站绿色认证。继续开展农村水电的安全生产标准化建设，全面推进标准化复评相关工作，到2020年前完成300座电站的安全生产标准化建设。