城市设计在控制性详细规划编制阶段的重要性

丁一楠

（天津市城市规划设计研究院，天津 300211）

0 引言

传统的控制性详细规划对城市建设的控制是二维的，而且指标系统的确认缺少形象支撑，往往缺少说服力。城市设计是三维的，可以让人们直观的看到今后的城市形象。只有二者有效结合，才能在控制性详细规划阶段更好的体现控制意图和城市形象。

1 控制性详细规划的工作重点

自2008年起实施的《城乡规划法》赋予了控制性详细规划（以下简称“控规”）重要的法律地位。其中，控规中确定用地的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等强制性内容[1]是城乡规划主管部门实施城市规划和管理城市建设的重要依据。简单说控规阶段的重点就是对这些指标的制定和控制，但这些指标是平面的、二维的。

1.1 控规阶段指标的确定

控规指标的确定简单说主要有两个方面，一个是可容纳的人口，一个是开发强度。

1.1.1 可容纳人口的确定

首先按照人均居住用地法和人均住宅建筑面积法，计算出所做控规用地范围内可容纳的人口。然后，与在总体规划阶段对该片区所容纳的人口提出参考建议进行对比。同时，利用人居建设用地标准和水资源承载量进行校核。最后得出可容纳的人口规模。

1.1.2 开发强度的确定

人口规模确定后，按照人均住宅建筑面积指标等，可以求得平均居住地块容积率。然后按照各个地块具体建设需求、功能定位要求和景观控制需求将各个地块的开发强度进行调整，最终确定其开发强度。

1.2 控规阶段指标存在问题

确定控规指标时，虽然对各个地块的区位条件、现状建设条件、周边景观环境和周边教育资源等公共设施分布情况进行了综合考虑，但不可否认，这些指标是根据规划师经验“批量”赋予的。同时，即使提出了高度的控制要求，也难以让人形象化的理解。因此，这些指标存在着过于平面化和与实际建设需求偏差的可能性。那么，如何减少控规阶段控制指标存在的问题，加强控规的直观性和可操作性呢？为此，我们提出了在控规阶段编制城市设计的想法。

2 城市设计的工作重点

国内外很多设计师和理论家对城市设计的定义都有着自己独特的看法。现在普遍接受的定义是“城市设计是一种关注城市规划布局、城市面貌、城镇功能，并且尤其关注城市公共空间的一门学科”。城市设计通过其对城市空间、城市功能和城市景观环境的整体构思，更好的指导城市建设，确保城市整体景观风貌的协调，保证了城市特色的整体塑造。同时，城市设计的成果表达中往往包含透视图和体块模型等，可以更直观、更立体的看到今后城市建成的效果。

同时，当前我国已经从“居者有其屋”基本需求时期，进入了提升生活环境和品质的时期。而城市设计对城市空间和环境的重视与当下的城市建设需求不谋而合。所以，城市设计工作在各地越来越受到重视，其成果内容也越来越多的出现在城市规划和城市管理之中。

另外，与控规相比，城市设计更加关注的是空间效果，表达方式也清晰易懂，如在控规阶段加入城市设计的内容，可以使规划编制成果由平面专项立体，由二维转向三维。

国企自1978年改革，至今已经有30多年。在改革中，我们已经逐渐摸清了改革的方向。所有制结构得到优化，政企关系得到调整，社会经济运行效率得到提升，国家经济效益得到增长。

因此，在控规阶段加入城市设计的内容势在必行！

3 城市设计在控规阶段应该做什么

近年来各地在编制各级规划的时候，为了让规划成果更清晰明确往往都会加入城市设计的内容，其工作重点由以下几点构成。

3.1 深化总规要求

总规阶段的城市设计一般包含三个方面内容：规定城市风貌特色定位，确定城市总体空间格局、整体景观体系、公共空间体系，划定城市设计重点区域[2]。控规阶段的城市设计应按照上述三方面要求进一步分析所做控规地区的景观资源、风貌现状、人文资源等，结合控规的功能定位，预留出需要控制的开放空间如水体、山体、城市公园，以及需要保留的人文资源等，确保总规的整体景观构架和公共空间系统能够实现。

3.2 进行城市设计总平设计

在控规的功能定位和规划结构确定的前提下，结合控规初步确定的用地指标，进行城市设计总平意向设计。总平意向设计应重点表达两部分内容即城市节点设计和公共空间设计。

3.2.1 城市节点设计

“节点”是凯文·林奇《城市意象》中五个城市环境要素之一。现代城市中的节点一般都是人流和交通流的集聚区，如道路交叉口节点和城市广场节点等。可通过这些城市节点的设计塑造城市形象、打造城市标志性建筑。同时，还可将这些节点连接成为城市景观通廊。3.2.2 公共空间设计

城市公共空间是指城市或城市群中，在建筑实体之间存在着的开放空间体，是城市居民进行公共交往，举行各种活动的开放性场所，其目的是为广大公众服务[3]。一般由保留的山体、水系及其两侧防护绿地、规划的公园和城市广场等组成，一般具有承载城市公共活动的功能。

3.3 对控规指标进行核定

城市设计总平意向中具体的地块的建筑高度和建筑体量设计首先依据的是控规初步确定的开发强度和、建筑高度和建筑密度等指标的要求。虽然其无法做到修建性详细规划的深度，但也会根据上述指标要求初步确定建筑层数和建筑密度等。这样就提供了一个对原有控规确定的控制指标校核的过程。因为，有可能按照日照标准等要求，通过城市设计总平设计发现原有的数据无法满足设计建设的要求。所以，可以通过城市设计总平完成后的反向计算，进一步调整和优化原有控规的控制指标。减少原“批量”赋予指标的偏差和错误，增加控规指标系统的科学性和可操作性。

3.4 提出景观风貌控制要求

景观和风貌可以分为两部分内容，但二者相辅相成，所以我们一般将其统筹考虑。简单说，景观风貌是由城市景观所展现出来的城市风采和面貌[4]。虽然其所涉猎内容较多，如人文方面的历史文化、宗教信仰；物质形态方面的山体、水系等。但控规阶段的城市设计有关景观风貌的控制要求就是合理划定历史风貌区、居住景观区、商业景观区等。并进一步结合城市设计总平确定建筑界面控制线、贴现率等。

所以，城市设计总平意向绘制完成后，与原来只做控规相比，景观风貌分区的划定和建筑等界面的确定更加合理、更加科学。

3.5 提出开放空间控制要求

开放空间的控制其实也是人的公共活动空间的组织。控规阶段的城市设计按照人的行为特征结合现状山水、人文资源及规划的公共交通流线，合理布局公园、广场等。通过“线”和“点”的控制，确定城市慢性系统，组织城市开放空间和人们的公共活动空间。城市设计的开放空间系统是分析人的行为特征后确定的，相比于控规中开发空间的确定，更有依据，更加科学。

3.6 提出建筑控制引导

一般控规也会提出有关建筑控制的引导，但一般只做到开发强度和建筑高度控制两方面。而城市设计总平意向图绘制完成后有关强度和高度更有依据。同时，还可依据城市设计总平意向图更加明确，沿水系、山体或是道路等的天际线轮廓控制要求，有利于城市整体高度的控制。另外还可依据总平中的建筑布局，提出建筑形体控制的要求。并参照景观风貌控制对具体的地块的建筑风格提出引导要求和建筑色彩方面的引导要求。

控规阶段的城市设计提出有关建筑的控制和引导是城市设计工作的重点，该要求的提出更有利于控制下一步修建性详细规划和建筑单体设计，体现地方建筑特色，延续城市文脉，整体把控城市建设。

3.7 成果表达要求

国内很多城市都将城市设计内容纳入到城市规划的成果中。福建等地也陆续出台了城市设计导则，明确了城市设计工作的分类、工作内容和深度等。结合城市设计导则要求和实际工作需求，认为控规阶段的城市设计专篇成果主要由文本、图件和说明三部分组成。

3.7.1 文本的一般要求

在控规成果中，有关城市设计部分的内容应单独一章表达。在该章节中应对所做控规范围内的景观风貌、开放空间布局、主要城市节点、建筑高度、天际线、标志性建筑等题注控制和指导要求。

3.7.2 图件的要求

图件的表达是控规阶段城市设计成果重要部分。除了常规的景观风貌控制引导图、建筑高度控制引导图、开发强度控制引导图和建筑控制引导图外。最重要的就是城市设计总平的表达以及鸟瞰图或体块模型的表达。因为，这两个图纸的表达是常规控规成果中没有的，但却是最形象、最直观的可将二维成果转化为三维成果的表达方式。所以，虽然在很多城市的城市设计导则中对鸟瞰图绘制没有明确规定，但我们认为在此阶段应增加用sketchup等软件绘制的体块模型。体块模型可以形象的展现出控规编制用地今后建成的整体建设意向、滨水地块等城市天际线控制、标志性建筑分布等。

另外，根据需要还可将城市设计成果融入控规的分地块图则，重点表达建筑的层数、体量、位置和后退道路红线等控制要求。

3.8 小结

无疑，在控规编制阶段加入城市设计部分，可以丰富控规编制内容，并为控规中控制指标的确定提供科学有效的空间依据。

同时，依据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条规定“控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。”对公众而言，原有的控规数据是枯燥的、难以理解的。而城市设计的内容增加后可以让公众更直观的了解控规，更好的监督控规的编制和实施。

所以，在控规阶段加入城市设计的内容是众望所归！

4 城市设计的未来

改革开放以来，各地的城市建设如火如荼的进行，城镇面貌得到了极大的改善。但城镇化进程过快，也造成了实际建设与规划脱节、城市建设缺少特色、城市文脉无法得到传承等问题。

同时，我们的城市发展也进入了一个新时期，城市建设由原来普遍的“求快求大”进入到“求精求细”的阶段。很多城市的建设更多的关注了城市公共空间和城市特色的塑造方面。

而城市设计对空间塑造和对景观风貌的控制等恰恰是现阶段我们的城市建设所需要的。因此，近年国内很多积极展开了城市设计的编制工作，北京、江苏、福建等地纷纷陆续出台了城市设计导则，以更好的指导各地城市设计的编制工作，并要求将城市设计部分内容纳入到规划编制体系之内。

虽然，城市设计的编制受到了重视，但是由于其尚未立法。因此，无法从法制层面确保其实施，难以避免的出现了“图上画画，墙上挂挂”的局面。为此，今年的“两会”上，全国人大代表、陕西省住房城乡建设厅厅长杨冠军提出“通过完善法制条例规划城市设计行为”[5]的建议。通过对城市设计立法，以确保其在城市建设中的实施、满足人民公共活动需求，体现城市特色、有效衔接修建性详细规划或下一步单体设计并提高城市规划管理水平。

综上所述，城市设计是未来城市规划系统中不可缺少一部分，并应通过法制条例的不断完善来加强其法律地位。而作为规划师我们对待城市设计编制工作的态度也应该更加严肃和认真，通过综合、深入的分析现状条件和城市未来发展需求，确保在城市设计中确定的开放空间、景观风貌、城市节点等符合实际、能够真的指导下一步的规划编制及城市建设。使其在城市规划编制系统和城市建设中的意义和作用能够得到真正的发挥。

[1]城市规划编制办法第四十二条[L].2005-10-28.

[2]住建部官媒：全面展开城市设计工作[DB/OL].http://www.upnews.cn/archives/11159.?2016-03-28

[3]城市公共空间[DB/OL].https://baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%85%AC%E5%85%B1%E7%A9%BA%E9%97%B4/9326650?fr=aladdin

[4]马玉芸.城市景观风貌控制与规划方法探析——以广州市花都区为例[D].广州：华南理工大学，2011.

[5]杨冠军：树立规划权威应从城市设计立法做起[DB/OL].http://www.shaanxijs.gov.cn/jincui/2016/3/90098.shtml.2016-03-15.