浅谈基层动物卫生监管实践困惑分析

（湖北省枝江市动物卫生监督局，湖北枝江 443200）

近年习近平总书记提出了用“四个最严”要求来搞好食品安全监管工作，并突出强调要“严”字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，要坚持源头严防、过程严管、风险严控。畜产品是食品的源头之一，所以畜产品质量安全也就成了食品安全的保障之一，因此对我们动物卫生监管工作提出了新的挑战和更高的要求。然而，我们在实施动物卫生监管工作过程中经常会遇见一些实际问题，本文结合笔者多年的基层动物卫生监管工作经历，分析了动物产地检疫电子出证、“瘦肉精”及兽药残留快速检测、畜牧兽医综合执法三个方面的困惑和个人见解，以供参考。

1 动物产地检疫电子出证方面

1.1 困惑与问题

动物产地检疫工作是我们动物卫生监督部门的主要职责之一，同时也是动物卫生监督工作的基础，更是动物在离开产地（养殖场）前应该把好最后一关，所以各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构都非常重视动物产地检疫工作。为了适应新形势下动物产地检疫工作的需要，2016年6月全国动物卫生监督机构告别了手写动物产地检疫合格证明的历史，农业部为了更便捷的规范、监管动物产地检疫出证工作，规定全国动物卫生监督机构统一使用由各省（直辖市、自治区）兼容到农业部的动物检疫电子出证平台，并统一使用由农业部监制的《动物产地检疫合格证明（A）》和《动物产地检疫合格证明（B）》，各地动物产地检疫合格证明要提前根据自己的实际需要分批经县、市、省逐级向上申请并进行预订。在两年多的使用过程中，经过不断的摸索、磨合、更新、升级，该出证平台也进一步的完善，但却始终有二点问题困扰着基层检疫人员。

1.1.1 动物检疫合格证明的版本设计不甚合理

《动物产地检疫合格证明（A）》与《动物产地检疫合格证明（B）》本来是内容相近，却设计成不同的格式和样式，前者一式两联被设计制作为两张A4纸大小样式，而后者的一式两联又设计制作在一张A4的纸样上。这样设计的初衷是为了更直观的区分A证和B证，但却忽略了基层检疫人员的可操作性及便捷性。检疫人员首先是在出证系统平台上要区分清楚是出具A证还是B证，其次是放入打印机的空白《动物产地检疫合格证》也要对应，最后是放入打印机的空白《动物产地检疫合格证》张数也要相符（A证两联是两张，B证两联是一张）。目前大多数地方动物卫生监督机构的检疫人员严重不足，同时动物检疫申报点还担负其他的动物卫生监督工作任务，加之工作时间长、任务重、压力大，基于以上原因会导致检疫人员出证时会频繁出错或失误。

1.1.2 A证的“审证”权限设置欠妥

《动物产地检疫合格证明（A）》的出证程序中增设了一个“审证”程序，并且“审证”的权限只能是动物卫生监督机构的负责人，这几乎是一个不切合实际的权限设置，给基层动物卫生监督机构负责人和检疫人员带来诸多困扰。一是动物卫生监督机构负责人是负责整个动物卫生监督工作全局的，难以随时关注出证平台的出证审证情况，而审证是随时都有需要的；二是动物检疫申报无具体的时间节点要求，动物卫生监督机构负责人不分昼夜的上班不现实。我们基层动物检疫申报点要随时接受养殖户或者动物经纪人的检疫申报，特别是在夏天养殖户（动物经纪人）为了避开白天的高温高热及交通压力，大多选择晚上运输晚上申报检疫（这个问题属于普遍性问题，目前没有较好解决办法）；三是动物卫生监督机构负责人审证也只能从平台格式字面上进行了审核，不可能到现场进行审验，所以审核的实际意义也不大。这样无形中拖延了检疫出证的时间，致使养殖户（动物经纪人）意见较大。

1.2 建议及对策

动物检疫电子出证平台的使用目的就是要便于管理、方便出证，基于前面两个方面的困惑及问题，笔者建议：一是将《动物产地检疫合格证明（A）》和《动物产地检疫合格证明（B）》统一成一个格式，因为两者内容没有实质性的区别，由出证系统自动识别，目的地是省内的系统就自动识别打印为B证，目的地是省外的系统就自动识别打印为A证.这样具方便检疫人员的实际操作，又可提高整个出证系统的工作效率。二是将动物卫生监督机构负责人的A证审核权限下放到官方兽医。《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国行政处罚办法》等法律法规均要求在行政执法和行政许可的过程中必须有2名及以上执法人员执行，而动物卫生监督及动物产地检疫正是行政许可和行政执法的范畴。根据以上法律法规规定在确保每个动物检疫申报点配置2名以上官方兽医的前提下，将A证的审核权限下放到官方兽医。一名官方兽医在协检员的协助下进行检疫出证，另一名官方兽医则可以现场进行监督审核。如此，既落实了A证审核的实效性，加强了对出省动物调运的重点监控，同时又具体体现了《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规对动物检疫工作的规定——动物卫生监督机构官方兽医实施动物及动物产品的检疫工作，并对检疫结果负责。

2 “瘦肉精”及兽药残留快速检测方面

2.1 困惑与问题

近年全国范围内相继发生畜产品非法添加“瘦肉精”等违禁药物及兽药残留严重超标事件，2008年河北三鹿三聚氰胺事件、2009年安徽雨润午餐肉瘦肉精事件、2011年河南双汇瘦肉精事件、2012年上海肯德基“速生鸡”兽药残留事件……，这些事件的发生无不动摇了相关产业和涉案企业的根基，严重打击了人民群众的消费信心，现在回头再来看仍然是历历在目、触目惊心；这些事件的发生也不断给动物卫生监督机构的畜产品质量安全监管工作提出了更多更新的挑战。为了应对新形势下的新挑战，动物卫生监督机构在进一步加强实验室检测能力的同时，也在不断完善日常监管手段，所以应用金标仪和胶体金卡进行“瘦肉精”和兽药残留现场快速检测的检测方法也应运而生。因此，深圳绿诗源、上海快灵、武汉上成、北京纳达康等一批生物科技企业都迅速研发生产出了相应的检测产品，并且随之开发了与之相对应的网络监管信息平台，推荐给各地动物卫生监督机构使用。这种检测方法和监管平台的应用较大的丰富了各地动物卫生监督监管的监测手段、完善了畜产品质量安全监管工作的痕迹化管理要求。通过各地动物卫生监督机构几年的使用，这类检测产品质量有了大幅度提高、网络监管平台也日趋完善，但还存在两点问题。

2.1.1 “瘦肉精”及兽药残留快速检测的胶体金卡和金标仪没有统一的生产技术标准及使用标准

目前，各企业生产的胶体金卡有长的、短的、宽的、窄的、单体的、三联的、条码的、二维码的等等，金标仪有台式的、便携式的、有线的、无线的等等，可谓是五花八门、百花齐放。这样给我们在实际采购使用上带来不小麻烦，“瘦肉精”等违禁药物检测和兽药残留检测工作具有连续性、长期性、时效性的特点。由于目前胶体金检测卡的保质期只有一年的时间，所以各地每年都要进行采购。然而，各生产厂家生产的检测卡和检测仪均不能兼容，且检测仪器一般按要求要按固定资产入账，而根据固定资产管理相关规定是有一定的使用年限的，不可能年年都采购。为了满足检测工作的连续性、长期性及时效性要求和方便检测人员操作的目的，迫使各动物卫生监督机构采取一些非常规的方法采购相对固定厂家的检测卡和检测仪，这样导致各地动物卫生监督机构承担一定采购风险。

2.1.2 畜产品网络监管平台监管内容、监管模式和技术参数不统一，上下级或者同级部门之间的平台不兼容

现在各地根据自己的需要采购检测卡和检测仪，所以安装使用的也是该厂家配套开发的监管平台。各地各买各的、各装各的、各用各的，等到各地的监管平台基本建成之后，上级主管部门为了满足自身对所辖区域内的畜产品安全监管的需要，会建一个上一级的监管平台，要求各地的监管平台要与该平台兼容以便上传监测数据。此时部分地方因设备及相关参数不能与上级要求一致而导致先期投入建设的监管平台不能使用而不得不重新建设。这样会出现重复投资、耽误建设时间，从而影响各地畜产品安全监测工作。

2.2 建议及对策

为满足“瘦肉精”等违禁物及兽药残留快速检测工作需要，合理避免解决以上两条风险和问题，根据工作实际需要提出以下建议及对策：一是由畜牧兽医主管部门牵头，组织工信、质监及相关生产企业迅速制定推行胶体金卡和金标仪的生产标准，对胶体金卡及金标仪的尺寸、样本孔及检测对照孔的位置、二维码（条码）的大小位置和印制方式、检测范围、检测的灵敏度、检测的相关参数、有效期等制定统一的国家（地方）标准，以指导规范企业的生产，方便基层动物卫生监督机构的采购及使用；二是由上级（最低省级）畜牧兽医主管部门提前建设高级网络监管平台，然后逐级给所辖下级动物卫生监督机构分配账号及管理权限，各地动物卫生监督机构则直接安装使用；或者上级畜牧兽医主管部门制定统一的网络监管平台的建设标准和相关设施设备参数，各地按照此标准和参数自主进行建设，然后兼容并联到上级监管平台实行并网联机全时监管。

3 畜牧兽医综合执法方面

3.1 困惑与问题

随着动物卫生监督工作的逐步深入，保障畜产品质量安全的需要，各地动物卫生监督机构加大了畜牧兽医综合执法力度。当前畜牧兽医综合执法办案数量不断增加、办案的领域不断拓宽、办案的难度不断提高，所以需要各地动物卫生监督执法人员不断增强自身素质、不断提高办案水平。目前在具体的执法办案过程中对部分法律条款的应用还存在一定困惑。

3.1.1 关于《行政复议法》应用中的困惑

《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。此条款中的“本级人民政府”和“上一级主管部门”里面的“本级”和“上一级”是都是指的复议机关的“行政区域”或者是“行政级别”？还是各有所指？至今不明确，各地执法部门应用此条款意见不统一。举例说明：A县动物卫生监督所办理一起“经营未经检疫的动物产品”案，在下达行政处罚决定书时同时对当事人要履行告知其应有的行政复议的权利，A县动物卫生监督所按照上面的法律条款一般会在行政处罚决定书中作如下阐述“当事人若对本处罚不服，可在收到本行政处罚决定书60日内向A县人民政府或者A县畜牧兽医局提起行政复议”。如此，当事人在提请行政复议则会出现两种情况：一是A县人民政府不会受理该行政复议转而安排A县畜牧兽医局受理，因为A县畜牧兽医局是A县人民政府的下级或者是政府组成部门；二是A县畜牧兽医局受理了该行政复议，但当事人认为缺乏公正性，因为A县动物卫生监督所是A县畜牧兽医局的二级单位，有偏袒之嫌。目前大多数动物卫生监督机构在办理类似的案件时是按照上例应用的该法律条款，结果导致大多数行政复议流于形式，无法取得应有的监督效能。

3.1.2 相关法律法规中的部分词汇定义较模糊

目前涉牧的法律法规条款中经常会出现的“病死动物”“病死畜禽”等词汇，这是指的“患病和死亡的动物（畜禽），还是指因病死亡的动物（畜禽）”？概念比较模糊。另外因病死亡的动物及因病死亡动物的动物产品如何进行鉴定，由何机构进行鉴定，国家目前没有明确规定，导致各地在办理涉及相关案件时没有有效的检测依据来支撑案件的论据。

3.2 建议及对策

为了保证基层动物卫生监督机构执法办案人员能够充分、合理、准确的应用相关法律法规条款，建议国家畜牧兽医行政主管部门主动协助立法司法部门对涉牧法律法规中比较模糊或者难以操作实施的条款进行相应的修改或者进行明确的司法解释。为了满足行政复议的公正性，笔者认为当事人可选择的两个行政复议机关在行政级别上应该是平级，这样具可避开复议过程中产生偏袒的嫌疑，又可避免相互推诿的现象发生，所以建议将《行政复议法》第十二条第一款修改为“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级人民政府的该行业主管部门申请行政复议”。另外应迅速出台关于病死动物及其产品鉴定的部门规章，并明确指定相应的鉴定机构，对基层动物卫生监督机构的相关行政执法工作给予有力的法律支撑和技术支撑。