农地土壤治理的困境、实现路径及制度保障★

◎薛艳华

我国农地土壤不仅是承载农业生产的物理载体，亦是承载环境安全的生态载体。现阶段我国农业发展取得一定的成就，但却以巨大的环境资源为代价。农药、化肥、激素等现代农业生产要素的滥用，加之现代工业的污染，使得农地土壤污染不断加剧。为了破解农地土壤治理的困境，需要将农地的财产属性与资源属性相结合，转变农业发展的方式。党的十七大三中全会明确指出了“加快转变农业发展方式”，并提出“建立资源节约型、环境友好型农业生产体系”的“两型农业”，为此应当理清农地之上的多元利益主体及角色定位，以“约束——激励”的双重路径实现农地土壤的治理，并以相应的制度加以保障。

一、农地土壤治理的内外需求

（一）农地土壤的外在现实压力

农地土壤是农作物生长汲取养分的生态载体，是农业生产的基础要素。但是农地使用价值具有可损耗性，农地土壤所蕴含的营养物质及其所承载的生态环境系统会伴随着农业生产的加剧、扩张而逐渐消逝或失衡。［1］从现实状况来看，我国耕地的数量亦或质量，均不乐观；①更为堪忧的是，数量有限、质量不高的耕地还在锐减、退化。［2］由此，我国农地面临巨大的生产、环境压力。为了缓解压力，我国农业主要依赖不断增加土地、化肥、农药以及劳动力等生产要素的投入以保证农产品数量的增长。现有的要素驱动型农业发展模式在以家庭为单位的小农生产者劳动力较为固定的情况下，过度依赖农药、化肥等生产要素，使得农地土壤承受力受到威胁，农产品质量及生态环境面临极大的安全风险。在要素驱动型农业发展模式下，我国农产品产量的不断增加，是以牺牲环境资源为代价。因化肥、农药等过度使用，造成农地土壤的污染，经由农作物吸收，最终污染农产品，对农产品安全和社会公众的人身健康造成巨大的威胁。同时，由于农地土壤的污染，可能导致农地资源自身的生态结构与生态规律的失衡，对当代人与后代人满足其农产品需求构成危害，不符合可持续利用理念。

（二）农地“财产——资源”双重属性内在要求

土地首先是一类自然资源，土地共同承载着资源和财产双重属性。［3］农地不仅承载着农产品安全、粮食安全、自然资源生态保护等公共利益，亦是农民家庭生活、发展所需的重要财产，究其本质所呈现是公共资源和农民家庭财产的二元价值追求。因此，农地具有资源性和财产性双重属性，对其之“用”需要从“用尽”取向，向适度和可持续利用转变。［4］据此，对于农地土壤污染的治理，也需在其财产属性和资源属性之间进行合理协调。一方面，农地作为农民的家庭财产，是维系农民生活、发展的物质资料基础，在农业生产中其始终由农户实际占有、使用，因此农民既是农地土壤污染的参与者，亦是农地土壤治理的实际责任者。同时，农地作为一类公共资源，其土壤质量直接关系到农业发展、农产品质量安全、生态安全等公共利益的实现，由此国家需要对农地土壤污染的治理予以倾斜性的权利配置，以有效、适度的干预保障农地土壤所承载之公共利益的实现。

二、农地土壤治理所面临的困境

（一）农地土壤治理的路径存在偏差

1.国家成为农地土壤治理的主要主体。由于农地土壤所承载的公共利益，在很长时期内，农地土壤污染的治理被视为是单纯的国家职责。农民作为农地的使用者，其在农业生产的过程中对于农地土壤质量的保障与土壤污染的治理的功能被忽视。如此仅依赖国家对于农地土壤污染进行治理的理念显然是脱离了我国农地利用呈现碎片化、小农化的实际国情与“谁污染谁治理”原则。我国的农地大多分配给数量众多且分散的农民，以家庭为单位进行小农式生产，面对数量众多的农户，以及碎片化的农地，国家难以在整体上直接实现对农地土壤污染的治理，其成本过高且难以实际执行，治理的效果亦难以保障。农民作为农地实际使用者对农地土壤污染的治理却鲜有规定，明显有悖于“谁污染谁治理”原则。因此，对于农地土壤污染的治理，不能仅依赖国家，同样需要农民在农业生产的过程中参与治理。

2.作为实际使用者的农户缺乏约束与激励。当前，《农村土地承包法》仅在第17条规定“保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”之法定义务，但是对于违反该义务所应承担的责任却未明确。换言之，农户承担农地土壤治理的强制性约束弱。此外，虽然土地承包经营合同的条款内容包含了承包土地的质量等级，反映了对农地土壤保护的要求，但登记对于农地这一权利客体的记载内容并没有其质量等级，使得合同中对于农地质量等级的农地信息及相应义务，不能由登记薄及土地权利证书予以记载。这样的制度设计仅是将农地作为农作物的物理载体，而未考虑到农地土壤是农业生产的生态载体。随着城镇化、工业化的推进与农地面积相应减少，剩余的、有限的农地必然承担更加繁重的农业生产负载，这就需要对农地土壤增加养护成本，以谋农地之可持续利用。但是国家对这部分增加、转移的农业生产负载未给予适当的补偿和激励，显然不符合“受益者补偿”原则。

（二）农地所承载的多元利益未能协调

1.过于强调农户的个体利益。为了提高农户收入水平，增加农户农地利用的经济效益，我国一直对农户的土地承包经营权予以强化，但是随着过分肯定对个人利益最大化的追求，土地承包责任制亦暴露出其弊端，即对短期的、个体的经济利益过于执着。农地作为一类可损耗自然资源，在其开发、利用的过程中需要予以合理保护。但是因对土地承包经营权的过度强化和过于追求农户个体利益的实现，导致农户对农地的权利义务的不对称、不匹配，农户未能尽到对农地合理保护之义务，缺乏理应承当的治理与损害赔偿责任。实际上，我国农地承载着社会保障与生态环境保护双重功能，经济发展与保障功能过分强化，必然导致生态环境保护功能的弱化。

2.农村集体组织所代表的集体利益虚化。我国家庭联产承包责任制在设计之初规定个体与集体之间“统分结合的双层结构”，在突出实现农户的私权利之功能外，亦肯定了农村集体组织之统合功能存在的必要性。但随着对农地私权利的过分强调，导致农村集体组织的土地所有权被空置，土地所有权所代表的集体利益无法保障，难以对农户污染农地土壤的行为加以限制和监督，亦无法供给集体内的公共物品。从全国范围来看，农村集体组织的职能整体上呈现弱化和虚化的趋势，甚至在部分地区其组织载体已经难寻其踪。

3.国家所保护的公共利益的未能实现。农地是国家一种重要公共资源，其承载着多元公共利益。国家对于农地利益分配需要进行倾斜性配置。为了国家粮食安全、农产品安全、自然资源生态保护等公共利益的实现，对农地之“用”进行了限制，同时对于农户在承包期间投入成本提升农地土壤质量或是改良农地使之便利农业生产措施，应该给予适当的经济补偿作为激励。但是面对众多分散的农户，以及近年来大量农村劳动力流入城市，农地的实际使用者与国家所掌握的信息已经难以相匹配，使得国家对农地土壤治理的激励难以实现，而治理功能的缺失又加剧了对农产品质量、农业发展转型等方面的不良影响，使得国家所保护的公共利益无法实现。

三、农地土壤治理的多元利益主体解析与角色定位

1995年《我们的全球伙伴关系》报告中对“治理”做出了以下定义：各种公共的或私人的机构管理其共同事务之诸多方式的总和，其使得互相冲突的差别利益得以协调并采取一致行动的持续过程。由此，需厘清农地土壤之上的多元利益主体关系，并就其不同的角色准确定位。

（一）现行制度下的农地多元利益主体

作为一类关系国计民生的公共资源，在我国土地公有制下，农地的利用以土地家庭承包制为基础，使得农地之上承载了多元化主体的利益。作为农地的经营者，农民通过自身劳动力及其他生产成本的投入进行农业生产，并获得农产品实现个体利益；农村集体组织作为农地的所有者，其将农地以碎片化的形式分配给农户和其他经营者，由经营者从事农业生产。对于农村集体组织而言，尤为关心的是农地土壤所蕴含的地力高低，即农地土壤质量的承受力及可持续性，以期农地所承载之集体利益的实现；农地资源作为国家主权范围内拥有的稀缺资源，其有显著公共性。农地土壤是为社会公众供给基本生存所需之载体，具有粮食安全、生态环境保护和农户社会保障等多重功能。但农地资源的有限性、可损耗性与社会公众的物质需求、农户个体利益之间存在矛盾，需要国家适度的干预与调适，以达到多元主体之间的利益均衡。

（二）农地土壤治理中多元利益主体的角色定位

1.农户：农地合理使用者与养护者。农户耕作的土地，是源于由农村集体组织的土地所有权之权能所分离而成的土地承包经营权。权利义务具有对等性，在获得使用农地之权利的同时，农户亦负有“合理使用”之义务，农户应负有维持农地土壤质量，保持其农业生产的使用价值。农户承担农地使用者与养护者的双重职责。在此期间，若农户对农地土壤质量有所改善，如通过耕地整理、养护地力、合理使用化肥等方式使农地土壤更为肥沃，提升其农业生产能力，那么农村集体组织作为农地所有者应当对增加农地使用价值的农户予以一定的经济补偿；反之，若农户对农地土壤的使用过度，致使农地土壤遭受污染、农业生产能力的降低，则农户应对农地土壤负有治理责任或向农村集体组织赔付相应的农地侵权行为之损害赔偿金。

2.农村集体组织：监督者与组织者。作为农地所有者的农村集体组织，对于农地土壤质量的保护与提升、农业生产能力的维持与增强负有监管之职能。因此，农村集体组织应当与土地管理部门相互配合，对农地协同监管以达到基本农田保护责任制的落实，实现农地资源的生态环境保护与可持续发展。此外，碎片化的分配模式导致农户个体难以实现机体内公共物品的供给。农户个体建设的高成本、重叠建设的可能性等弊端更加突出农村集体组织为农地利用提供便利之重要性。因此，应赋予农村集体组织以法人资格，确认其经济职能，有效实现集体所有权在内的多种权利，确保经济基础实现其正常运行。

3.国家：有限、适度的干预者。农地具有公共性与稀缺性，为了协调与均衡其所承载的经济利益、社会利益与生态利益等多元利益，农地实际使用者需要为此付出更多成本与精力，以维持与增加农地进行农业生产的使用价值。为了多元利益的实现，此过程可能会超出农户所应承担的义务范围。为此，国家需要予以有限、适度的干预，通过制度供给保障利益倾斜的合理，对农户投入成本治理予以相应的补偿，以此激励农户积极治理农地土壤。

四、农地土壤治理的路径及制度保障

（一）农地土壤治理应重构“约束——激励”路径

在传统的约束性农地土壤治理路径下，要求农户对农地土壤负有“合理使用”之义务，同时《环境保护法》第6条规定了个人对于环境保护的义务以及政府对于本行政区域的环境质量负责，但是其制度设计与实施却由于我国农地利用的碎片化、小农化而难以落实。由此，农地土壤治理应当在多元利益主体协同参与下，实现对“约束——激励”治理路径的重构。

为实现农地资源利用和保护之均衡，农地经营者应当要承担合理利用农地的义务，承担农地土壤污染治理责任，同时农村集体组织应具有相应的农地使用监督权。经营者取得使用农地的权利，负有“合理使用”的义务，即维持农地使用价值。保持农地土壤质量，是经营者对于权利客体之合理使用义务可量化的评价标准。若经营者未尽到保护和合理利用土地的义务，应承担向集体经济组织支付赔偿金作为损耗农地使用价值对价的责任，即确定在承包期间内农地土壤质量的下降程度，便能够明确其应当承担的赔偿责任，由此完善农地土壤治理的约束性路径。

农户为了实现自身利益最大化，会对其承包的农地投入一定的成本，目的在于承包期间实现自身利益的最大化，其本身缺乏内在动机来保护或增加农地土壤质量，国家应当以激励性路径推动农户对农地土壤的治理。若经营者持续投入成本，在保持农地承受力的基础上，增加农地土壤的质量，促进其可持续生产能力，使其在更大程度上实现公共利益，不仅增加了农户家庭的财产性价值，同时亦增加了社会公众的资源性价值，超出了农户为个体利益实现所应承担的义务，对农户增加农地土壤承受力所投入的成本，国家应当予以相应的激励。由此，以“约束——激励”的路径促进农地土壤的治理及其治理的有效性。

（二）农地土壤治理的制度保障

1.农地登记制度。在我国实行权利登记制的制度背景下，农地登记对登记之内容进行实质审查，以公权力保障具有公信力的信息向市场进行供给，由此农地登记制度内生有国家适度干预之功能。基于农地的资源属性，国家需要掌握农地信息，以地籍调查、管理等方式自下而上的收集农地信息，并通过农地登记制度向市场传递有效的农地信息。此外，基于农地的财产属性，农地权利的权属及边界通过登记制度加以公示，以保障农地权利的安全性。通过农地登记制度以较低的成本收集市场中众多分散的农地信息，推动农地信息在市场和国家之间有序传递，为国家收集有效的农地信息。由此，实现农地规模经营的有序推进，保障“两型农业”所需要的适度规模的农地面积。同时，国家在农地土壤治理中能够基于有效信息，对农户污染或养护农地土壤的行为分别予以约束或激励，将农地所承载的公共利益与个体利益加以协调、整合，以倾斜性权利配置对承载着多元利益的农地资源进行适度、有效的干预。

2.农地土壤治理的财政支持制度。农地土壤作为一种稀缺、有限的自然资源，其治理所实现的价值追求不只在于农户个体利益与集体利益，更是关系到国家公共利益及社会生态利益。正是由于农地资源承载的、具有明显的公共物品属性，因此农地土壤治理所产生的公共利益应当得到国家财政的支持，使国家财政能对社会各主体的治理行为生成充分的激励，具体应当包括：（1）设立针对农地土壤治理的专项补偿基金，以国家财政补贴的方式直接用于农地生态保护、土壤培育等领域的投入；（2）对于国家倡导的农业投资项目予以补贴，如对生产、销售无公害、绿色、有机农产品的农户予以金融优惠等措施，从正面积极引导与激励社会资本加大农地土壤治理的投入；（3）增加对农地土壤治理的科研技术投入，积极推广科学施肥、地力培育等技术，以此提升治理水平，推动农地土壤治理的科学性、有效性。

［1］徐超.论我国耕地利用和保护的多元主体重构［J］.农村经济，2016，（4）.

［2］肖顺武.论耕地保护法律制度之完善——基于粮食安全视角的解析［J］.西南政法大学学报，2006，（8）.

［3］刘俊.土地所有权国家独占研究［M］.北京：法律出版社，2008：3-4.

［4］黄锡生.自然资源物权法律制度研究［M］.重庆：重庆大学出版社，2012：100.