我国义务教育财政事权与支出责任划分问题探讨

全胜奇

2016年8月，我国出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)，对改革和完善中央与地方财政事权和支出责任划分的指导思想、原则、总体要求、主要内容、时间进度等做出了明确规定。在该文件中，义务教育被确定为中央与地方共同的财政事权，其支出责任划分应根据义务教育的基本公共服务属性，制定全国统一标准，由中央与地方按比例承担支出责任。本文拟以此文件为依据，对我国义务教育财政事权和支出责任划分的运行现状、存在的问题、完善思路进行分析探讨。

一、我国义务教育事权与支出责任的历史演进

自中华人民共和国成立至改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制和财政管理体制，义务教育也一直实行高度集中的管理体制。政务院于1950年3月发布的《政务院关于统一管理1950年度财政收支的决定》规定，义务教育经费的预算权、征收权集中掌握在中央和大行政区，村办小学经费由县级人民政府征收，但须经大行政区批准、报中央人民政府备案。1953年后，我国财政体制几经变革，经历了“划分收支、分级管理”“以收定支”“计划包干、地区调剂、总额分成”等阶段。与之相适应，这一时期的义务教育体制也不断调整，总体可概括为“条块结合、以块为主”。“文化大革命”期间，我国教育财政体制极度混乱，教育事业经费严重短缺。为理顺中小学教育管理体制，教育部1978年颁布了《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》，规定小学由县教育行政部门管理，全日制中学原则上由县级以上教育行政部门管理。[1]29

自20世纪80年代以来，随着我国改革开放的不断推进，我国义务教育财政体制经历了根本性的结构变化，从经费来源单一的集中财政体制逐步转变为经费来源多元化的分权体制。

(一)“划分收支、分级包干”体制下的义务教育财政管理体制(1980～1984年)

党的十一届三中全会后，我国开始对经济体制进行全面改革，财政体制改革先行一步。1980年2月国务院颁布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》。其主要内容是：将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和双方调剂分成收入；以1979年各省区市的地方收入和支出额为基数确定地方的收入和支出标准，一定五年不变。1980年4月，教育部颁布关于实行新财政体制后教育经费安排调整的文件。从1980年开始，国务院有关部委不再联合下达教育事业费指标，改由中央和省级财政切块安排。 1980年12月，国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》，规定省级政府统筹安排并组织实施普通教育发展规划、人员编制、基建投资、事业经费。教育经费要由省级政府戴帽下达到县级政府，实行专款专用。1984年12月，国务院颁布的《关于筹措农村学校办学经费的通知》指出，应开辟多种渠道筹措农村学校办学经费，乡级政府可向农民征收教育事业费附加，以弥补国家拨付教育事业费的不足。

(二)“地方负责、分级管理”的体制(1985～2000年)

为进一步理顺政府与国有企业的分配关系，1983～1984年，我国对国有企业进行了“利改税”改革；从1985年起实施“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制；1988～1993年，又实行了多种形式的地方财政包干体制。财政包干体制在调动地方政府理财积极性的同时，也严重削弱了中央政府的宏观调控能力和财政实力。为解决此问题，我国从1994年1月起实行分税制财政体制，义务教育财政体制也进行了相应的改革。1985年5月，中共中央出台了关于实施教育体制改革的决定，提出实行九年义务教育并由地方负责、分级管理。1986年颁布了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国义务教育法实施细则》，规定义务教育事业由国务院统一领导、地方负责、分级管理；农村以县级政府为主组织实施义务教育并落实到乡，城市以市或市辖区为主组织实施；省级人民政府负责制定义务教育学校的经费开支定额、教职工编制标准、生均公用经费开支标准和校舍建设、仪器设备配置、图书资料等标准；地方各级人民政府负责筹措义务教育学校基本建设投资和义务教育事业费；农村义务教育学校新建、改建、扩建所需的资金，由乡和村负责筹措，对有困难的乡和村，县级人民政府可酌情给予补助。在这一时期，我国农村义务教育财政体制实质上是“以乡为主”的体制。

(三)“分级管理、以县为主”的体制(2001年至今)

1994年分税制改革后，中央与地方财力格局发生了显著变化，中央财政收入占财政总收入的比重逐步提高，地方政府特别是乡级政府的财力日益削弱，以乡为主的农村义务教育支出体制难以为继。2000年开始实施的农村税费改革取消了向农民收取的教育集资和教育费附加，使农村义务教育经费保障更加困难，中西部地区普遍发生了拖欠农村中小学教师工资的现象。为此，国务院2001年5月发布《关于基础教育改革与发展的决定》，将义务教育财政体制调整为“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”，强化县级政府的义务教育财政事权和支出责任，要求农村中小学校教职工工资由县级政府统一发放。2002年4月，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步细化有关政策，“以县为主”的农村义务教育财政管理体制由此确立并延续至今。

为有效解决“以县为主”体制推行后我国农村义务教育依然面临的经费困难，2005年12月，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，全国人民代表大会于2006年修订《中华人民共和国义务教育法》，开始探索建立我国义务教育的政府间财政支出责任分担机制，确定了中央政府和地方政府在实施义务教育“两免一补”政策时各自应承担的支出责任。2007年11月，财政部和教育部联合发出通知，调整完善农村义务教育经费保障机制有关政策，提高农村寄宿中小学学生的生活费补助标准和生均公用经费补助标准，实施农村义务教育学校“特岗教师计划”，扩大免费教科书的实施范围。国务院于2008年8月发文，确定自2008年秋季开始在全国范围内免除城市义务教育学生的学杂费。[1] 322015年11月，国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提出进一步整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，建立城乡一体化的义务教育经费保障机制。

二、我国义务教育财政事权和支出责任划分的现状

(一)义务教育财政事权划分

目前，我国实行“以县为主”的义务教育管理体制，县级政府对于义务教育的管理责任具体包括义务教育教学点的布局责任、教师队伍定编配置责任、教学基础设施建设保障责任、教育公用经费投入保障责任、教学督导和质量评价监督责任等。中央政府的事权包括对全国义务教育政策法规的制定权、对基层义务教育工作的督导督察权，省级政府的事权包括对全省义务教育政策法规的制定权和对基层义务教育工作的督导督察权。依据现行有关法律法规，我国义务教育的政府间财政事权划分情况如下。

义务教育实行国务院统一领导，省级政府统筹实施，县级政府为主管理的体制。

义务教育经费保障机制的建立和运行，由国务院统一领导，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府共同负担，省级政府负责统筹落实，具体由各级政府分项目、按比例分担。

省级以下各级政府在编制年度财政预算时须单列义务教育经费预算。县级政府在编制年度财政预算时应均衡安排义务教育经费，同时要向农村地区学校和薄弱学校倾斜。

国务院和省级政府通过财政转移支付向县级政府拨付义务教育经费。中央财政应加大一般性义务教育转移支付规模，规范专项转移支付，支持地方各级政府增加义务教育投入。地方各级政府不得挪用上级政府拨付的义务教育转移支付资金。

县级以上各级政府应筹措资金，专项用于支持民族地区和农村地区义务教育的发展。[2]

(二)义务教育支出责任划分

在义务教育的支出责任方面，县级政府承担主要责任，中央和省级政府承担一定的支出责任。目前中央财政和省级财政承担的支出责任主要有：落实义务教育经费保障机制(即两免一补，包括免费教科书、免杂费、农村义务教育学校就读的家庭经济困难寄宿生的生活补助)、落实城乡义务教育校舍安全保障长效机制、改善中小学办学条件专项支出(包括全面改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件计划、城市中小学扩容改造计划、新型城镇化教育转移支付项目)、加强教师队伍建设专项支出(包括农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、原民办教师养老补贴、乡村教师生活补贴、两区人才支持计划、中小学幼儿园教师国家和省级培训计划)等。

免费教科书补助。该项补助标准：国家课程小学年生均90元、初中年生均180元；地方课程小学、初中年生均15元，正版学生字典14元(小学一年级新生)。经费分担办法：国家课程免费教科书和正版学生字典资金由中央财政安排补助；地方课程免费教科书资金由省级财政安排补助。

免杂费补助。免杂费是指全部免除城乡义务教育阶段学生学杂费，财政对学校补助经费，即农村义务教育阶段学校普通学生年生均公用经费基准定额补助(小学年生均600元、初中年生均800元，不足百人学校按百人核定)。分担标准：中央、省、市按6∶2∶2分担，其中54个享受西部大开发政策的县由中央、省按8∶2安排补助，省财政直管县由中央、省按6∶4安排补助。

农村义务教育学校就读的家庭经济困难寄宿生补助。补助标准为：每生每天小学4元、初中5元，每年在校时间按250天计算。由中央安排补助小学生每天2元、初中生2.5元，省辖市安排补助初中生每天0.5元，县级安排补助小学生、初中生每天2元，省级安排直管县所需市级补助部分。2017年起，中央和学校所属市或县(市)按5∶5分担。

农村义务教育校舍安全保障长效机制补助。该补助支持范围为农村中小学校舍及其附属设施的日常维修、大修改造和抗震加固等方面，补助标准为每平方米800元，由中央与地方各安排50%。地方安排部分，除县级财政按照已确定的农村税费改革专项转移支付的4%安排外，由省和县(市、区)按8∶2分担。2017年起，所需资金由中央、省、县(市、区)按照5∶4∶1比例分担。

城市公办义务教育学校校舍安全保障长效机制补助。该项补助由省辖市和市辖区设立，所需资金由省辖市和市辖区承担，省级财政适当给予以奖代补。

自从我国2006年实行“新机制”以来，财政性义务教育经费投入增长迅猛。在2006年为3 305亿元，2016 年增加到17 603亿元，11年增长了4.33倍。[3]生均义务教育财政支出也实现了大幅度上升，小学、初中生均公共财政公用经费分别从2006年的 271 元、378 元增长到 2015年的2 434.26 元、3 361.11 元。虽然我国义务教育经费增长速度较快，但与世界其他国家相比，尤其是与一些教育发达国家相比，义务教育生均经费仍然处于较低水平，落后于世界大多数国家。[4]从义务教育资源分配地区结构看，近年中央加大了对西部地区的政策倾斜，使西部地区的生均教育经费和公用经费快速提高。这导致我国的义务教育财政投入的“中部塌陷”，中部地区的平均水平不仅大大低于东部地区，而且低于西部地区。例如，2015年全国小学和初中教育生均经费支出分别为8 838.44元、12 105.00元，而河南省分别为4 575.27元、7 262.97元，仅分别相当于北京市的19%、18%。[5]

表1 反映了河南省2012～2016年义务教育支出增长情况。河南省小学教育支出从2012年的336.3亿元增长到2016年的433.7亿元，增长了28.96%；初中教育支出从2012年的218.1亿元增长到2016年的257.3亿元，增长了17.97%。河南省小学和初中教育支出占河南省公共财政支出的比例从2012年的11.07%下降到2016年的9.27%，小学和初中教育支出占河南省教育支出的比例从2012年的50.10%增长到2016年的51.42%。

表1 河南省2012～2016年义务教育支出增长情况表

数据来源：河南省财政统计材料。

三、我国义务教育财政事权和支出责任划分存在的问题

(一)县级政府义务教育支出责任压力过大

我国义务教育实行县级政府为主的管理体制，义务教育事权主要集中于县级政府(城市主要集中于市辖区)，这客观上导致县级层面义务教育事权过于庞大，加之1994年分税制改革以来，我国财权上移态势明显，县级政府一直没有本级主体税种，县级财政收入的稳定性较差，在事权下沉和财权上移的共同作用下，县级政府义务教育支出责任压力变大就成为必然。[6]以许昌市为例，2010～2015年,许昌市教育投入中，市县级财政投入占比为71.3%，中央和省级占比为19.8%；长葛市(许昌市下辖的县级市)2015年小学和初中义务教育支出6.064亿元，其中本级财政拨款为4.728亿元，占义务教育支出的77.97%。

1994 年分税制改革以来，地方财政收入占我国财政收入的比重基本保持在 50% 左右，2016年我国地方一般公共预算本级收入占全国一般公共预算收入的比例为54.7%，地方一般公共预算支出与全国一般公共预算支出比例，则由1994年的69.7% 上升到 2016 年的 85.4%[7]，地方政府财力显然与支出责任不匹配。义务教育支出一直是县级财政支出的重中之重，在地方政府整体财力与支出责任不匹配的情况下，义务教育也面临同样的困境。如长葛市2015年小学和初中义务教育支出相当于长葛市当年一般公共预算收入的24.14%，即长葛市2015年财政收入约四分之一用于义务教育，这无疑对地方财政带来了巨大压力。

(二)现行中央和省级政府的支出责任规定过于笼统

我国现行相关法律法规对中央政府和省级政府应承担的义务教育支出责任，规定不清晰、不规范，划分不合理且随意性较大。例如，2005年12月《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定，中央继续对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，但是并没有明确支持的具体方式和金额。2015年11月发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》对该事项仍然只做了原则性规定。又如，2006年《河南省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定，省财政和市级财政将在现行财政体制下加大对财力薄弱县区的转移支付力度，确保农村中小学在编教师工资按时足额发放。该文件只是规定省级财政要加大对财力薄弱地区在编农村中小学教师工资的转移支付力度，但对于转移支付的标准和金额没有做出具体规定。这对省级政府财政预算的约束力不强，不能有效保证省级政府义务教育经费投入的充足性、稳定性，也不利于省级政府有效落实对县级政府的义务教育转移支付。[8]

(三)教师工资支出的责任划分不合理

目前在我国义务教育经费保障政策中，对于免除学生学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费、校舍维修改造费等支出，已明确了各级政府的负担比例,特别是确定了中央政府和省级政府应承担的支出责任。然而现行政策没有触及教师工资的各级财政负担问题，县级财政在义务教育教师工资支出方面仍然承担主要责任，这与我国县级财政的财力状况明显不符。从义务教育支出的项目结构看，与其他各项支出相比，教师工资支出占比最大。例如，长葛市2015年小学教育的教师工资支出为1.747 6亿元，占全部小学教育支出的比例为46.25%；初中教育的教师工资支出为1.152 9亿元，占全部初中教育支出的比例为50.45%，教师工资支出占长葛市当年义务教育总支出近一半。主要由县级政府承担义务教育教师工资的支出，是县级政府义务教育支出责任压力过大的首要原因。

(四)上级政府不当干涉县级政府义务教育事权并影响教育资金效益

一是中央和省级政府的各项考核机制不当干涉了县级政府的义务教育事权。上级政府为促进义务教育发展，设计了大量考核指标，如校园饮水质量提升工程、农村义务教育寄宿制学校淋浴工程、塑胶跑道、阳光厨房等。这些考核初衷是好的，但在一定程度上破坏了县级财政教育支出架构，使县级财政的教育支出预算安排雪上加霜。二是中央和省级政府出台了义务教育增支政策却不承担相应的支出责任。如中央要求公办学校落实小班化教学。实施小班化教学相应增加的义务教育经费投入，中央要求地方政府承担，这就加大了地方政府的义务教育支出压力。三是《教育法》确定的一些义务教育考核要求影响了地方政府的教育资金使用效益。1995年颁布实施的《教育法》至今未修订，该法对教育支出仍然有“两个提高”“三个增长”的要求，上级教育主管部门仍依此对县市政府义务教育工作进行考核。2015年开始实施的新《预算法》明确规定，不允许重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，这必然导致县级财政的义务教育支出预算安排无所适从。[9]

四、对策建议

(一)合理划分义务教育事权和支出责任

应根据政府间事权划分理论、信息处理理论和义务教育的公共产品属性，合理划分我国各级政府的义务教育财政事权和支出责任。从信息处理的复杂性看，中央政府掌握的义务教育资源信息远没有地方政府充分，因此地方政府应比中央政府享有更多的义务教育事权。从公共产品属性看，义务教育是基本公共产品，其关乎整个国家公民的基本素质，具有较强的正外部性，中央政府应承担更大的支出责任，以推动实现全国范围的义务教育公共服务均等化。从义务教育支出的项目构成看，教师工资支出、基本建设支出、学生奖励与补助支出、公用经费支出等具有不同的属性和特点，应依据各自的属性分别确定政府间支出责任。

第一，义务教育教师工资支出责任由中央政府承担。义务教育教师工资支出是义务教育学校教职工的薪酬总额，它是义务教育支出中占比最大的支出项目。它具有及时性、经常性、支出刚性等特性。从国际上看，法国、韩国由中央财政独立承担义务教育教师工资；日本基本义务教育阶段国立学校的教师工资全部由中央政府承担，非国立学校教师工资由中央政府和都道府县政府各负担一半，市町村级基层地方政府则不承担该项支出。借鉴国外的做法，结合我国国情，建议义务教育教师工资支出责任从县级政府划转至中央政府。中央政府可根据师生比和学生数核定教师工资支出额，列入一般性转移支付预算，拨付省级财政统筹使用。

第二，义务教育公用经费的支出责任由县级政府承担。公用经费支出包括教学活动和后勤服务方面的各项开支，其特点是支出项目较为具体且各学校差异较大。各学校的公用经费需求差异较大，上级政府准确核定各学校公用经费需求数额的成本较高且难度较大。县级政府了解本地学校的实际，为更准确反映学校的需求和更好地配置财政资源，应由县级政府承担这部分支出责任。相对于教师工资支出，公用经费支出占比较小，教师工资支出责任上划至中央政府之后，县级政府有能力承担该项支出。中央政府和省级政府可对相对落后地区县级政府无力承担某些先进教学仪器设备的支出进行适当补助。

第三，学校基本建设的支出责任由各级政府共同承担。基本建设支出是指义务教育学校的教学行政用房、运动场馆、教工和学生宿舍、校园基础设施、环境绿化美化等的建设和维护支出。它包括新建项目费用和维修改造费用。新建项目费用应该由中央政府和省级政府承担。因为新建项目费用在基本建设项目支出中占比较大，而县级政府财力有限，其独立承担这部分支出较为困难。维修改造费用在各学校之间差别较大，按照效率原则，这部分支出应由了解学校实际的基层政府承担。同时，中央可设立中西部学校危房改造专项资金，对中西部困难地区的义务教育学校基本建设进行专项补助。

第四，学生补助支出责任由中央和省级政府承担。对学生的补助支出主要指对困难家庭学生、残疾学生、少数民族学生等的专项支持支出，包括学生书本费、寄宿制学校学生的住宿费、生活费及其他费用的补助。该项支出的特点是具有社会保障和社会福利特征、具有收入再分配性质，是一项长期的、制度化的专项补助。因此建议由较高层级的中央政府和省级政府承担该项支出责任。在实际操作中，可按照具体项目确定补助标准并分别明确中央和省级政府的分担比例。[10]

(二)科学匹配地方政府财力

应深化分税制改革，完善省以下分税分级财政管理体制，进一步理顺省级以下各级政府的事权与支出责任划分，夯实省以下政府财力特别是县级政府财力。一是稳步推进行政体制改革，缩减地方政府财政层级，全面推行乡财县管。二是在稳定中央和地方总体财力格局的基础上，进一步理顺中央和地方税收分配关系，调整中央和地方共享税的分成比例，适当赋予地方政府一定的地方税收管理权限；应从制度上赋予县级政府与事权相匹配的财权，增强县级政府的财力。三是完善地方税体系。应按照各级政府事权-财权-税权相适应原则，构建完善规范的地方税体系，建设省级和县级政府的主体税种。应加快推进消费税改革，扩大消费税的课征范围，调整部分应税消费品的税率，将消费税的征税环节改为零售环节，把消费税建设成为省级财政的主体税种；应加快推进我国财产税制改革，出台新的房地产税法，把房地产税建设成县级政府的主体税种。[11]

(三)鼓励发展民办义务教育

应依据政府与市场的职责划分制定民办基础教育的发展政策。努力实现义务教育的公共服务均等化，是政府的基本职责，政府应守住不让任何孩子因贫困失学这条底线。对于有更高需求的学生及家长，可利用市场价格机制向社会提供高端的多样化的基础教育服务。中央应进一步完善鼓励民办基础教育发展的政策，遵循以政府公办义务教育学校为主、高端化的民办学校作为必要补充的原则，积极引导社会资本举办基础教育，引入价格竞争机制，充分发挥市场在教育资源配置中的重要作用，努力构建以政府办学为主、公办学校和民办学校共同发展的格局。地方各级政府应把大力发展民办基础教育纳入本地经济社会发展中长期规划，完善政府购买教育服务机制，制定促进民办基础教育发展的财政税收政策、土地政策，进一步加强对民办学校的监管和督导，推动民办中小学教育健康发展。[12]327

(四)减少上级政府对地方事权的不当干预

首先，尽快修订我国现行的《教育法》和《义务教育法》，删除其中对义务教育支出预算“两个提高”“三个增长”的要求，使其与新《预算法》的相关规定相衔接。其次，尽快清理上级政府对县级政府的各项义务教育考核指标，对于符合教育发展规律且符合当地实际的考核予以保留，对于超出地方政府承受范围的不切合实际的考核指标加以整合、取消。应将各部门针对义务教育的考核指标纳入地方政府统筹管理，减少政府对中小学校日常教学的不必要干预。再次，建立健全以结果为导向的考核机制。考核的目的是提高地方义务教育的整体水平，因此应将考核工作重点由事前转移到事后，建立以结果为导向的考核机制，使考核真正发挥督导作用。

[1] 郭灵康.我国政府间义务教育支出责任划分研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2012.

[2] 郭晟豪.中央政府和地方政府的教育事权与支出责任[J].甘肃行政学院学报，2014(3)：96-105.

[3] 教育部关于2016年全国教育经费统计快报[EB/OL].[2017-10-30].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/moe_1946/fj_2017/201705/t20170503_303596.html.

[4] 闫德明.我国义务教育生均经费标准和生均财政拨款标准研究：基于OECD国家的数据分析[J].河南教育学院学报： 哲学社会科学版，2016(1)：60-66.

[5] 2015年全国教育经费执行情况统计公告[N].中国教育报，2016-11-11(002).

[6] 李世刚，尹恒.县级基础教育财政支出的外部性分析：兼论以县为主体制的有效性[J].中国社会科学，2012(11)：81-98.

[7] 2016年全国财政决算[EB/OL].[2017-10-30].http://yss.mof.gov.cn/2016js/index.html.

[8] 尹宗明，李志伟.基础教育及职业教育事权和支出责任划分的思考[J].中国财政，2015(14)：72-73.

[9] 浙江省财政厅课题组.浙江省部分市县教育事权与支出责任研究[J].公共财政研究，2015(4)：33-43.

[10] 卢振家.推进省级以下教育财政事权和支出责任划分改革的思考：基于广东HZ市的分析[J].财政科学，2017(2)：19-26.

[11] 曾康华.浅议如何建立事权和支出责任相适应的体制[J].财政监督，2014(4)：16-17.

[12] 袁连生.中国教育改革大系：教育体制与教育财政卷[M].武汉：湖北教育出版社，2016．