《联合国气候变化框架公约》中的重要原则

孙林

在10月18日举行的中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上，习近平总书记代表十八届中央委员会向大会作报告，报告充分肯定了我国引导应对气候变化国际合作所取得的成绩，指出我国“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。很多协力部门参加了这方面的工作，外交部条约法律司（简称条法司）也一直参与其中。从《联合国气候变化框架公约》（后简称《公约》）《京都议定书》到《巴黎协定》，在中国参与应对气候变化国际合作几十年的征程中，几代条法人为之而不懈付出。我曾亲身参与最早的《公约》的谈判，对这一过程有切身的体会。

准备《公约》的谈判：维护本国权益，加强国际合作

正如习近平主席出席气候变化巴黎大会开幕式所发表的重要讲话所指出的：“中国一直是全球应对气候变化事业的积极参与者”。中国对最早的《公约》谈判以及谈判前期准备过程都是积极参与的。当时《公约》谈判的主要任务是要确立法律框架，奠定法律基础，因此决定谈判由外交部牵头，由外交部条约法律司同志主谈，即由我任团长，各有关部委都派负责干部参加组团，随时研究谈判对策，共同负责谈判。外交部对谈判组团非常重视，除条法司全力以赴外，还指派国际司、常驻联合国代表团、日内瓦代表处等的多位优秀得力干部参团，在会内外开展相应的外交活动。

1991年《公约》开始谈判这段时间，环境与发展问题在国际上已引起越来越广泛的重视。我们意识到，气候公约谈判责任重大，不仅要维护本国的权益，而且还应努力推动制定一个能够加强国际合作、共同应对气候变化挑战的法律文件。记得还在我们准备草拟和上报《公约》谈判方案前，条法司环境处已根据当时有关领导指示拟好了一份供谈判用的整个“公约文本草案”，后经上报审批，作为中国工作文件，正式提交给联合国气候变化框架公约“政府间谈判委员会”。我们在谈判最初，就提出整体案文草案，也表明我们一开始就是从谈判全局考虑出发的。据我记忆和所知，这是中国第一次在国际公约谈判中提出完整的谈判案文草案，为我们后来能在公约谈判过程中作出积极贡献奠定了重要基础。

《公约》谈判：确立“原则”

《公约》谈判开始时，气候变化框架公约政府间谈判委员会秘书处在各国提供的工作文件基础上编制《公约》的谈判案文，作为各国代表团谈判的基础文件。最早提交秘书处的工作文件中，英国基于政府间气候变化专门委员会法律措施小组工作结果起草的工作文件和中国工作文件对整个公约的可能结构和条文提出了较完整的设想方案。另有少数国家的工作文件也提了一些公约架构设想的草案，多数工作文件是提出未来公约应包含的各种要素、条款的草案。总的来看西方国家提的工作文件多，发展中国家少一些。

2017年11月6日，新一轮联合国气候变化会议在德国波恩开幕，本次大会有来自195个缔约方的超过25000名代表参加。本次大会将就《巴黎协定》的实施细则展开进一步商讨。

《联合国气候变化框架公约》是环境领域一项极其重要的国际公约，如能把国际社会已逐渐达成共识或接近共识的有关指导思想、原则等制定成公约的一条条款，这对整个框架公约的谈判，对公约以后的实施，以及对“建立促进可持续发展的全球伙伴关系”都会有积极影响。因此，在中国建议的公约草案中，列有一条“一般原则”的单独条款，列出了如共同但有区别的责任、公平、有效国际合作、发达国家主要责任、各自的能力、环境经济协调发展、人均排放因素、发展中国家的特别情况与需要应得到充分考虑、向发展中国家提供资金技术等重要原则、概念和相关内容。中国建议的公约原则条款草案同各方提出的工作文件一起，成为谈判的基础。

中国提出了条款草案，并在后来的实际谈判中同七十七国集团和其他国家一起将一条“原则”条款制定进了公约，成为《公约》的一个单独条款——“第三条原则”，其中订有包括公平、共同但有区别的责任、各自的能力、发展中国家的需要和特殊情况、预防措施、可持续的发展、开放的国际经济体系等重要规定，并规定各缔约方在为实现本公约的目标和履行其各项规定而采取行动时，除其他外，都应以此为指导。

《公约》政府间谈判委员会在1991～1992年期间共举行了五届六次会议，公约文本中绝大部分争议和关键条款都是在最后一次谈判会上达成协议的。最后一次会议即五届二次会议于1992年4月30日至5月9日在纽约举行。《公约》条文最后谈判是在比较小范围内进行的，大约有三十几个对气候变化影响较大的国家参加。代表们努力加紧谈判，几乎每天下午晚上都开会，常常开到深夜。我们在談判中始终注意，同各谈判代表团一起，努力把“第三条原则”中有关规定的文字和精神恰当地贯穿于整个公约。

如《公约》关键条款第四条为“承诺”，其第1款规定了所有缔约方应做的承诺，第2款规定了“附件一”所列发达国家缔约方的承诺。根据共同但有区别的责任原则，《公约》对这两类缔约方的承诺做区别规定，对发展中国家不规定强制性义务，鼓励他们自主贡献，广泛参与。

但直到谈判最后阶段，对此条第1款（b）段规定，各方仍有争议，未达成协议。此款（b）段是关于所有缔约方，包括发展中国家缔约方应“制定、执行……国家计划”的承诺，原条文中规定此种国家计划要列入“控制排放来减缓气候变化的措施”，这实质上就是把限控义务以另种方式加给发展中国家。

到了5月6日晚间一次会上，我利用会议继续讨论有关承诺的一个有利时机发言，再次力争修改“控制排放”，除从法律技术细节上说明理由外，并指出这样规定不符合共同但有区别的责任原则精神。我发言后，荷兰代表（常代表欧共体发言）表示同意改掉“控制”，问我用什么词代替。我说可以用一个真正的中性词，也是在公约草案中多处使用的“addressing”（应对）。大家都同意，这样就最终把这款文字定下来了。

又如《公约》草案第七条《缔约方会议》第2款（b）规定“缔约方会议将：…… 促进和便利就各缔约方为应付气候变化及其影响而采取的政策、战略和措施进行信息交流，并酌情加以协调，……”这样的规定可以解释为是由缔约方会议，而不是由缔约方决定是否要“协调”，实际上是给发展中国家缔约方增加了接受强制性审核义务，同公约谈判的基本精神不符。谈判委员会定于5月8日上午召开全体会议，通过公约文本。这时已是5月8日凌晨，各方仍未能就案文达成协议。最后决定由谈判委员会副主席阿根廷大使同中国和印度的代表共同商定草拟一个案文。我们的修改是：删掉“政策、战略”，同时另增加一个分段，将“酌情加以协调”等内容加上“应两个或更多的缔约方的要求”一段措辞，放在新增的分段里，即增加一个任择性条款，成为《公约》第七条2款中的（b）段和（c）段，最后经大会通过。

我们在谈判中不仅努力维护发展中国家的合法权益，也十分注意全面地正确地贯彻实施公平、合作共赢等原则。例如，关于发达国家的责任，我们工作文件条款草案和此前联大相关决议的提法，大致都是直接指出，历史上大部分排放来自发达国家，发达国家要负主要责任。最后文本用“率先”行动代替“主要责任”，这样修改不仅在事实上并不减损发达国家应负的责任，同时却表明了各方合作共赢共同应对气候变化的政治意愿，还排除了某些对国家责任可能直接引出法律赔偿义务的顾虑。又如，我们的工作文件中“人均排放”是放在关于“原则”的条款中的，最后谈判磋商结果，“人均排放”概念移放到了公约序言中。这样的修改也都是在合作共赢的思想指导下达成的。

我在谈判中感到，也常对外国同事解释说明，我们当时谈判的《公约》，主要是为应对气候变化构建一个很好的法律基础和框架，一旦框架公约订立，必将会开启一个国际社会广泛合作，应对人类面临气候变化共同挑战的生机勃勃的新的历史进程。

努力排除误解：制订一个好的、强的、有效的《公约》

我们以积极、坦诚、建设性的态度去参加谈判，决心努力同各谈判方一起促使谈判成功。但中国是一个发展中的环境大国，对《公约》谈判的诚意难免会受到怀疑甚至诘难，但最终中国的立场还是得到了普遍认同。我们除用谈判实际行动证明外，还在会内会外做了很多解释工作，包括同不少致力环境保护的非政府组织人士接触，多做工作。一位冰岛谈判代表说，有些环境大国对谈判的态度是破壞性的，而中国是建设性的！

谈判期间，联合国秘书长到日内瓦会见部分代表团团长，表示希望谈判委员会能谈判制定出一个好的、强的、有效的《公约》。当时我想：我们不赞成有些不切实际的谈判主张，常被误解、曲解为中国不想要，甚至阻扰制定一个好公约;现在我们正好接过秘书长的话来阐明，实施中国主张才有助于制定一个真正“好的、强的、有效的《公约》”。当时谈判委员会正好要开一次全会。我修改了已经准备的发言稿，在这次会上做了这样的发言，大意说：一个强的公约，其各项基本承诺必须是所有缔约方都愿意接受，力所能及并能有效履行的;一个有效的公约，应能保证环境经济协调发展，使有效应对环境挑战的能力得到保障;一个好的公约，应该是最有普遍性，所有发达国家和发展中国家都愿意积极参加进来。

那天发?后，美国代表团团长就和我说：“你的讲话影响很大。”因为美国认为过高的承诺有害美国经济增长，应采取务实的做法。第二天早上，我们内部开会。代表团负责同七十七国集团联系的钟述孔同志反映说，昨天马来?亚代表团长讲，“你们中国代表团发言真妙，制定一个好的、强的、有效的《公约》本来就是我们发展中国家的立场，现在你们把口号也接过来，有助于爭取主动，争取对我们立场更全面更正确的理解。”

《公约》谈判过程中，我同加拿?和澳大利亚代表团交换意见比较多。加澳两国在谈判中都?临两难处境，一方面面对国内要求保障能源资源利用不受影响的压力，而同时在政治上又希望能保有一个领先环境保护的良好国际形象。《公约》谈判最后达成了?较实事求是的协议，两国代表都表示松了?口?。我对他们说：有人认为，《公约》中“承诺”越高，强制性限制性规定越严越多，公约就越好，这种观点对一个框架公约而言，并不切实际，不一定可行;中国在谈判中坚持的立场主张，最终证明是比较符合制定一个真正的好《公约》的需要，代表着启动《公约》的未来。现在我们是实际上又都回到了中国立场，“回到未来”（当时《回到未来》这部电影正走红）了。他们都?兴地同意了我的观点。

中国是本着积极推动制定一个好《公约》的立场去谈判的，我们同所有谈判各方都保持良好的工作关系。我们同七十七国集团保持着非常密切的联系。我们同其他谈判方，无论是立场比较接近，还是认识主张分歧很大的，都经常交流磋商沟通。1992年陪同李鹏总理在世界环境和发展大会签署《联合国气候变化框架公约》后，我应聘从中国政府借调到联合国环境规划署任职。当时联合国环境规划署执行主任托尔巴聘我去环境署，是因为他在和我接触中感到“孙是一个既能维护本国利益又能和各?合作的人”。我的所作所为都是执行国家政策，都是我们社会主义国家外交的本质属性所决定，所要求的。所以在某种程度上，这实际也是国际社会认同中国多边外交建设性形象的一个反映。

我1951年进外交部工作，直到1996年退休，一生的梦想就是希望中国能成为一个外交大国、强国。今天我欣慰地看到，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，中国大国外交正在不断开启宏伟新篇章，我们的梦正在成为现实。

（作者为外交部条约法律司前司长）