政府的规模应该有多大

吴钩

政府膨胀，冗员众多，固然加重人民的负担，然而税率过低、政府过简，也不可能形成优良的治理。恰如其分、切合时代需要、契合社会发展的政府配置，才是可取的。

在我们的印象中，中国古代的地方政府机构非常简易，几乎没有什么职能部门，一个州县通常配置一名行政长官以及两三名佐贰官而已，以致有一些海外汉学家对此很惊奇，感叹道：“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口。”事实是不是如此呢？

耳闻不如目见，何不随我重返历史现场，参观一回宋朝的地方衙门。

动身之前，我们先简单了解一下宋朝的地方政府层级。宋朝地方政府建制为虚三级制：路—州府—县。严格来说，路只是大监察区，并非一级政府，不设首长，只置转运使司辖一路民政与常赋，提点刑狱司辖一路司法，提举常平司辖一路财税（常赋之外），安抚司辖一路军政。四司互不统属，平行运转。

县是宋朝的基层政府，以知县为行政长官，县丞为副长官，又置主簿分掌一县民政与财税，县尉分掌一县之社会治安，此外又有若干管理场务的“监当官”。总的来说，由于县范围较小，事务较少，县一级政府部门的设置也相对简单。

宋朝的州郡一级政府，含府、州、军、监，既要统辖县政，又要临事亲民，公务繁杂，因此配置的政府部门最为发达。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。我们现在要参观的便是州郡一级的政府机构。

【南宋州府的政府部门】

让我们先到临安府（今浙江杭州）的府治转转。临安府为南宋都城，一城之内驻有中央、路、府、县四个层级的政府机构，为避免走马观花，我们只好将中央、路与县级机构放在一边，只参观州郡衙门及其附属机构。

杭州州治旧址原本在吴王宫，南宋时朝廷驻跸于此，升杭州为临安府，州治（府治）遂迁至清波门之北，以净因寺故基改建而成。

宋代的州郡衙门，尽管规模大小不一、内部结构有异，但配置的政府部门却是差不多的。穿过府治的大门、仪门，首先映入眼帘的便是一座五开间、九脊顶的雄伟建筑，那是临安府治的正堂、知府的办公大厅，叫“设厅”。知府（知州）乃一府之长，“掌总领郡务，宣布诏条……其户口、赋役、钱谷、狱讼听断之事，率举以法，凡兵民之政皆总焉”，所以其办公的设厅也位于府衙的中轴线上。

设厅西边，有一座略小一点的厅堂，这是临安府的佥厅，佥厅是知府与其副手、助理联合办公的地方。临安知府的副手叫通判，作为州郡的副行政长官，通判与知府共同管理郡政，凡知府签发的政令，须有通判副署同意，方能生效。所以，宋时通判又有“监州”之名，有权监察知州，“知州有不法者，得举奏之”，所以严格说，宋朝的州通判，既非知州的副手，又非知州的属官，他们敢与知州争权。打个不是很准确的比方，宋时通判有点像州检察长兼副州长，地位远高于明清时期的通判。临安府是大郡，配有通判两员，其办事机构都位于临安府治的南面。

知州、通判有若干助手佐治郡政，这些助理性质的官员叫做“幕职官”。宋朝州郡的幕职官继承自晚唐—五代时藩镇自辟的幕僚，包括判官、推官、节度掌书记与观察支使。判官为幕职官之长，“掌裨赞郡政，总理诸案文移，斟酌可否，以白于其长（长官）而罢行之”，类似于州政府的秘书长（判官如果由京朝官担任，又简称“签判”）。推官的职责跟判官差不多，不过排序在判官之后，相当于州政府的副秘书长。节度掌书记与观察支使一般不并置，因为他们的职权相同，均为掌管州郡的笺奏公文，有点像文字秘书。

一个州郡配备多少名幕职官，跟该州的政治地位有关。临安是政治地位很高的节度州，设有签判、观察判官各一员，节度推官、观察推官各一员，他们各有自己的办公厅，但需要每日赴佥厅联合办公，共同处理公务。

除了幕职官群体，宋朝的州郡还配置有若干曹官：录事参军、司理参军、司法参军、司户参军，他们负责具体行政与司法事务。录事参军是诸曹官之首，“掌州院庶务，纠诸曹稽违”，并管理州郡政府的大印，州郡的公文用章，都须经录事参军之手，其职类似于州政府办公室主任，但宋朝的录事参军还兼理讼狱，并辖有一个法院，叫做“州院”（或“府院”）。

司理参军是州郡的专职法官，“掌狱讼勘鞫之事，不兼他职”，“专于推鞫，研核情实”，即负责刑事案件的“事实审”部分。司法參军也是州郡专职法官，负责刑事案件的“法律审”部分，与负责“事实审”部分的司理参军相互制衡，形成宋朝特有的“鞫谳分司”制度。司户参军则“掌户籍赋税、仓库受纳”，兼理民商事诉讼。

至此我们可知，临安府衙的政府机构有设厅（州长办公厅），通判北厅、通判东厅（均为副州长办公厅），签判厅（州政府秘书长办公室），观察判官厅、节度推官厅、观察推官厅（均相当于州政府副秘书长办公室），府院（州政府办公室兼州法院），当直司、左司理院、右司理院、司法厅（均为州法院），司户厅（州民事法庭）。临安府还设置了大量的经济部门，散落在府衙内外，如常平仓、回易库、常平库、公使钱库、公使酒库、公使醋库、棚前醋库等。

此外，临安府还设立了四个具有公共救济功能的机构，分别是慈幼局，在府治东边的中和坊内；施药局，在慈幼局之北；养济院，共有六处，一处在西湖边的宝胜院，一处在杭城艮山门外，四处在善化坊；漏泽园，共有十二处，在附郭的钱塘县、仁和县辖区内。

如此齐全的政府部门配置，已经很难用“很小的官员编制”来描述了。

如果你以为临安府是南宋的都城，所以才配置了这么多的政府职能部门，那我们再走远一点，到福建路的福州州治参观一下。南宋时期的福州，行政与司法机关有设厅、都厅（相当于佥厅）、通判厅、签判厅、节度推官厅、府院、司法厅、左司理院、右司理院、司户厅等；经济部门有常平仓、公使库、作院、都税务、临河务、楼店务、修造场、抽木场、窑务、船场等；公共救济机构有居养院、安济坊等。

总的说来，宋朝的州郡一级政府，行政长官为知州（或知府），副长官为通判。州衙（或府衙）下辖的政府部门，可以分为三个系统：其一是行政司法机关，此外有主管教育的州学教授，主持公共卫生医疗的医学处，管理官方文书档案的架阁库，主管社会治安的巡检厅，管理邮驿系统的递铺厅等。其二是经济管理部门，其三是公共救济部门。endprint

下面将重点介绍后两个系统的机构设置。

【地方经济部门与公共福利机构】

我们在临安府看到的常平仓、合同场、修造场、抽解场、抵当库、常平库、回易库、公使钱库、公使酒库、公使醋库、楼店务、都税务、市舶务、平准务等，都属于经济部门。中国历史上，除了晚清时期之外，其它的王朝都找不出这么多的经济部门。

虽然历代都设有常平仓，用于粮食储备、备荒等，但它们的经济功能并不明显，相比之下，宋朝的常平仓更像是一个商业投资机构，地方政府多以常平钱为本钱，投资于放贷业，收取息钱，王安石变法中的“青苗法”，政府向农民放贷青苗钱的本钱，便主要来自常平钱。

宋朝的激赏库、公使钱库、公使酒库、公使醋库，不仅仅是储存政府物资的仓库，还是以国家物资为本钱的商业机构。如南宋初年，岳飞的军队利用鄂州的公使库、激赏库、备边库、回易库等14个库的本钱放贷，每年可收息钱116万多贯；淳熙年间，台州的公使酒库“每日货买生酒至一百八十余贯，煮酒亦及此数。一日且以三百贯为率，一月凡九千贯，一年凡收十万余贯”。

至于修造场、抽解场等以“场”命名的机构，多是地方政府经营的手工业作坊与商品交易市场。

宋朝还有一部分经济部门以“务”命名，如市舶务，是管理进出口贸易的机关，类似于现在的海关；平准务则相当于官营商品批发公司；都税务为收取商税的税务机关。宋朝政府还在京城及各州县设立公屋管理部门，负责政府公屋的租赁、管理与维修，这便是我们在临安府、福州等地看到的楼店务。

北宋时东京的楼店务，下辖公屋两万多间，设“勾当店宅务”一员，相当于总经理；“勾押官”各三四员，相当于副总经理；“掠房钱亲事官”各四五十名，相当于业务经理，负责招租、收租；另有“修造指挥”（维修工）各五百人。店宅务有执勤制度，每晚必须安排一名负责人值班。凡未租出去的空屋，每天都派专人看守，并由“掠房钱亲事官”贴出“赁贴子”（招租广告），召人承赁——分明就是一个超大规模的“物业公司”。

宋朝政府设立的仓场库务，都由朝廷委派专职的官员主管，这些官员叫做“监当官”。宋政府对监当官有一套严格的业绩考核制度，“凡课利所入，逐日具数申于州”，要求监当官每日将公司的账目申报州政府；“对比前界年月日收数，并立祖额，递年比增亏”，每年统计公司的效益，包括列出环比、同比数据。如果效益有明显的增长，则对监当官与“公司骨干”加以奖励；出现负增长，则给予行政处罚。

众多经济部门的设立、大量监当官的配置、经济业绩考核的出现，都显示了宋朝政府对商业利润的追求、介入市场的深切。为了从商品经济中获取更多的收益，宋朝政府致力于发展工商业，并成立了很多官营公司，跟商人争夺市场利润，表现出浓郁的“国家资本主义”色彩。在现代社会，政府热切逐利，深切介入市场，未必是好事；但在前现代社会，正是具有重商主义倾向的政府启动了资本主义的大门，促成了近代化转型。

再来看宋朝地方政府的第三类部门：公共救济机构。我们前面看到的慈幼局、慈幼庄、及幼局、居养院、实济院、养济院、施药局、惠民局、安乐庐、安济坊、漏泽园，就是公共救济机构。

具体说来，慈幼局、慈幼庄、及幼局是儿童福利机构，负责收养弃婴与孤儿，比如南宋末建康府的及幼局，为收养的弃婴雇佣奶妈，每名奶妈每月支付报酬6贯钱，5斗大米；居民如果愿意领养一名弃婴，及幼局将给予抱养钱4贯钱，大米5斗；然后每月资助钱2贯、米3斗，直至孩子七岁为止。居养院、实济院、养济院则是福利养老院，主要收养孤寡、贫困老人，如建康府的实济院，收养了100名“无告之民”，每人每月发放基本生活补贴：6斗米、15贯盐菜钱、5贯柴钱。

施药局、惠民局属于官营大药店，通常以低于市场价的价钱出售药品，或免费向贫病之人施药，如建康府的惠民药局，“四铺发药，应济军民，收本钱不取息”；临安府的施药局，“来者诊视，详其病源，给药医治”，施药局只收取药品的成本价，大约相当于市场价的2/3，为此，户部每年拨给施药局的财政补贴达数十万贯。

安乐庐与安济坊均为福利医院，前者收治“行旅在途”、不幸得病的客人，后者收治本地的“疾病之无归者”。

漏澤园则是福利公墓，主要收葬生前孤苦无依的逝者。临安府的每一处漏泽园，均置有图籍，登记所收葬之人的档案资料；设有祭奠之所，“听亲属祭飨”；聘请僧人二名管理漏泽园，每月给钱5贯，米一石，每收葬满200人，则向朝廷申请赐紫衣。

宋朝政府设立的这些福利机构，涵盖了对穷苦人口生老病死的救济。如果说，作为经济部门的仓场库务体现了宋朝政府的“国家资本主义”色彩，那么，这些为贫民提供国家救济的局院坊园，则体现了一种“社会主义”色彩。宋朝之后的元明清时期，尽管各地还保留了一部分宋人始创的福利机构，但规模已远不如宋代。

【政府简朴化未必是好事】

由于宋朝的各个州郡均配备了幕职官、诸曹官、监当官以及管理福利机构的官员，宋王朝需要更多的文官。南宋绍熙二年（1191年），内外文武官员数目为“三万三千一十六员”；庆元二年（1196年），增至“四万二千有奇”，其中以州郡幕职曹官、知县为主的选人有“一万三千六百八十员”。

不妨跟明清时期的官员数目对比一下。据黄仁宇的研究：“明代的文官很少，1371年（洪武四年）地方官员总数仅有5488名。1455年（景泰六年），京师在任的文官有1520名。即使在16世纪早期，各个部门的规模已经很明显地扩大了，但整个帝国文官也仅有20400名。”再据张仲礼的统计，晚清之时：“京师和地方文武官员的总人数可定为近2.7万人。其中近2万人是文官，7000人是武官……文官中大约一半是京官，一半是地方官。”换言之，南宋的官员数量差不多是明朝或清朝的两倍。

以前我们总是从“冗官冗员”的角度理解宋朝官制——这当然也没有错，因为宋王朝确实存在着相当严重的冗官现象。但现在，在参观了宋朝地方政府配置之后，我们不妨换一个视角：宋朝官员数目庞大，其实也是政府配置比较完备、政府职能比较发达的体现。endprint

到了元明清时期，地方政府的配置就简朴得多了。

修撰于元朝的《至顺镇江志》说：“宋自南渡，视京口（镇江）为重镇，会府剧司多寄治于此，郡县之職，自通判而下，至于筦库之微，莫不皆有厅事。”其中主管经济部门的监当官有七员。但入元之后，这些政府部门“自通判以下至此皆废”。重新设立的政府机构“混一崇朴汰奢，凡偃息游宴之所，壹皆撤去，漕所戎司，更治易局”。其实被裁撤的不仅是“偃息游宴之所”，还有诸多职能部门。宋时的经济部门与专职法官均不复设。

明代的地方政府设置延续了元朝的简朴，甚至演变得更为“简陋”，比如明朝苏州府的政府机构比宋朝时至少减少了一半，职能部门出现严重的萎缩。原则上，明朝的府一级政府，以知府为行政长官；同知为副长官，分管“清军伍、督粮税”，又称“清军同知”；通判为佐官，分掌巡捕、治安；推官亦为佐官，主理讼狱。佐贰官就算配备齐全，数目也远少于宋朝州郡。部门配置的简朴化，结果是府一级政府的职能被弱化。有鉴于此，明末清初的有识之士曾主张恢复府郡的权责：“厚其责于守令”，“并监司之权，以予太守”。

但吊诡的是，清政府却进一步压缩了府郡的职能，将掌治刑狱的推官裁撤掉，同知与通判也被视为闲曹，这一点清朝的君臣从不掩饰，如雍正朝田文镜的《请停分缉协缉疏》称：“同知通判，名系州县上司，实属佐贰闲曹。”《乾隆朝实录》载吏部议：“查同知系府佐闲曹，尚可黾勉供职。”

表面上看，简朴的政府部门设置，可以将官员数目控制在最小规模，并以很低的税率来维持政府运转。我们可能也习惯于认为，“精兵简政”“轻赋薄敛”是好事情。但实际上，税率过低、政府过简，不可能形成优良的治理。

为什么这么说呢？让我们先来听听孟子老人家的说法。

魏国的执政官白圭曾向孟子请教：“我计划二十税一（按5%的税率征收），您觉得如何？”孟子反问他：“人口万户的都城，只有一人制作陶器，可以吗？”白圭说：“不可以。这样的话，器皿将不够用。”孟子告诉他：对啊，二十税一的道理也是如此。只有在政体、社会经济形态落后的北方部落，才可以用二十税一的超低税率维持。中国是超大规模之国，需要提供“城郭、宫室、宗庙、祭祀之礼”等公共品，需要“百官有司”治理国家，二十税一怎么够？

孟子心仪的是“什一税”，即10%的税率。在孟子那个时代，政府的职能还比较简单，什一税是适当的，但到了宋朝、明朝的时候，社会的发展要求政府提供更多的公共品，什一税显然已经偏低了。朱元璋创立、明清相承的低税率、低配置政府，只能维持最低水平的运转，而无法提供稍多一点的公共品，以致明代嘉靖年间山东夏津县修志，引述时人之感叹：“今之守令，凡城池、学校、公署、铺舍、桥梁之属，以兴修为大禁，废不举，敝不葺，荒颓败落之甚，竟诿之不知。”直至晚清之时，但凡城市的消防、筑路、造桥、街道整修、路灯安装等公共事务，地方政府亦都无力主持，只能靠绅商办理。

别说向社会提供公共品，甚至连政府本身的运转，都需要依靠私人性的支持。清代有一句民谚说：“无幕不成衙。”这个“幕”便是指地方长官的私人助理幕友，俗称“师爷”。按明清官制，地方政府只配置极少佐贰官，对付刑狱、词讼、财税、文移等日常事务都成问题，所以地方官只好自掏腰包，聘请幕友佐治。明朝中后期，府、州、县的衙门已出现聘用幕宾的风气，至清代更为盛行，清人李伯元所著小说《文明小史》中便说：“什么叫做作幕？就是各省的那些衙门，无论大小，总有一位刑名老夫子，一位钱谷老夫子。”

清末改革官制，鉴于地方官“集中地方百务于一身，又无分曹为佐，遂致假手幕宾，寄胥吏，坏吏治，酿祸乱”之弊，提出“拟仿汉唐之制”，减少行政层级，裁撤幕友，增设幕职官。

众所周知，“冗官冗政”是一种弊政，但我们也不能因为冗官有弊，便以为政府越简越好，官员越少越好。恰如其分、切合时代需要、契合社会发展的政府配置，才是可取的。endprint