PPP模式结合EPCO建设运营实施方式在城市基础设施工程中的应用

文｜宋志宏

PPP与EPC的渊源

PPP模式的核心功能

PPP有广义定义和狭义定义之说。PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。PPP的狭义定义是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

因此，可归纳PPP模式的核心功能一是PPP是一种新型的项目融资模式。PPP是以项目为主体的融资活动，是项目融资的实现形式，其主要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度。新项目经营的直接收益以及通过政府扶持所能转化的效益是还贷的资金来源，而公司的资产和政府承诺是贷款的安全保障。

二是PPP模式可助力政府加大基础设施和公共服务供给。出于金融风险控制，政府负债需要有个限度，而当前我国城市基础设施建设和公共服务供给又满足不了人民群众对日益提高的生活品质和公共服务的需求，因此，通过公私合营的方式吸引社会资本参与基础设施项目的投融资及建设运营，可以充分弥补政府单方面投入的欠缺和不足。

三是PPP模式有利于发挥社会资本的项目建设管理优势。通过对PPP项目设置必要的准入门槛和公开竞争的采购机制，可以在源头上保证优秀的社会资本进入到公共基础设施建设领域。优秀的社会资本通过发挥其优质的资源能力、项目管理能力，可以很大程度上保证项目的建设质量、建设进度和安全文明施工。

四是PPP模式有利于发挥社会资本的项目运营管理优势。PPP项目通过政府授予特许经营权而让社会资本承担公共领域的服务，这是PPP模式应用的精彩之处。优秀的社会资本通过发挥其优质的资源能力、项目运营管理能力，可以很大程度上保证基础设施项目发挥它的服务功能，造福一方百姓。

如今，中国式PPP已进入2.0时代，2.0时代将呈现八大方面的巨大转变。即未来方向，从发展到规范；关注焦点，从数量到质量；主导模式，从政府到市场；功能定位，从融资到管理；考核重点，从建设到运营；合作期限，从短期到长期；融资方式，从单一到多元；风险分配，从分担到共担。

EPC方式的核心要义

EPC（Engineering-Procurement-Construction）是现代工程项目建设管理实施方式的重要形式之一，该方式中的设计不是一般意义上的具体的设计工作，而是包括整个合同范围工作在内的总体策划和组织协调。设计过程的高度交叉、快速跟进的管理艺术可以有机地将项目建设过程所涉及的采购、施工、调试的相关信息集中消化和处理，这正是提高项目管理综合效益的根本所在。采购也不是一般意义上的建筑材料工艺设备采购，而是按照合同要求，结合生产工艺、设备制造和施工进度要求，包括项目投产前后所需要的全部材料、设备、设施等的采买、催交、验收、安装配合、调试配合、备品备件准备等工作内容，为项目投入运营提供保障。而与设计采购高度关联的施工工作则包括了从设计到投产所需要进行的全部施工工作量以及发生设计变更或现场签证所增减的工作量，最终交付具备交钥匙条件的整体工程。

EPC方式的核心要义一是高效从简。这一特点主要是针对发包人而言，EPC方式源于发包人希望减轻建设程序的管理负荷与压力，并通过提高对总承包人的要求、实施总体风险包干、提高收益回报的方式来实现合同目的。基于这一考虑，发包人的管理机构可以相对精简，而将全部工作内容交给有经验和能力的高水平总承包商来完成，这样既有利于专业的承包商发挥其管理运行效率，也达到了减少发包人负担、释放发包人管理压力的目的，而后者在PPP模式下政府实施机构对项目管理而言恰恰是十分适宜的。

二是相对固定发包人风险。尽管在传统的施工总承包合同模式中也有固定总价合同形式，但是由于传统施工总承包中承包人无法参与到设计中去，因此一旦发生设计变更和现场签证就需要对工程价款以及工期进行调整，实际上无法实现固定工程价款的初衷，因此绝对不可调的固定总价合同比较少见，最终往往变成暂估价加上洽商变更的合同价款形式。

而在EPC方式中，发包人与总承包人通常是以固定总价形式签订EPC合同，把建设项目的设计、采购、施工、调试等工作全部委托给工程总承包商来实施，由工程总承包人统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制，只要不涉及突破设定范围的发包人变更，其风险均由工程总承包人承担，从而使发包人的费控风险在合同签订之初就可以得到很好地固定。

三是要求总承包人具备高度的资源整合和协调能力。在EPC方式下发包人除了提出其要求和进行质量、进度、安全、费用监管外，工程的实施均由工程总承包人负责，包括勘察、设计、采购、施工和调试等具体工作。因而原则上需要有一个对所承接项目具有高屋建瓴、全盘把控能力的总承包人，而这样的能力只有掌握了雄厚的工程设计资源（包括相应等级的设计资质、专业配备、技术人员层次设置、业绩以及健全的内部规章）的工程公司或者是具有相应资质的工程设计公司才能具备。

四是相对高回报。所谓高回报是针对以项目施工图预算为参考标底的施工总承包方式而言的。一般情况下，EPC方式的一个重要特点就是把项目从初步设计到施工图设计的细化工作留给总承包商，从而一方面把项目的初步设计概算总价与施工图预算总价的差值作为利润让渡给了总承包商，而另一方面也把详细工程设计及其设计风险转移给了总承包商。总承包商则必须在遵循初步设计原则的基础上，高度发挥设计才能，精打细算、精益求精，并在采购、施工、调试的有机协作下才能取得预期收益。

PPP与EPC的关联关系

在2016年3月3日印发的《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》中，财政部、住房城乡建设部首度在政策性文件中把PPP与EPC进行了关联。该《指南》在竞争性评审内容的第3条建设运营模式中，把对综合管廊工程积极采取设计采购施工运营总承包（EPCO）、实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理的模式列作特别提倡模式，说明管理层针对城市地下综合管廊项目的建设管理方式已经形成了高度一致的认识。

而之所以要将PPP与EPC进行关联，其原因首先是有利于PPP项目建设期政府管理。政府方就PPP项目管理的主要任务集中在八个方面，即开发项目储备池、保障项目可行性、使项目获得市场认可、保障项目落地实施、管理项目合同、管控项目风险、解决项目过程中的争议或纠纷、实施合理有效的监管与考核。

其中管理项目合同、管控项目风险、解决项目过程中的争议或纠纷、基本都是项目执行过程的工作，尤其是项目建设期管理工作量巨大。而当PPP项目建设管理实施方式采用EPC时，政府方的管理难度和管理工作量都将大为减轻，有利于政府集中精力办理其责任范围内的其他行政事务。

其次，有利于实现PPP项目建设期综合效益。项目建设期管理工作的好坏主要体现在工程质量、工程造价、工程进度和文明施工与安全生产等方面。采用EPC方式是除了有效控制质量、进度、安全之外，化解政府投资风险控制乏力的一个好办法。

对于PPP项目，虽然是社会资本融资建设，但只是起到了项目融资并承担一定时期内的资金垫付作用，其全部的建设投入（包括运营管理成本和合理的投资回报）都将会在政府授予的特许经营期内通过使用者付费和政府的可行性缺口补助一分钱都不少地收回去，所以PPP项目的工程费用承担主体仍然是政府。因此政府应就PPP项目建设总投资的控制担当监管职责。

最大可能地发挥社会资本优势。PPP模式能更有效率地将企业在投资建设中的技术、资源优势和先进的管理方法引入到项目中来，有效实现对项目建设与运行的控制。

眼下很多项目说起来是企业参与了PPP前期运作，但严格地说，其参与的法律地位并不牢靠，大多数项目都是在完成施工图设计后通过政府采购才将项目主导权交予社会资本，这种制度安排会削弱社会资本的设计资源与总体管控能力对PPP项目的贡献力度。而EPC方式可以为有能力的社会资本提供更先一步参与到PPP项目中来的机会，可以通过其总体设计策划和多方协调能力、利用高度交叉、快速跟进的管理艺术有机地将项目建设过程所涉及的采购、施工、调试的相关问题集中消化和处理，提高项目管理的综合效益。

第四，对运营能力的整合需要。结合PPP模式，在项目建成后，总承包商还要继续承担项目在特许经营期内的运营管理，这应该说是PPP项目对总承包商（或称社会资本）的一个崭新考验。

PPP项目是将建设和运营全部内容纳入到一个主体合同中的项目，当采用EPC方式时，运营中的各项工作会与EPC相互依存又彼此影响，因此对总承包商（或称社会资本）而言，他不仅需要构建强有力的生产运营管理队伍，而且要把运营管理可能出现问题的解决方案前置到设计、采购、施工的各个环节来进行综合考虑，这就进一步加大了对总承包商（或称社会资本）要求的深度和广度。

适合PPP—EPCO操作方式的项目与条件

适宜EPC方式操作的项目

我国从1984年引进EPC概念到现在已经走过了30多年，在思想认识体系、项目管理知识体系、组织体系和工程总承包市场建设等重要方面都已经与国际工程总承包市场高度接轨，并已在石化、冶金、电力、煤炭、铁路等工业领域实现了良好的工程项目建设管理的综合效益。

EPC工程总承包与DB设计施工总承包有严格意义上的区别。EPC中的E是Engineering的缩写，当“设计”理解时与同样可理解为“设计”的Design的含义大不相同。Engineering指根据制造、加工等方面的科学与工程原理对机器、设备、装置、系统等的机理与流程等方面进行设计，同时具有工程管理的内涵；而Design是指对建筑物、构筑物的空间划分、功能布置、各部分之间的联系，以及外观进行设计和审美与艺术的处理。从这种区别中可以看出，设计－采购－施工合同一般不适合建筑工程的采购。

纵观工程总承包领域活跃的身影可知，具备工艺性操作的工业建设项目是工程总承包方式的主要应用领域，换句话说，有工艺操作要求和工艺设备投资占工程总投资一定比例的项目适宜采用工程总承包建设管理实施方式。

PPP项目的主要特征

PPP项目的基本定位与特征。PPP模式主要应用于城市基础设施，城市基础设施分为两类：一类是社会性基础设施，包括文化、教育、体育、卫生、住宅、商店等；另一类是工程性基础设施，包括六大系统，即能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、环保环卫处理系统、防卫防灾安全系统。

市政工程则是城市基础设施中的一个组成部分，主要包括城市工程性基础设施中的市政工程，即道路、桥涵；堤岸、河渠；隧道、地铁、高架、轻轨；城市给、排水及管网；城市广场、景观工程、路灯照明、电力管线的市政部分；污水处理、垃圾处理、园林绿化工程的市政部分；热力、燃气、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套设施。这里所提到的工程主要是建、构筑物和设施的建设与安装，一般不含工艺运行方面的要求。

基于市政工程主要是建、构筑物和设施的建设与安装的特征，所以长期以来其建设成品都是由政府来管理，由此形成了传统的建设管理方式，即凡市政工程基本是设计、施工、运维分别由相关具备资质条件的机构承担，大型市政工程或管理水平高的地方政府部分采用了施工总承包方式，几乎没有EPC方式建设市政工程的案例。

PPP模式应用以来，并没有新的举措改变市政工程以施工建设为主的格局，所以，目前真正意义上的EPC建设管理实施方式也是比较少见的。

PPP项目采用EPC方式应具备的条件

工程项目要具备工艺性生产管理特点。原则上社会性基础设施，如文化、教育、体育、卫生、住宅、商店等从运营管理的角度看，没有工艺性管理要素，不含有工程总承包关于调试的管理客体，因此这类工程不需要也没必要采用工程总承包方式建设。当然，具有复杂垂直运输系统、中央空调系统、大型电力系统、大型通讯网络系统、大型给排水系统、大型室内智能控制系统等组合的多功能智慧建筑应该提倡采用工程总承包。

在工程性基础设施中，如发电厂、煤气厂、天然气站、供热中心、自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂、航空站场、铁路、地铁、高架轻轨、现代化停车场等显然是具备工艺管理性质的，在这类项目投资计划中，工艺设备投资占有相当比重，在对工程质量把控中，其设备的运行指标调试也是项目建设工作中的重要一环，因此它们非常适合采用EPC方式实施建设。

创新市政工程组合使其具有工艺性生产管理因素。为使城市市政工程摆脱建、构筑物和单一设施的单薄形象，可以创新市政工程组合模式，把带有工艺生产性质的投资项目与传统的市政工程捆绑，形成一体化工程。如把污水处理厂这个独立的基础设施工程和城市污水管网建设结合起来，从而作为一个整体项目来组织建设，这样的话该项目采用EPC建设管理实施方式就成了最好的选择。

同样的思路可以用在自来水及给水管网、垃圾处理站及垃圾收运系统、供热中心及城市热网、天然气收储中心及燃气供应管网等。

PPP项目采用EPC方式需要具备的其他条件应在该PPP项目实施方案中明确并得到政府方的批准，包括但不限于：项目的初步设计已经完成并得到政府主管部门的批复；已完成对拟邀请的社会资本方（或联合体）的考察和资格预审；PPP—EPCO方式下的邀请招标文件准备完毕；PPP—EPCO方式下的项目合同主要条款准备完毕；政府方就PPP—EPCO方式下的监管组织体系和服务体系基本建立。（未完待续）