运用PPP模式推动城市建设开发

徐志刚

运用PPP模式推动城市建设开发

徐志刚

徐志刚，高级工程师，注册工程咨询师，财政部PPP专家库专家。现为北京大岳咨询公司高级合伙人，大岳研究院副院长。中国基础设施PPP理念的倡导者和实践者，在北京、南京、杭州、郑州、济南、西安、太原、哈尔滨、福州、青岛、大连、珠海等中心城市和几十个地级市的数百个PPP项目提供过咨询服务

第一部分 PPP基本理念

一、PPP的官方定义

Public—Private—Partnership的英文头字母缩写，直译是“公共部门和私人部门伙伴关系”。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP基本模式

PPP项目没有最佳的固定模式，要根据项目的具体情况确定适合的PPP模式。考虑的因素包括：收费定价机制、项目投资收益水平、融资需求、外部环境条件和项目资产处置等。

三、PPP在中国发展的历程

1985—2002年，探索试点阶段。这个阶段还没有PPP概念，主要模式是后来归结为PPP模式之一的BOT。当时我国没有与BOT直接相关的法规，项目文件主要“山寨”了国外的文件。探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。试点阶段的工作是国家计委有组织推动的。1994年国家计委选择了五个BOT试点项目——广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。

2003—2013年，加速推进阶段。这个阶段全国各主要城市掀起了PPP（市政公用市场化）的第一个高潮。在城市建设领域的各个行业（污水处理、自来水、地铁、垃圾处理、燃气、路桥、供热），各种模式（BOT、BOO、TOT、委托经营、股权转让）都得到实践。住建部2004年发布《市政公用事业特许经营管理办法》。项目文件完成了中国化，条款完备而规范，好的项目文件具有国际水准。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目等。在项目运作中积累很多成功经验，但也出现了一些失败项目，国内开始对十几年的市政公用事业市场化改革（PPP）进行反思，PPP实践有所停滞。2008年底我国推出了四万亿刺激计划，地方政府以平台融资和BT的方式实施了很多基础设施项目，改变了基础设施和公共服务领域的投资规则，积累了大量的地方政府债务。

2014年至今，全面爆发阶段。政府再次开始重视地方政府债务问题和民间投资，《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”为PPP的普及提供了理论基础。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）提出“政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。财政部、发改委和住建部出台了一系列有关推广PPP应用和清理地方债务的政策。国家发改委和财政部启动了相关立法工作。

PPP的基本模式

四、推广PPP的战略意义和现实意义

当前，我国正在实施新型城镇化发展战略，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

第二部分 PPP运作流程

一、PPP项目操作流程

PPP项目操作流程来自《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。强调全生命周期管理。主要包括以下流程：

项目识别：政府或社会资本发起项目；评估筛选，确定备选项目；物有所值评价；财政承受能力论证。

项目准备：管理架构组建；实施方案编制；实施方案审核。

项目采购：资格预审，采购文件编制，响应文件审核，澄清谈判，协议签署。

项目执行：设立项目公司；融资管理；绩效监测与支付；中期评估。

项目移交：移交准备；性能测试；资产移交；绩效评价。

二、PPP项目采购实施流程

编制实施方案：建立协调机制；开展项目调查；设计项目主要商业原则；编制财务模型；编制实施方案；组织相关单位讨论方案；VFM和财政承受能力验证；方案报批。

采购准备/资格预审：项目推介、市场测试；编制资格预审文件；起草并发布资格预审公告；组织资格预审，推荐合格的社会投资人。

采购实施：编制采购文件；发布采购公告；回答和澄清社会投资人提出的问题，发布采购文件补充通知；社会投资人编制响应文件。

评审与澄清谈判：制定评审标准、评审细则和评审程序；成立评审工作组、组织评审；编写评审报告，推荐候选人；公示中标候选人；与候选人谈判并签署备忘录；发出中选通知书并公示；与中选人草签项目协议。

签署协议：中选人成立项目公司；完成融资交割；完成有关审批；正式签约。

三、如何编制实施方案

（一）项目概况

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

（二）风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

（三）项目运作方式

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

（四）交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

（五）合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

（六）监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。

（七）采购方式选择

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

四、财政承受能力论证

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），主要包括：

论证什么？识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任。主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

为何论证？科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

谁负责论证？各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

论证标准？每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

论证结论？分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

物有所值（VFM）评价——定性

五、物有所值（VFM）评价

根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），物有所值评价分为定性和定量评价。

定性VFM评价。重点关注项目采用PPP模式与采用传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量VFM评价。假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值与PSC值的差即VFM，PPP值小于PSC值的，通过物有所值评价；反之，则未通过物有所值评价。

由于PPP成本和PSC的计算具有极大的不确定性和主观性，VFM计算误差难以控制，容易演变成可批性数据。定量VFM不适合用做决策，是否做由地方政府自行决定。因此，“现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价”。

物有所值（VFM）评价——定量

传统政府投资模式：PSC=政府投资和运营支出的折现值+自担风险+竞争中立调整，PPP模式：PPP=政府购买服务支出的折现值PSC＞PPP，适合PPP模式；PPP＞PSC，不合适PPP模式。

本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据评分结果和专家组意见，做出定性评估结论。

六、PPP项目资格预审

根据《PPP项目采购办法》第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。

项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

一般的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序。然而，PPP项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。

我们理解，这是由于PPP项目作为一种新型的政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全。

PPP采购应该使用以下法规：《政府采购法》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府采购竞争性磋商方式管理暂行办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《招标投标法》《招标投标法实施条例》。

七、PPP项目采购模式选择

公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

邀请招标：只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

竞争性谈判：招标后没有供应商投标；规格或者采购要求不清晰；采购时间紧迫；不能事先计算出价格总额的。

竞争性磋商：参照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》执行。

单一来源采购：只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要从原供应商处添购。

项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（一）公开招标采购方式

公开招标：就是采购人按照法定程序，通过发布招标公告的方式，邀请所有潜在的不特定的供应商参加投标，采购人通过事先确定的评定标准，从所有投标供应商中，择优选出合格中标人，并与之签订采购合同的一种采购方式。

优点：信息发布透明、选择范围广、竞争范围大、公开程度高。与其他采购方式相比，无论是透明度上，还是程序上，都是最富有竞争力和规范的采购方式，也能最大限度地实现公开、公正、公平原则。但可控性差。

（二）竞争性磋商采购方式

竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。

第三部分 PPP实践案例

案例一：河南省光山县垃圾焚烧发电厂PPP项目

一、项目概况

本项目工程位于光山县寨河镇谢店子西北厂址，新建一座1200吨/日垃圾焚烧发电厂一座，分两期建设，一期配置一台600t/d机械炉排炉和一台12MW凝汽式汽轮发电机组，年处理垃圾量21．9万吨。二期增加一台600t/d机械炉排炉和一台12MW凝汽式汽轮发电机组。本项目一期工程总投资为32549万元。

二、项目运作基本情况

实施机构：经光山县人民政府授权，光山县公用事业局作为本项目实施机构。

运作模式：BOT，合作期限30年，建设期1年。

采购模式：公开招标。目前投资人与政府已就特许经营协议和股东协议进行签约。

由于光山县实际日处理垃圾焚烧量不足300吨，选址时考虑将周边县区垃圾资源化利用，采取与潢川县、息县共享共建模式并达成合作协议。

三、模式要点

投资人采购：项目通过公开招标方式选择社会投资人。

项目公司组建：选中的社会投资人与光山县指定的公司（光山县发展投资有限责任公司），按照约定的出资比例在光山县出资组建项目公司。本项目社会投资人在项目开标前已在光山县独资注册成立了项目公司，注册资本金约1亿元。项目确认谈判时双方就股东比例达成一致，社会投资人转让股权10%给光山县发投公司。

特许经营权授予：光山县公用事业局与社会投资人草签《特许经营协议》，公用事业局授予项目公司特许经营权。项目公司在特许经营期内负责本项目的投融资、建设、运营、维护和更新改造项目设施，向社会公众提供持续稳定的生活垃圾处理服务，并接受公众监督。

光山县公用事业局根据项目特许经营协议约定向项目公司支付垃圾处置服务费。此外，项目公司与电力企业签署购售电合同，按照约定接受上网电量并支付购电费用。

特许经营期届满时，项目公司将本项目设施无偿、完好地移交给光山县公用事业局或其指定机构。

项目融资安排：本项目总投资为32549万元，社会资本出资8788．23万元，光山县发投出资976．47万元，剩余资金由社会资本自行筹集。

其他合同安排：本项目涉及的其他合同体系包括售电合同、公司章程、融资协议、工程总承包合同、工程监理合同、设备采购合同和保险合同等。

四、投融资结构

本项目的资本金不少于项目投资总额的20%，其他资金由社会投资人自行筹集。上海康恒环境股份有限公司（下称“上海康恒”）与光山县发展投资有限责任公司（下称“发投”）成立项目公司实施本项目。上海康恒持有项目公司90%股权，发投持有项目公司10%股权。

序号资金来源金额（万元）所占比例1发投976．47 3%2上海康恒8788．23 27%3项目公司融资22784．3 70%合计32549 100%

采用PPP模式运作的郑州市107辅道快速化工程

五、项目回报机制

项目公司完成本项目投资、建设并经验收合格后，需提供运营管理维护服务，项目公司通过垃圾焚烧发电上网获得的售电收益。另外，由政府对本项目运营和维护成本扣除售电收益后，以生活垃圾处置服务费方式向项目公司支付补贴。故本项目采取政府可行性缺口补助模式，由政府承担部分运营补贴支出责任。可行性缺口补贴在财政一般公共预算支出中列支。

垃圾处理补贴费。由社会资本在投标时报出，本项目中标人报出的补贴费单价为54．6元/吨。

售电收入。根据项目公司与电力企业签订《购售电合同》，电力企业根据合同约定方式向项目公司支付费用。

案例二：郑州市107辅道快速化PPP项目

一、项目基本情况

项目规模：107辅道道路规划红线宽80米，全长约20．66公里。本工程初步设计报告的设计总长14．73公里，分为高架北段（北四环—金水东路）10．19公里，隧道段（金水东路—商都路）2．83公里，高架南段（经南八路—南四环）1．71公里。

项目投资：本工程估算总投资（不包含征地拆迁费用和交通工程建设费用）约为80亿元。

基本边界条件

实施机构：郑州市城乡建设委员会和郑州城建集团投资有限公司

运作模式：DBOT

合作期限：14年

建 设 期：2年

二、投融资结构

本项目的资本金为项目投资总额的25%，其他资金可通过银行贷款、股东贷款等方式筹集。

中电建路桥集团有限公司—上海浦东发展银行股份有限公司（下称“中电建联合体”）与郑州城建集团投资有限公司（下称“城建集团”）成立项目公司实施本项目。中电建联合体持有项目公司95%股权，城建集团持有项目公司5%股权。

序号资金来源金额（亿元）所占比例1城建集团1 1．25%2中电建联合体19 23．75%3项目公司融资60 75%合计80 100%

差异点PPPBT项目期限大于10年3～5年支付方式购买服务资产或股权回购绩效考核对运营养护有考核对运营养护无考核回报性质考核不达标扣除养护费，不是固定回报是固定回报风险分配承担运营和养护风险不承担运营和养护风险运作程序规范，严格按照113号文运作缺乏法律支撑

三、项目回报机制

项目公司完成本项目工程投资、建设并提供运营维护服务，通过获得可用性服务费和运维绩效服务费的方式收回投资并获得合理回报。该服务由政府购买，费用在财政一般公共预算支出中列支。

可用性服务费：“项目全部建设成本”对应的成本和投资收益，根据财金〔2015〕21号文中相关公式进行计算。最终价格，中标价为“建安费下浮5%，利润率7．8%，折现率5．7%”；每年支付10．02亿元，合计120．27亿元。

运维绩效服务费：购买项目公司为了维持项目可用性所进行的运营维护所产生的费用2673万元/年。

四、非收费道路PPP和BT的差异（见本页下图）

（此文根据作者在河南百城提质培训上的录音及课件整理，未经本人审阅）