国家能力建设与社会组织统战工作

[摘要]社会组织经济基础和利益追求日益独立的发展趋势给国家治理体系和治理能力现代化带来了新的课题。作为调整国家与社会组织的关系，实现国家治理现代化重要导引机制的社会组织统战工作，在新的历史条件下必须找准着力点。从“国家能力”视角看，社会组织统一战线，要理顺体制，整合资源，提升对社会组织的统领能力和认证能力；求同存异，加强政治引领，提高对社会组织的濡化能力；以服务的感召力和社会组织党外代表人士的示范力，弥补统战工作强制能力和规制能力的不足；建立社会组织党外代表人士队伍的发现、挑选、培养、评价、使用制度，强化对社会组织的吸纳能力；推进社会组织协商制度建设，协调不同群体和不同集团的利益，增强对社会组织的整合能力。

[关键词]社会组织；统一战线；国家能力；国家治理现代化；社会资本

[作者简介]侯小伏，山东社会科学院社会学所研究员

改革开放30多年来，中国社会组织获得了极大的发展，一个门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系正在建立起来。与此同时，社会组织党外人士的分布也越来越广泛，既有在国家机关和国有企事业单位，也有在非公有制经济领域，还有在新社会阶层的。社会组织的迅猛发展和社会组织党外人士的广泛分布，在激发社会活力、释放社会能量的同时，也给国家治理提出了新的课题，自2014年起我国在部分省市开始实施社会组织统战工作试点。作为调整国家与社会组织的关系、实现国家治理现代化重要导引机制的社会组织统一统战，在新的历史条件下如何找准着力点，为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥自己的独特优势，是统一战线工作必须认真思考的问题。当前，学术界亟待从理论的高度探索社会组织统一战线的理念设计、制度安排和操作程序等，对社会组织统一战线试点工作的具体实践进行提炼和总结。本文试图以“国家能力”理论为视角，探讨社会组织给国家治理现代化提出了哪些新的课题，在社会组织中开展统战如何找准着力点，以期为新时期社会组织统战工作提供有益的参考。

一、国家能力建设的理论内涵

“国家能力”理论的出现，与第二次世界大战后诞生的民族国家发展结果的巨大差异以及国家面临的挑战和责任有很大的关系。二战以后诞生的一系列新兴民族国家，虽然形式上都建立了现代化的组织构架，但是国与国之间发展效果相去甚远，有的快速崛起和致富，有的深陷战乱和贫穷。这一结果引起了学者极大的兴趣：是何种原因造成后发国家能力强弱的分殊？与此同时，“凯恩斯主义”下的国家宏观调控和20世纪70年代的经济危机使国家作为行为主体面临着更多的挑战和责任。这些因素结合起来导致20世纪80年代以来，对“国家能力”的研究热情复燃。尽管不同学者对国家能力关注的重点有所不同，但总体上呈现出不断全面和深化的趋势，并且以下一些基本共识已经达成。

第一，国家治理离不开基础性、有效的国家能力。现代化的国家治理的确不需要什么都管的国家，但确实需要强有力的国家。强有力国家的基础性能力，学界比较认可的是王绍光归纳的8种能力：维护国家安全和公共安全的强制能力；动员和支配社会资源的汲取能力；培育和巩固国家认同和共识的濡化能力；确保国家机构内部的控制、协调、监督的统领能力；用于维护社会和正义的再分配能力；调控和干预社会经济事务的规管能力；在数据与人、物之间建立对应关系的认证能力；将公民的政治参与需求制度化的吸纳能力；协调各群体利益形成和执行公共政策的整合能力{1}。这些能力是国家必备的、一个都不能少的基础能力。

第二，国家权力不等于国家能力，国家职能范围、国家自由裁量权并不代表国家能力。虽然国家权力扩张有利于增强国家的自主性，但一旦超过限度，国家职能范围过宽，自由裁量权过大，反而使得国家无法专注于其必需和擅长的管理领域，从而削弱国家能力。而且，如果来自社会的力量不能对国家权力进行必要的有效制约，就会导致强势集团对弱势集团的“自主”，产生效率低下、官僚主义、权贵垄断等“政府病”，最终导致国家能力的衰竭。

第三，在国家能力上不能把国家与社会对立起来，两者并不必然是对立的、此消彼长的关系。制度化程度、渗透能力与执行能力高的强国家必定镶嵌于社会组织化程度和自治能力高的强社会之中。因为强社会虽然对国家的专制权力形成约束，但可以对国家的建制权力提供有效支撑，成为可持续的强国家能力的坚实基础。理想的选择是摒弃国家——社会二元对立的思维模式，在提倡社会权利之时胸怀国家，在强调国家权力之时关怀社会。

第四，理想的国家能力应该是各项具体能力的适度和均衡发展， 每一项具体能力要有上限和下限，不能“厚此薄彼”、畸形发展。汲取能力强力扩张而再分配能力严重不足会导致国家赋税过重、国富民穷，强制能力过度扩张而规制能力不足则会导致利益集团寻租腐败泛滥成灾。同时，强调国家不能滥用其能力，应将公权力“关进笼子”的同时，也要阻止资本、黑恶势力等“私”能力的扩張。

二、 社会组织迅猛发展对国家能力建设提出了新课题

改革开放以来，伴随着经济结构的深刻变革，中国的社会结构也发生了重要变化，其中重要的变化之一就是社会组织的迅猛发展。中国社会组织发展呈现如下特点：一是发展迅速。社会组织从1999年的14万家增长到2014年底的60万家，拥有固定资产1560.6亿元，接收社会捐赠524.9亿元，吸纳682.3万人就业。{2}社会组织已经成为继党政机关、事业单位和企业之后的一支壮大的经济力量和社会力量。二是地位和作用凸显。社会组织在国家资源配置中占有重要的地位，2013年以来中央财政资金已经投入6亿元，支持社会组织参与社会服务。社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理和提供公共服务方面都发挥着越来越多的作用，成为我国经济社会运转和国家治理的重要支柱。三是发展潜力巨大。尽管我国社会组织仍处于成长发育阶段，但随着政社分开的稳步推进，其在数量、规模和结构上都有较大发展空间，发展势头良好。

伴随着经济转型和社会转型的加快，社会组织为了自身生存和发展的需要，其功能定位、核心利益、运行方式等也会相应地发生变化。在这些变化中，最重要的发展趋势，是由过去官方、半官方逐步向半官半民直至民办方向发展，由较强的依附性逐渐向相对的独立性转化，其标志就是经济基础和利益追求的独立性。以往的官办半官办社会组织，由“公家人”或“单位人”创办，费用由政府拨款或主管单位补贴，而近10多年发展起来的一些社会组织，尤其是由“自由人”“社会人”组成的民间组织，逐步向“领导人自选、活动自主、经费自筹”方向转化。特别是2013年推出的直接登记、一业多会和清理整顿公务员在行业协会商会类社会组织兼职的政策，在打破行政管制、冲破行业垄断，给社会组织登记开辟宽敞通道的同时，进一步推动了社会组织的民间化和独立性。面对复杂的国内外局势，社会组织日益民间化和独立性，给国家能力建设带来了新课题。endprint

第一，社会组织是一把“双刃剑”。在对外开放中，社会组织为我国引进资金、人才、先进管理经验和技术发挥了重要作用，但也应认识到社会组织林林总总，其良莠不齐的成员素质和复杂多元的价值取向，使其日益成为国内外各种政治势力关注和利用的对象。他们往往把社会组织作为阵地和工具，以所谓民族、宗教、台湾、香港等问题为借口，对我国进行渗透和分化。如何抵御西方势力的渗透，加强对社会组织的政治引领和依法管理，提高社会组织的政治敏感性，对社会组织的行为进行规范，确保国家安全和公共安全，提升国家强制力，是社会组织发展给国家能力建设提出的新挑战。

第二，社会组织拥有丰富的社会资本。相对于物质资本和人力资本，社会资本由嵌入在社会关系和社会结构中的资源组成。公民个体通过私人交往或组织交往产生互动关联得以形成社会网络，这种以信任和规范为基础的网络能够通过协调一致的行动来提高社会的效率，也被称为社会资本。社会组织根植于基层或某种网络，充分利用基层民众或网络成员的信任和不成文的规范，汇集共同的力量为实现共同的目标而采取一致的行动，可以形成可观的社会资本。如何将社会组织的社会资本充分利用起来，并将其转化提高为国家治理所用的社会资本，及时而有效地扩充国家的“汲取能力”，提高其整合能力，凝心聚力，推进国家的协同治理，是国家能力建设必须考虑的问题。

第三，社会组织政治参与诉求日益强烈。随着社会组织民间化和独立性的不断发展以及协商民主的不断推进，社会组织党外人士不愿做国家管理的“他者”，要求平等参与政治生活，成为拥有主体地位的参与者的诉求愈加强烈，并将成为必然的趋势。有效利用社会组织所具有的利益表达、自我规制、调节缓冲等机制，提高其表达、动员、规制能力，将社会组织的政治参与需求制度化，畅通社会组织的政治参与渠道，搭建执政党与社会组织沟通交流的平台，引导规范其参政议政合法、理性和有度，提升国家的吸纳和整合能力，是国家能力建设的题中应有之义。

第四，社会组织吸纳和聚集了大量党外人才。学术性社团聚集了学术界绝大部分高级知识分子，行业协会和商会汇集了一大批视野开阔、社会联系广的“能人”，公益慈善组织和基层社区组织汇集了大批乐善好施、无私奉献的人土。在这些社会组织中，党外人士是重要的主导力量。仅以山东省为例，截至2014年底，48万社会组织从业人员中65%是党外人士{3}，在社区备案的草根社会组织从业人员中，党外人士的占比更高。这部分人拥有丰富的政治经济文化资源，具有特定的代表性和广泛的社会影响力，但这些人才却越来越多地散布在“体制外”和“视野外”，仅靠原来的行政隶属关系和以“单位制”为基础的人才工作体系，很难将他们纳入进来。因此，将社会组织及从业人员纳入统战工作视野，探索出一套社会组织人才发掘、培养、举荐机制，发现、联络和培养有影响力的社会组织党外代表人士，巩固、扩大执政党的群众基础，提升国家的吸纳能力，是国家能力建设必须提上议事日程的新任务。

第五，社会组织作用发挥亟待执政党的支持和协调。社会组织是基于解决现实问题而自发形成的、自愿行动的组织。尽管其非营利性、自愿性、公益性的特点和扁平化的组织方式有利于降低交易成本，提高服务效率，能够有效解决因政府乏力和市场缺陷而产生的公共服务不足等社会问题，但由于社会组织的弱小和资源分散，需要给予必要的支持。这种支持既包括对社会组织活动资金、场地、通道等具体问题的支持，也包括社会组织管理体制、社会组织发展环境等纵向和横向问题的协调和解决。加强执政党与社会组织的沟通，深入了解社会组织的需求，加强对制约社会组织发展的限制性因素的介入和宏观协调，强化国家对社会组织职能管理部门的统领能力，也是国家能力建设的必然要求。

第六，社会组织发展亟待规范。由于历史发展较短，再加上受社会环境等因素的影响，我国相当部分的社会组织内部缺乏科学有效的治理，组织机构不健全，规章制度不完善，决策不民主，信息不公开，营利性活动盛行，社会公信力偏低。如何提升国家的规制能力，健全社会组织监管体制和机制，强化外部监管与内部管理，为社会组织及其代表人士画好高压线，帮助社会组织建立起良性运行制度，提高其规范化程度，保障其沿著正确方向健康发展，是国家能力建设必须面对的课题。

三、 社会组织统战增强国家能力的着力点和实现路径

社会组织是民间组织，是经济和政治多元化的产物，管理序列上不属于政府隶属部门，有着不同于政府部门的运作逻辑。社会组织的这些特点，决定了社会组织在统战中拥有较强的自主性和决定权。因此，作为调整国家与社会组织关系、加强国家能力建设、实现国家治理现代化重要导引机制的社会组织统战工作，必须找准着力点。这个着力点必须同时具备牵引力和吸引力：既要具备政治社会化的能力，自上而下地灌输统战理论，进行政治思想的引领，确保社会组织“政治上正确”，又要具备满足社会组织需求的能力，对于社会组织发展所需要的人力、物力、财力以及项目资源进行政策上的支持和协调，对其具有正面意义的发展成果予以肯定。所以说，社会组织统战工作的着力点，应放在政治引领和发展支持两大方面，两者缺一不可。缺少前者，难以确保社会组织的政治合法性；缺少后者，社会组织统战就失去吸引力。围绕社会组织增强国家能力的着力点，社会组织统战提升国家能力的具体路径如下：

1.理顺体制，整合资源，提升对社会组织的统领能力和认证能力

社会组织统战工作的开展必须凝聚共识，理顺关系，形成合力。一是要明确社会组织统战的党委领导体制。在当前的中国，社会组织统战领导权的主体当然是各级党委。要将社会组织统战列入党委的重要议事议程，并将其作为重要的考核指标，以提高对社会组织统战工作的认识。二是推动社会组织党建工作的开展，做好社会组织党外代表人士的联络沟通工作。对有条件成立党组的社会组织尽快成立党组，充分发挥社会组织中党组织的政治核心作用，由党组领导本组织的统战；没有条件成立党组的社会组织，应着力培养联络员，充分发挥其对体制外党外人士的联系多、影响大和权威强的特长，由联络员来承担各自组织的统战工作，确保社会组织活动在党的领导下积极健康地开展。三是建立社会组织信息资源库，提升国家对社会组织的认证能力。社会组织统战离不开最基础的社会组织数据及事实。在数据与组织、人、物、事之间建立一一对应关系，通过认证制度将社会组织的法人、地址、财产、社会组织管理层的政治派别等整合起来，形成一个真实、全面的“数字组织”，国家才能深入了解并掌控社会组织所拥有的资源及动向，避免国家规制或吸纳的无的放矢。四是推动建立社会组织非党人士信息资源共享机制。在四类社会组织可以直接登记、社会组织准入门槛降低、业务主管部门逐渐退出社会组织的管理、行业协会与行政机关脱钩后，统战部门与民政部门联合，加强社会组织信息资源的共享，必须提上议事日程。统战部门可以把本部门掌握的适宜在社会组织中任职的优秀非党人士名单向民政部门提供。在建立社会组织智库过程中，民政部门可以将统战部门提供的人员名单优先纳入其中。在社会组织登记或换届选举中，对适宜出任社会组织负责人或理事的人员，民政部门可以向有关社会组织提供人选，在经组织部门审核后，依照民主选举的程序进行选举，尽可能多地及时补充进社会组织领导机构中。在社会组织等级评估中，对非党人士在本组织中发挥作用情况增设专门指标进行考核。endprint

2.求同存异，加强政治引领，提高对社会组织的濡化能力

精神、文化、价值观等非正式制度在国家治理体系中发挥着不可替代的作用。形成广泛接受的认同感和价值观，可以大大减少治国理政的成本；否则，难以形成良好的国家认同和实现国家的“有机团结”，甚至可能陷入“失败国家”的境地。因此，提升国家能力，首先应该重视精神、文化、价值观、政治认同感这些软能力建设。面对价值取向多元复杂、成员素质良莠不齐的社会组织，社会组织统战要主动掌握话语权，加强政治引领，增强对社会组织的濡化能力。要及时准确地掌握社会组织党外代表人士的思想状况，采取合适的教育培训方式，有针对性加强教育和培训，深化其对世情、国情、党情的认识，凝聚共识、求同存异。一是要强化国家认同，把社会组织党外人士对群体、地域、宗族等的忠诚转化为对整个民族、国家的忠诚，提高其政治敏锐性和警惕性，维护国家安全。二要培养核心价值观，塑造社会组织党外人士的信仰和价值观，以社会主义核心价值观为指导，形成一套为社会组织党外人士接受并内化的核心价值体系，增进政治共识，形成合力。

3.以服务的感召力和社会组织党外代表人士的示范力，弥补统战工作强制能力和规制能力的不足

对社会组织危害国家安全和违法违纪行为，必须加强社会组织监管的法治化建设，提升国家以法律和制度框架为支撑的强制能力和规制能力，加强对危害国家安全和违法违纪社会组织的打击，规范管理社会组织的行为使其符合国家制定的规则。但随着社会组织监管法治化建设的推进，统一战线在非制度化空间中做“人的工作”的空间将大大缩小，以强制性权力作后盾开展统战工作的方式将越来越难以奏效，甚至会适得其反。为此，统一战线工作在通过宣传教育助力提升国家强制能力和规制能力时，应充分发挥感召力和“软权威”的作用，通过为社会组织发展提供真诚的服务所带来的感召力，以及培树社会组织党外代表人士的示范作用，来弥补统战工作强制能力和规制能力的不足。一是积极帮助社会组织加强其与党委政府相关部门的沟通联系，协调帮助解决阻碍社会组织发展的专职人员社会保障问题和职业发展问题、资金瓶颈问题、参政议政问题，通过提供全心全意服务的方式，来感化社会组织党外代表人士。二是对作出突出贡献的社会组织党外代表人士进行物质、精神或政策上的奖励或表彰，通过培训、观摩、典型示范、榜样带动的形式，在社会组织中确立正确的导向，创造社会组织竞争、合作、学习、创新的氛围。

4.建立社会组织党外代表人士队伍的发现、挑选、培养、评价、使用制度，强化对社会组织的吸纳能力

对党外代表人士的结构来源与组成方式进行改革创新，打破传统体制所造成的内外区隔。从发现、培养、使用、管理各个环节上，加大工作力度，建立一支政治坚定、业绩突出、群众认同的社会组织党外代表人士队伍，加强对他们的吸纳能力。一是把社会组织代表人士的发现、培养和选拔工作纳入党外代表人士队伍建设的总体规划，为他们的成长、成熟创造有利条件。要壮大社会组织代表人士队伍，建立发现和储备社会组织代表人士的有效制度。借助人民团体、行业协会、社会组织孵化园等渠道，通过各类组织的推荐，建立健全社会组织党外代表人士数据库，织就一张社会组织党外人才发现的大网。二是进一步放宽选人视野，优化社会组织党外代表人士产生方式和结构比例，扭转重精英、轻草根、代表性不足、覆盖面不广的倾向，注重从公益、金融、民办医疗机构、基层社会组织中物色一批党外优秀人才。三要重视社会组织发起人、负责人等党外人士的培养教育，形成培訓工作体系。以普遍轮训和重点岗位轮训相结合的方式，借助行政学院、社会主义学院等平台，分层次、分批次对社会组织代表人士进行培训。四是建立符合社会组织特点、让社会组织代表人才脱颖而出的机制和实践锻炼平台，依托各级党外代表人士实践锻炼基地，加强锻炼培养，提升能力，努力造就一批政治业务素质好、合作共事意识浓、组织协调能力强、社群之中威望高的社会组织党外代表人士。五是加大政治安排和社会安排的力度，适当增加其人大代表、政协委员的数量，使社会组织党外代表人士占据相对合理的比例。

5.推进社会组织协商制度建设，协调不同群体和不同集团的利益，增强对社会组织的整合能力

加强机制创新，建立制度化、正式的沟通联系机制， 以平等互信、互动合作、多元共治、协商治理的理念，建立健全社会组织党外代表人士政治参与渠道。一是建立知情明政机制和工作联系机制，确保相关社会组织的知情权。建立党委、政府召开的各类座谈会、通报会以及重点调研课题，根据情况邀请相关社会组织党外代表人士参加的制度。建立政府部门、司法机关与社会组织对口联系制度，相关会议、调研和检查督导工作邀请社会组织代表人士列席或参加。二是加强与社会组织沟通对话机制和建言献策机制，确保相关社会组织的参与权。建立社会组织负责人联系会议制度，由统战部门牵头，听取各社会组织的意见和建议。支持和鼓励社会组织党外代表人士就党委、政府关心的重点问题开展专题调研，建言献策。三是建立利益表达机制，推动相关社会组织参与权的落实。特别是建立重大行业决策征询行业协会意见的制度、重大公共决策邀请社会组织代表人士参与讨论制度。聘请社会组织党外代表人士作为各类特约人员，有序参与各个层面的民主监督和社会事务。四是建立社会组织参与民主协商制度，在政协设立“社会组织界别”。充分发挥社会组织作为一个整体的优势和独特作用，提高社会组织党外代表人士对公共事务的参与度。

注释：

{1}王绍光.国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学报社科版，2014（3）.

{2}民政部.2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/

201506008324399.shtml.

{3}山东省委统战部.精心谋划积极探索推动社会组织统战工作试点深入开展[J].社会组织统战工作有关资料汇编，2015（3）.

责任编辑：陈艳华

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第3期）endprint