完善城乡居民基本养老保险制度的探讨

何楠

【摘 要】：城乡居民基本养老保险制度建立后，需要一个不断改进和完善的过程，笔者从城乡居民养老保险的筹集、管理和使用等环节入手，从整体上对城居保现有制度进行了分析，基金筹集方面主要从个人缴费，集体补贴，财政补贴三个筹资渠道现有的不足进行了分析，基金管理方面主要从基金的统筹级次、保值增值、制度的反馈机制和基金管理人员水平进行了分析说明，基金支付方面主要从待遇水平、待遇调整机制及现有制度中支付存在的不公平情况进行了分析，并结合实际针对现行制度存在的问题提出了一些建议。

【关键词】：城乡居民基本养老保险制度；财政补贴；基础养老金；个人账户养老金

2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。《意见》提出，“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。新农保、城居保的统一，表明我国养老保障在打破城乡壁垒、实现城乡公共服务均等化上迈出了一大步。统一新农保和城居保，是在总结成功经验基础上的改革创新，这一制度有利于消除城乡福利差别，促进城乡融合，增强全社的安全感和凝聚力，有利于提高基金监管水平，保证基金高效运行。目前我国的城乡居民养老保险制度仍然存在一系列的问题，需要不断的进行改革和完善，本文从城乡居民基本养老基金的筹集、管理和支付等环节，对现行制度运行中存在的问题提出相应的建议。

1、目前我国城乡居民基本养老保险制度存在的问题

1.1城乡居民养老保险居民参保意愿低，参保人员个人缴费水平低

城乡养老保险制度建立以来，整体上与原新农保和城镇居民养老保险制度并无太多差异，还有参保群体普遍文化水平不高，对新事物接受较慢，加之管理部门宣传不到位 ，造成居民对城乡居民养老保险认同度较低，尤其是年轻人距离领取养老时间较长，更是对城乡养老保险持排斥态度。从参保缴费方面来看，根据《意见》规定个人缴费标准设置由100元至2000元共12个档次，各地方可根据本地实际情况增设缴费标准，但实际中按高标准缴费人员相当少，对多缴费的好处也认识不到，很多人根本就不知道有缴费档次的划分和不同缴费档次补贴不同的政策，造成了整体缴费水平较低。近年城乡居民收入虽不断增长，但没有在缴费水平中体现出来。

1.2财政补贴水平低，激励作用小

一是基础养老金补贴水平低，财政补贴是城乡养老基金筹集的重要来源，也体现了城乡居民养老保险社会养老保险的性质，目前城居保财政补贴由中央财政和地方财政共同承担，中央规定最低基础养老金标准，对西部地区全额支付，东部地区中央和地方财政各负担一半，地方财力好的地区根据自身条件可适当提高基础养老金水平，但自分税制实施以来，主要财力集中到中央，地方财政普遍压力较大，大部分地区执行的是最低基础养老金标准，财政补贴水平普遍不高。二是个人缴费补贴激励作用小。《意见》规定缴费补贴依据缴费档次的不同采取差额补助，以激励参保人员选择高标准缴纳养老保险费，但个人缴费补贴全部由地方财政负担，由于地方财政普遍压力较大，很难采取较高的补贴标准，对个人缴费的激励作用有限。

1.3城乡居民养老保险基金统筹级次低，基金保值增值压力较大

由于城居保支出中基础养老金支出全部由财政补贴，每年个人缴费收入及个人缴费补贴大部分纳入基金结余，城居保基金规模不断增大，基金的管理水平涉及广大群众切身利益，基金管理上如不能取得很好的收益率，下一步基金的支付压力会更大，因此对政府管理基金的水平提出了很高的要求。目前城居保基本是在区县一级管理，统筹级次较低，容易出现很多问题，第一，前文提到目前地方财政普遍压力较大，财政补贴是城居保主要筹资来源，如统筹级次较低，很容易出现地方财政补贴不能按时到位，挪用个人账户结余用于基金支出的情况，造成基金的损失。第二，区县一级财政大多缺少管理经验，也没有投资运营的能力，基金结余基本上都是以定期存款或购买国债方式储存，基金收益率较低，保值增值较困难。

1.4城乡居民养老保险经办机构服务水平不高

城乡养老保险具有参保人数多，基金规模大的特点，对基金的管理既需要现代化管理系统的应用，还需要能深入村居了解具体的情况，城居保从征收到发放很多环节是由县乡村各级工作人员共同完成的，除区县居民养老保险处外，镇街村的工作人员从事城居保管理工作的人员并不是专职的，尤其村居代办员很少能有相应的工资补贴，整体积极性也不高，并且很多经办人员之前并未接触过社保工作，文化水平普遍不高，从认识到自身能力存在很多不足，也很难满足下一步信息化管理的要求，还有村居代办人员并不是国家公职人员，在城居保業务办理时出现的问题很难有制度约束，对基金也产生了安全隐患。

1.5保障水平低，缺少正常的待遇调整机制

城居保的保障对象大多来自农村，实行农保制度以前养老保障主要来自土地收入、个人积蓄和子女补贴，近年随着国家经济发展，受土地流转、通货膨胀和子女减少的影响，原有的养老保障体系逐渐弱化，社会养老保障重要性不断增强，老农保制度运行后，由于缺少筹资来源，整体待遇水平太低，最后以制度失败告终。从新农保和城镇居民保到城乡居民基本养老保险，由于国家加大了财政投入，待遇水平不断提高，2016年基础养老金最标准已由最初每人每月55元提高至每人每月100元，整体待遇水平虽增幅不小，但以现在的物价水平，每月100多元的收入很难保证基本生活支出，虽然有条件的地方也根据自身财力补贴了基础养老金，但基础较好的地区，物价水平也相应较高，养老保障水平也是有限的，面对职工养老待遇的连年提高，城居保缺少正常的待遇调整机制，较低的基础养老金水平显然有失公平。

1.6统一标准的基础养金有失公平

一是基础养老金最低标准由国家统一规定，东部地区与西部地区一样，经济发达地区与落后地区一样，但是100元基础养老金在东部地区和西部地区的购买力差别很大，中央财政对西部地区的基础养老金给予全额补助，东部地区地方财政负担50%，制度对地方财政增加基础养老金补贴又没有强制性要求，地方财政负担50%的补贴后很多不再追加投入，造成东部地区财政投入的多，但本地区居民享受受待遇相对较低的不公平现状。二是城乡养老保险享受待遇人员，按统一标准给予基础养老金补助，这一项待遇支出与个人缴费标准准高低，缴费时间长短无关，收益水平与缴费义务的关联不大会大大降低参保人员的积极性，造成缴费人员选择低标准缴费，进一步造成城居保待遇水平很难有可持续性的提高。

2、完善我国城乡居民养老保险制度的建议

2.1提高参保人员参与度，逐步贯彻参保强制性原则

城乡养老保险制度的发展，离不开城乡居民的积极参与，这就需要加大新制度的宣传，对有条件的社区设置参保人员自助查询终端，让参保人员随时能够查询政策和掌握自己缴费或待遇领取情况。政府还要加大财政对农业的投入，引导农村经济的发展，增加农村居民的收入，提高居民参保缴费能力。保险的参与人数越多，其保障能力越强，制度中规定的自愿参保，造成城居保中青年参保率较低，很不利于城居保的发展，应逐步推进城乡养老保险的参保强制性原则，可制定城乡养老保险与城乡医疗保险绑定征收政策，使符合参保条件不参保的人员，无法享受医疗待遇，最终实现全民参保。

2.2改进缴费模式

城乡养老保险的缴费应与国家经济发展和居民收入水平相适应，分档次缴费模式很容易造成“随大流”现象，无法体现居民收入差别，建议改固定缴费模式为比例缴费模式，可借鉴职工养老保险缴费模式，各地方每年根据上年居民平均收入，设置最低和最高缴费基数，采用固定的缴费率，并确保每年最低缴费基数有所提高，使缴费收入与经济发展和居民收入的增长相适应，这也是城乡养老保险制度可持续性的保证。

2.3提高财政补贴水平

财政补贴是社会保险的重要特征，也是目前城乡居民养老保险的最主要的资金来源，财政补贴水平高低直接影响制度的运行，由于地方财政普遍困难，必须加大中央财政的转移支付，或提高中央财政补贴水平，比如可以研究中央参与对缴费补贴，能激励地方加大征收力度，对基金的积累有积极作用。各地方财政也要加大在城居保补贴的比例，由于近年职工养老保险增长较快，可适当降低职工养老保险补贴支出增长幅度，用于城居保的补贴，提升城居保在财政支出中地位。还要增加缴费补贴激励作用，建议加大不同档次缴费补贴差距，可以结合上文比例费率方式，设置固定的缴费补贴的补贴率，缴费补贴随着缴费基数的提高自然增长，随同个人缴费收入一起记入个人账户，可以更好的激励参保人员选择高基数缴费。

2.4提高基金统筹级次，科学保值增值

社保基金统筹级次越高，基金安全性就越高，保障性就越强，统筹级次应至少提高至地市级统筹，逐渐达到省级统筹或全国统筹，只有这样才能提升城居保的基金的支付能力和抗风险力，有效避免地方因财力不足造成的补贴不到位和挪用现象。提升基金管理水平，增加基金保值增值渠道，建议严格考核地方财政管理基金的收益率，目前区县统筹的地方，市级主管部门应指导区县按结余比例购买国家债券，尽量减少基金银行存款比例。省级部门应主导做实城居保个人账户，归集资金到省级部门统一运营，至少要保证基金收益率达到个人账户记账利率，确保基金保值增值，确保个人账户不亏空。

2.5大力提升城乡养老经办机构服务水平

一是要大力提升城乡养老保险系统应用，推进农村居民社保卡的发行和应用，简化缴费和待遇发放程序，让参保人员感受到现代化带来的便捷，能大大提升城乡养老经办机构的形象和城居保在参保人员心中的位置。二是大力提升经办人员的服务能力，建议以市级或县级为单位，制作城乡养老保险操作流程，将工作标准化，培训日常化，区县成立基金监督部门，对工作人员具体工作进行督导。三是充实高学历人员进入基金管理队伍，提高工作人员整体文化素质，建议提高基层工作人员的工资待遇，加大对偏远地区工作人员的补助，使城居保管理岗位上能吸引住人，能留住人，这是城居保管理水平持续提高的保证。

2.6建立待遇调整机制，提高保障水平

城居保待遇水平的提高，不仅依靠筹资水平的提高，还要建立待遇调整机制，随着国家经济的发展，居民收入年年提高，物价水平不断增长，待遇水平如果不能有稳定的增长预期，很难维持制度有效的运行，待遇的调整要兼顾公平和效率，既要贯彻“多缴多涨、长缴多涨”的原则，又要有合理的最低增长幅度，可采用缴费年限和个人账户累计金额两个指标划分不同档次，缴费年限越长，个人账户累计金额越高，待遇增幅就越高，增长幅度可以参考上年经济增长水平或物价增长水平，考虑到城居保待遇基数较低，可采取定额增长方式调整待遇。

2.7完善城乡养老保险基础养老金的制定标准

一是中央財政应按地方经济发展情况，确定不同标准的基础养老金水平，建议将基础养老金财政负担50%的地区基础养老金的最低标准提高50%，比如基础养老金全额由中央财政拨付的标准为100元，中央财政负担50%的地区基础养老金标准可提高至150元，中央和地方各负担75元，以保证基础养老金财政补贴的合理性。二是实行差别的基础养老金制度，在不低于最低基础养老金标准的前提下，可依据参保人员个人账户最终记账金额设置不同档次，每一档次设置不同的基础养老金标准，实行差别待遇，确保公平和城乡居民养老保险制度吸引力。

结论

第一、城乡居民基本养老保险基金的筹集是制度良性运转的前提，目前个人缴费缴费水平整体偏低，集体补贴缺失，财政补贴水平低、激励作用小，整体限制了基金收入的增长，因此要保证制度的正常运转，要从调整个人筹资模式、完善集体补贴制度和加大财政补贴力度，健全激励机制入手，建立高效的基金筹集制度。

第二、城乡居民基本养老保险基金的管理是制度持续运转的保证，目前基金统筹级次较低，增值保值能力较弱，经办机构的管理服务水平不高，都限制了制度的发展，因此要从提高统筹级次，拓展增值保值渠道，提升经办机构管理服务能力方面完善制度，建立高水平的基金管理制度。

第三通过城乡养老保险的待遇支付来提高城乡居民的生活水平，完善国家的养老制度是制度设立的根本目的，现有制度存在待遇水平低，缺少待遇调整机制，待遇支付的公平合理性方面的问题，这些问题严重影响了制度的吸引力和居民的认同度，因此必须建立待遇调整机制，保证待遇水平的持续提高，完善待遇支付中的不合理、不公平因素，显著提高制度的优越性，获得参保群体的认同，才能保证制度的可持续性。

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