我国人大预算监督能力弱化的原因剖析—基于人事及责任视角

（中南财经政法大学 财政与税务学院，湖北 武汉 430073）

我国人大预算监督能力弱化的原因剖析—基于人事及责任视角

丁玉娟

（中南财经政法大学 财政与税务学院，湖北 武汉 430073）

全国人民代表大会是我国的权力机关，我国宪法和法律赋予了人大审批和监督预算的权利。人大对预算的审批和监督在整个预算监管环节中占有关键地位。但是目前我国人大对预算的监督能力弱化，和法律预期的目标有一定的距离。包括我国目前法律制度还不够完善，审计机构不独立等多方面原因。本文从人大在对预算监督环节中自身的缺陷和能力的不足入手，提出预算监督的关键——信息，研究初审机构财经委，提出现存的机构设置和人员结构无法有效地获得信息，因此带来监督能力弱化的观点。

预算监督；财经委；人事和责任

一、研究综述

21世纪以来，我国进入建设现代化国家的新阶段，民主和法治的意识逐渐深入人心。国家预算作为国家治理的重要工具，越来越受到社会的关注。国家预算就是各级政府依据法律和制度规定编制并经过法定程序审批后成立的以财政收支为主的政府年度配置计划。我国宪法和法律赋予人民代表大会及其常务委员会（简称人大）审批和监督预算的权利。人大对预算的监督和审批环节体现了预算具有民主性，是一个国家民主化的表现。另外，预算的审批过程，是预算上升到法律文件的过程，体现了预算的法定性。因此强化人大对预算的监督既是预算自身的需求，也是国家法治化和民主化的体现。但是目前我国人大对预算的监督在实质上没有达到宪法和法律规定的目标，存在监督能力弱化的问题。关于我国人大预算监督能力弱化的原因，国内学者进行了大量的研究，归纳起来有以下几个方面。

1、我国预算法律方面存在问题

学者们普遍认为我国的预算法律制度不够健全，法律约束力弱化。比如，刘剑文（2004）[1]指出，目前我国在整个财政预算领域人大制定的法律少之又少，实践中起作用的主要是大量的行政法规、部门规章，甚至是部门发布的意见、通知等规范性文件，出现行政部门自我规范、自行授权的情况。朱大旗，李蕊（2012）[2]从人大预算监督权的有效行使的角度，提出应该赋予人大预算修正权。杨肃昌（2013）[3]提出“立法审计”的新概念，研究认为建立“立法审计”可能是创新地方人大预算监督的一个制度安排。朱大旗（2014）[4]从新《预算法》出发，提出还需要细化预算编制、加强预算编制能力和各级人大预决算审查能力、加快财税领域立法步伐、引入一定程度的公民直接参与预算、建立建全预算法律责任追究体制。

2、人大对预算审批监督环节制度设置方面存在问题

学者们认为，我国现在审批监督环节的制度设置不够合理，不利于预算的审批。例如，孙祥生（2006）[5]指出，目前人大预算审查监督中存在审议时间过短、缺乏辩论程序、法律效力不明确、对否决预算无规定、缺少专门审计机构、预算执行监督机制不完善、人大财政监督方式单一、预算审查时间滞后等八个方面的问题，人大预算监督权力实际上还处于虚置状态。刘小兵（2008）[6]指出，审计部门隶属于政府的情况下很难达到预期的审计目标，提出要提高审计部门的地位，审计部门应向人大负责而不是向政府负责的观点。

3、人大自身建设方面存在问题

学者们认为，我国人大急需加强自身建设，提高其专业能力和权威性，加大监督力度。例如王秀芝（2009）[7]认为人大地位的权威性不强，在预算审批和监督环节的组织机构设置不完善，提出加强预算监督组织机构设置，提高预算监督的权威性。魏陆（2011）[8]提出一套包含权利保障、能力保障以及制度保障三大类十个指标的预算监督效力评判标准，对我国人大预算监督效力进行衡量，得出我国人大监督急需从形式向实质转变的结论，指出要提高预算透明度、实施全口径预算、加强人大审查能力等建议。林慕华，马骏（2012）[9]从地方人大在推进预算改革的各个过程进行调查分析，得出地方人大的监督环节侧重于事前监督，事中和事后监督力度依然不够，人大监督停在形式监督层面等。

在已有的研究中，学者们从不同的角度对人大监督能力弱化的原因进行了探究，得出了丰硕的成果。但是从人事和责任角度出发，分析人大监督能力弱化原因的研究很少。因此本文从人大在预算监督环节的组织机构设置和机构人员素质着手，提出预算监督的关键——信息，通过数据的分析和比较，得出强化人大对预算的监督能力，必须增加预算机构设置、增加审批预算的人员数量、提高人员专业素养，完善专业结构，明确人大的责任等建议。

本文中的“人事”包括预算审批监督人员的专业能力和素养、年龄结构、人员的数量及人员的工作经历和政府的关系这些方面的内容。“责任”主要是针对人大自身而言。人大虽然是国家权力机关，是民意的代表，但是人大代表都是理性的经济人，因此强调人大代表甚至细化到财经委委员在预算监督过程中应承担的责任是十分必要的。

二、人大预算监督的关键及能力需求

关于人大对预算监督和审批，我国法律在内容和程序上都做出了相关规定。

1、内容和程序

在内容方面，新《预算法》第四十八条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；预算安排是否符合本法的规定；预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；与预算有关重要事项的说明是否清晰。”

在程序方面，新《预算法》第四十四条规定：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。”第四十九条规定：“全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告。”

从《预算法》规定的人大审批和监督预算的内容和程序中可以看出，人大需要在较短的时间内完成大量的审批工作，然而在这个过程中最重要的是信息，充足且有效的信息是人大进行有效监督的关键。

2、人大预算监督的关键

谢尔德指出的政治问责包含三个基本要素：信息、对话和强制[10]。这三个要素是理解和定义人大预算监督的关键[9]。人大进行预算监督首先必须要有关于政府活动及活动成本的信息，人大对其信息的获得需要必要的时间，并且需要专业人士对所获取的信息进行甄别和选择。在此基础上，人大需要和政府及其各个部门就活动的选择以及相应的成本测算进行对话。对话的第一步是负责对话的人要独立于政府部门，敢于进行质询和怀疑，第二步是进行对话的人有较强的专业素养，能够在提交的草案中发现问题。通过预算对话，人大需要就政府及其各个部门的预算做出支持或不支持的决策，这是人大对政府的强制。另外，如果人大做出的决策和经济发展偏差大，给国家带来巨大损失，就应该由司法机关对人大进行问责，这是司法机关对人大的强制。这样可以建立一个相互制衡的机制，达到审核预算、监督预算的目的。

在人大的监督环节中，信息是前提也是关键。信息的具体内容包括政府的活动、活动的必要性和可行性、活动的成本、社会上需要政府提供公共商品和服务的领域、公共商品和服务的质量和数量等多方面的内容。另外信息必须是有效的，可以真实反映社会发展现状和民众需求。满足这样的要求，人大才能够利用这些信息对政府提交的预算进行客观的评价和监督。

3、人大预算监督的能力需求

人大对预算的整个监督和审批的流程都离不开充足有效的信息。但是除了能够获取必要的信息之外，还需要有足够的能力来充分利用这些信息以达到监督的目的。具体来说获得和利用信息的能力应该包括以下几个方面。

（1）信息的获取能力。人大应该有独立的获取信息的渠道，这里的独立主要是独立于政府，政府对预算的编制有自己的信息系统，如“金财工程”。如果信息再由政府提供，那程序就没有起到监督和制衡的作用，只是在增加监督成本。

（2）信息的专业解读能力。从预算涉及的信息的广度来看，国家预算涉及到国家和社会的各个方面，需要来自不同领域和行业的专业人士进行有效的筛选和整合，并且对政府的每一项支出涉及的费用、影响都有清楚的评价标准。

（3）充足的时间和精力。预算的审批和监督工作不是短时间内的，而是需要一个比较长的工作时间，工作人员要有充分的精力和体力来完成大量的工作任务。

4、人大机构设置及人员安排的需求

为了达到有效监督预算的目标，在机构设置方面，人大要有自己的机构进行信息的获取和处理。在人员安排方面，首先要有足够的人员。在审批的过程中，要求有足够数量的人员分类对不同类别的数据信息进行解读，以达到高效高质地完成工作的要求。其次，人员要有较高的专业素养和专业能力，对于现实中不同领域的资金安排能做出合理的评价。最后，还需要健全人大责任机制，通过制度和责任的约束达到人大自主强化监督的目的。

三、我国人大监督机构和人员现状及存在问题

1、我国人大预算监督机构现状

在我国人大目前的机构设置中，有9个专门委员会，其中涉及到预算监督的主要是财政经济委员会，在5个工作机构和办事机构中，主要是预算工作委员会和人大监督审批预算的工作相关。总体来说，只有2个机构在进行预算的监督和审批工作。与预算制度发展相对完善的美国相比，美国的立法机关（国会）在预算审批和监督环节设置的机构包括：预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会、国会预算办公室、审计总署。其中预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会分别设立于参众两院，同时拨款委员会又下设像农业小组委员会、工商，行政，司法委员会等12个拨款小组委员会。从数量上来看，美国国会在预算监督机构的设置上共有8个机构，这8个机构对预算的监督和审批相互补充，层层监督和审批预算，在任何一个环节出了问题，预算都不能通过，这就构成一套比较完善的预算监督机制。而我国人大在机构设置方面相对单一，难以形成完整严密的监督体系。

2、人大监督机构人员现状

（1）人大预算监督人员数量。目前我国全国人大财政经济委员会共有31人组成，其中主任委员1人，副主任委员13人，委员17人，预算工作委员会的成员共有4人，主任1人，副主任3人。参与到预算审批和监督工作的人员共有35人。而在美国国会设置的监督预算的机构中，众议院的拨款委员会由60多名议员组成，此外还有12个小组委员会，参议院的拨款委员会由30多名议员组成，另设和众议院一一对应的小组委员会。除此之外，国会预算办公室（CBO）由235名成员构成，分为金融、管理信息分析部等九个部门。粗略估计美国国会参与预算监督的人数在300人以上。另外，从我国人大要审核预算的工作量来看，国务院下属25个部门，此外还包括直属机构、特设机构等组织机构，合计41个部门。在下属的25个部门中，就财政部而言有26个部机关，33个部署事业单位。我国目前的预算编制是以单位预算为基础，汇总部门预算报财政部，这样财政自身的单位预算就有59份。从这个角度来看，我国人大需要预算的审批和监督的工作量非常巨大。因此和美国相比，我国人大在预算监督方面的人员数量过少，难以满足有效审批和监督预算的工作要求。

图1 财经委委员在政府工作时间统计图

（2）人大预算监督人员的工作经历和政府部门的关系。从图1中数据可以看出在31名委员中有13名委员在政府工作年限达到30年以上，4名在政府部门工作超过20年，4名委员在政府部门工作超过10年，其中完全没有在政府从事工作的委员只有10人。从这个角度来看，目前我国人大在预算监督中设置的人员，超过2/3的人曾经来自政府部门，并且在政府部门工作时间都在10年以上。

图2 财经委委员专业结构图

（3）人大预算监督人员专业结构。从图2可以看到，在目前委员的专业结构中，经管类专业的占到45%，接近一半比例。机械、化工、新闻、计算机及数学专业的委员也有一定的比例。但从专业多元化的角度来看，依然有不完善之处，像教育、医疗、社保、农业等专业缺乏。另外，法学的比例仅占到3%，人数太少。

（4）人大预算监督人员的年龄结构。从图3可以清楚地看到，所有委员的年龄都在50岁以上，在31名委员中，超过25人的年龄在60岁以上，财经委的人员结构过度老龄化。

3、存在的问题

图3 财经委委员年龄结构图

从前面的数据分析中可以得出我国人大预算监督的机构和人员现状存在一些问题。

（1）机构不健全。没有独立的信息获取机构，导致难以及时获得真实充足的信息。所以，一个独立并且运行完善的信息渠道是必要的。从目前的机构设置来看，人大对预算监督的信息主要来源于政府部门提交的决算和预算或者来源于国家统计局。这两种渠道都来源于政府，信息获取不畅通，监督过程和实质必然会大打折扣。人大信息的获取还有一种渠道就是深入百姓中进行调研，与民众交流，听取意见。这种途径获取的信息会相对真实，但是整个过程的成本很高，并且难以长时间不间断地进行实地调研，由此会带来信息的断层，或者是难以及时得到最新的信息。

（2）监督人员的专业结构设置难以有效解读信息。在31名财经委委员中，只有3%的委员是法律专业，其他成员多数是经济专业，同时机械化工专业的成员也占了一定的比重。国家预算是国家立法机构予以审批通过的法律文件，因此在审批程序中，应该有法律方面的专业人士予以认定，审查预算草案与《预算法》甚至《宪法》是否存在矛盾冲突的地方。此外，委员的专业结构不够完善，预算是对每一项具体的政府活动成本的测算，政府的活动围绕社会公众的需求展开，包括各个领域的需求，因此预算涉及的专业领域也是广泛并且细化的，在目前的专业结构中，涉及的范围不够宽泛，也不够细化，这样就难以完成对专业化信息的解读和运用。

（3）监督人员的年龄结构偏大，审批监督预算必要的精力和体力不足。据查到的资料显示，31名委员的年龄都在50岁以上，并且超过2/3的委员年龄在60～70岁这个范围内。财经委过于老龄化。根据《预算法》中的规定，中央预算的草案在人代会开始45天前提交财经委。假定政府可以按时提交中央预算草案给财经委，财经委要在45天内完成对全国预算草案的初审，并且出具具有重要意义的初审报告。委员所要审核的预算草案内容多且杂，涉及到不同领域的项目，需要通过筛选和使用大量的信息对其进行判断和甄别。从这些角度出发，目前过于老龄化的委员结构，虽然有丰富的经验，但是在时间紧迫、工作量大的情况下必然会出现精力不足以及身体难以负荷的问题，预算的监督和审批效果难免会打折扣。

（4）监督人员数量少，难以在规定时间内有效完成工作。财经委的组成人员只有31个委员，其中包括主任和副主任。有效地审批监督预算，大量的信息搜集和使用是必要的，这样工作量巨大的任务需要一定数量的人员来做，才有可能有效地利用信息来审批和监督预算。

（5）监督人员在此职位之前的工作经历和政府部门联系密切。从统计的数据中可以看到，财经委和预工委的委员有2/3是从政府部门调职过来的，其中一半以上在政府部门工作30年以上。一方面，委员和政府部门的联系相对密切，对政府事务比较熟悉，有利于在审批和监督环节理解政府的各项开支和活动。另一方面，由于在行政部门长时间的工作，可能会形成一种行政固定思维模式和工作习惯。但是预算监督审批是站在立法的角度去制衡和监督行政部门，由此会产生一定的矛盾和冲突，委员在预算监督中可能会出现思维上的冲突。

（6）人大审批监督预算的责任缺位。虽然《宪法》和相关法律赋予人大审批和监督预算的权利。但是从委托代理理论的角度出发，委托人和代理人的关系本质上是市场参与者之间信息差别的一种社会契约形式，并通过双方一致认同的契约来确定各自的权力和责任[11]。委托代理理论认为，委托人和代理人之间存在着信息的不对称性，从而就不可避免地产生“逆向选择”和“道德风险”等委托代理问题。在我国，全国人民是委托人，人代会和财经委是代理人。同时人代会是全国人民的代表，财经委又是人代会的代表，从全国人民到财经委经过了双重委托代理。双重代理会加剧信息不对称问题，那么“逆向选择”和“道德风险”问题会更严重。从监督机制看我国的委托代理问题，我国授予代理人最高的立法权利，但是没有对“代理人”采取监督机制。在新修订的《预算法》中明确指出各级政府及有关部门违反《预算法》要承担相关行政责任。但是对人大审批预算过程中存在的失责行为，导致国家和人民利益受损的行为，我国还没有明确的法律规定进行追责。这样财经委在初审预算的环节有可能出现“逆向选择”和“道德风险”的问题，不能切实履行好代表人民来审核预算，管好国家的“钱袋子”的职责。

四、完善人事和责任建设，提高人大预算监督能力的建议

从上述的分析可以看出，目前我国人大的预算监督机构的设置、人员的专业能力、人员数量等人事方面以及责任方面的建设不够完善，还不能达到有效获取和使用信息达到预算监督的目的，因此要强化人大预算监督能力，需要加强人事及责任建设。针对目前存在的不足，给出以下建议。

1、加快建立健全隶属于人大的信息获取渠道

目前人大机构缺少信息获取的渠道和专业的机构设置，但是作为预算监督的关键，独立于政府机构并且网络健全的信息获取渠道和部门是必要和急需的。所以应加快建立隶属于人大的信息管理部门，或者是鼓励建立独立于政府和人大之外的第三方信息提供机构。为监督预算提供真实有效的信息保证。

2、完善预算监督机构中人员结构不合理的问题

首先是在人员结构方面，增加财经委委员的数量，要保障有足够的人员参与到审核预算的工作中，在人员数量和工作量之间形成合理的比例关系。其次是降低从政府调任的委员的比例，尽可能地降低财经委和政府部门的隐形联系，增加来自其他行业和领域的专业人员。这样，财经委提交的初审报告会更加客观、真实，也更容易被民众认可，真正形成监督与被监督的机制。

3、提高预算监督人员专业素养并推动专业多元化建设

最重要的一点是在目前的委员中，法律人才缺位。我国预算一直存在着法定性缺位的问题，预算在执行的过程中经常被改动，这和专业的法律审批环节的缺失是相关联的。如果优化审批监督预算的委员的专业结构，增加法律专业人士，预算的法定性就会得到相应的保障。此外，预算的内容涉及社会的方方面面，委员的专业应当更加宽泛并且细化。例如在社会保障方面的预算审核，不仅需要研究经济学的专业人士，还需要研究社会学、法学、人类学等多方面的专业人士。

4、推动预算监督人员年龄结构层次化

人大应调整财经委的年龄结构，做到老中青结合，让有精力和体力的委员负责信息的搜集和调研工作，经验丰富的委员侧重于对信息的筛选和甄别。让整个财经委成为有活力的机构，可以在初审阶段提交有效的报告。

5、健全人大监督程序的责任机制

解决委托代理问题有两种途径：一是激励机制，二是监督机制。美国在预算编制、审批以及监督体系中，主要运用监督机制来解决委托代理问题。在美国立法机构对预算的审批环节，为其服务的机构主要有国会参众两院的预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会、国会预算办公室和审计总署等[12]。在预算的审批环节，参众两院自身就是一个相互监督制衡的过程，此外还要经过国会立法通过和拨款这两个步骤才可以完成一次完整的预算。美国的预算体系是十分完善的。因此无论是政府还是人大都应该对预算采取必要的监督措施，不仅要对政府编制预算部门建立监督机制，审批环节依然要建立以法律等强权为保障的监督机制，这样才能保障在预算的审批环节，代理人可以尽职尽责，充分发挥自己的作用。

随着我国民主法制进程的不断发展和完善，我国人大对预算的监督力度不断强化，相应的制度建设也取得了很大的进步，但是和英美等预算制度比较成熟和完善的国家相比，我国人大的预算监督能力仍需要进一步加强，需要在未来的发展中渐进有序地进行完善。本文从相对微观的视角论述了人大预算监督能力弱化的原因，在论述中还存在不成熟的地方。期待着我国人大预算监督能力不断加强，成为民主法制社会建设的重要推动力。

[1] 刘剑文：财税法学[M].高等教育出版社，2004.

[2] 朱大旗、李蕊：论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改[J].社学，2012（2）.

[3] 杨肃昌：“立法审计”：一个新概念的理论诠释与实践思考——基于加强地方人大预算监督的视角[J].审计与经济研究，2013（1）.

[4] 朱大旗：完善人大对政府预算全方位的审查监督制度[J].法学杂志，2014（2）.

[5] 孙祥生：关于完善我国人大财政监督制度的思考[J].前沿，2006（4）.

[6] 刘小兵：提高审计部门的地位，落实人大对预算的监督[J].上海财经大学学报，2008（3）.

[7] 王秀芝：我国人大预算监督问题研究[J].财贸经济，2009（10）.

[8] 魏陆：人大预算监督：亟须加快从形式向实质转变[J].探索，2011（3）.

[9] 林慕华、马骏：中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学，2012（6）.

[10] A Schedler、L Diamond、MF Plattner：The Self-RestrainingState：Power and Accountability in new Democracies[M]. Lynne Rienner Publishers，1999.

[11] 曹艳杰：部门预算编制与审查监督[M].北京：知识产权出版社，2007.

[12] 葛妮：美国预算监督制度研究[D].辽宁师范大学，2013.

（责任编辑：胡春雨）