邢台市7.19洪涝灾害对农村应急管理工作的几点启示

张成强

邢台市7.19洪涝灾害对农村应急管理工作的几点启示

张成强

本文通过对邢台市7.19洪涝灾害的回顾，分析了灾难产生的原因。由此提出对我国农村地区应急管理工作的几点启示：要不断深化农村应急预案体系建设；加强农村基础设施投入，多渠道引进资金；完善洪涝灾害的预警传播和响应机制；提高农民综合素质，加强农村应急文化建设。

农村 洪涝灾害 应急管理 启示

1.事件概况

2016年7月18日至20日，河北省中南部地区降下历史罕见的特大暴雨，导致山洪暴发、河水猛涨，部分村庄农田厂矿被淹，一些城市内涝严重，造成重大人员伤亡和财产损失。据河北省政府数据统计，本次洪涝灾害受灾人口达904万，因灾死亡130人、失踪110人，直接经济损失163.68亿元。位于河北省南部的邢台市是本次灾害的重灾区，据邢台市政府统计，灾情涉及全市21个县市区，受灾人口167.8万人，倒塌房屋28483间，严重损坏房屋8284间，一般损坏房屋16962间。邢台市因灾死亡34人，失踪13人。流经市区南部的七里河河水泛滥，造成开发区东汪镇大贤村死亡8人，失踪1人的重大灾难。

灾情发生后，邢台市防汛抗旱指挥部及时启动Ⅳ级应急响应预案，市委、市政府及县、乡、村各级政府组织干部群众展开自救互救，同时与驻地部队建立了军地联防系统，驻邢部队积极参与救援行动，共出动官兵近4000人，动用各种车辆80台，大型工程机械20台，冲锋舟35艘，疏散解救被困群众7000余人。

由于开发区大贤村受灾严重，当地群众误认为是七里河上游东川口水库泄洪没有提前通知，以及灾情初期开发区政府上报死亡数据不实等原因，7月22日上午8时许，部分大贤村村民堵截了107国道与326省道邢台段，造成交通瘫痪。

事件发生后，邢台市政府两次召开新闻发布会，承认应对洪灾预判不足，灾情上报不及时、不准确，给群众造成很大人员和财产损失。市委、市纪委启动责任追究程序，当地四名干部因在防汛抗洪抢险救灾中工作不力，已被停职检查。

2.产生大灾的原因

一次暴雨何以引发如此大的灾难？七里河沿岸有许多村镇，为何大贤村灾情最为严重？笔者收集整理了大量相关材料，并以邢台市开发区大贤村为例分析此次灾情产生的原因。

2.1 降水覆盖范围广短时降雨强

7月18日～20日，受低涡和副热带高压外围暖湿气流共同影响，邢台市出现一次最强的降雨过程，此次降雨过程累计雨量大、覆盖范围广、短时降雨强。过程降水量之大、范围之广为历史最早；暴雨出现范围为历史最大；多个站点日降水突破历史极值。此次降水过程是96年8月以来对河北省也是对邢台市影响最大的一次过程。

根据水文、气象资料统计，18日08时至21日08时，邢台市过程平均降水204毫米，200毫米以上降水出现在铁路沿线附近及以西地区。过程最大降水出现在内丘獐獏519.2毫米，24小时最大雨量为495.6毫米；1小时最大雨量在邢台市南大郭138.5毫米。市区气象局站点24小时最大降水达到336毫米，为邢台市市区有气象资料以来历史同期最大值。暴雨造成太行山大面积山洪暴发，水库暴涨，河道超标准行洪、满溢决口，行洪区被淹，滞洪区滞洪。

2.2 河道行洪能力与泄洪量存在巨大缺口

持续的降雨使东川口水库—这个总库容只有778 万立方米蓄水能力的敞口型小水库水位暴涨，很快超过极限水位，开始以382立方米/秒的速度向下游溢流。一路有多条小河沟从四面八方汇入，还承接了邢台市西部南石门流域洪水，多路洪水汇合达到580立方米/秒，共同汇入七里河，在107国道处形成大洪水，以势不可挡之势向大贤村冲去。七里河设计泄洪能力为150立方米/秒，此时的洪峰已经超出了该河道的抵御能力。

七里河在邢台市区内河道很宽，是景观河道，有坚固的堤防。而河道出市区到大贤村段，河道突然变窄，省道326在龙王庙桥(又称大贤桥)这里穿河而过。由于省道两侧的违章建房，导致河道在穿过省道后向北转了一个弯，才继续向东流去。龙王庙桥桥面宽4车道，下面还有3个涵洞，龙王庙桥的东边道路，正在铺设热力管道，挖出来的土堆积在七里河河道，河的南北两岸也都填上，原本的土制堤坝也被铲除堆到河道。洪水到来之前，龙王庙桥底几乎全部堵住，巨大的热力管道把桥洞遮住了相当一部分。当时该河段行洪能力只有40立方米/秒左右，与通过洪水580立方米/秒的流量形成巨大反差。如此明显的流量与通过能力差距，结果必然是漫堤甚至堤岸溃口，大贤村是难以幸免的。

2.3 夜间暴发洪水和迟到的预警信息

7月19日，大贤村，洪水来临前一晚，多数村民跟平常一样，吃完晚饭、睡觉。因为下雨，部分村民睡得还比较早。

7月20日1时50分，大贤村村支书接到一个洪水预警电话，他赶忙跑到村口看，洪水已在村口，他赶紧跑回村支部广播室，对着广播喊：“乡亲们，赶紧起床，洪水来了！”这时水已经淹到腰部，他赶忙顺着墙根逃到高处才幸免于难。

凌晨两点多，人们睡的正酣，大多没有注意到短信也没有听到广播。洪水突然冲进村民家的房子，几乎所有人都猝不及防。短短几秒钟，洪水已经淹没了头顶。人们逃到房顶等高处躲避，在雨中苦苦等待，直到七八个小时以后，洪水慢慢退去，村民们才自发组织相互救助脱离危险。

灾难发生的时候正是人们熟睡之际，来自广播的报警大多无法听到。更早些时候的短信通知，相信也很少有人看到，并且报警时间与洪水进村时间仅仅相隔十几分钟，人们根本无法逃离到安全地带。

3.对农村应急管理工作的启示

中国政府在抗击“非典”中总结经验教训，开始全面启动应急管理建设工作。2003年7月，开始着手制定、修订应急预案和建立健全应急的体制、机制、法制(简称“一案三制”)。逐步完善了针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发事件，共分四级的分级分类应急预案管理体系，全国共计制定240余万个应急预案。中国在公共安全领域依然存在严峻挑战。随着中国改革开放30年经济的高速增长，到目前的新常态，经济社会发展中的结构性矛盾和不平衡问题，国际国内面临诸多不稳定因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件频发，使中国在应急管理工作面临新的挑战。尤其面对经济实力和管理水平明显落后于城市的农村地区，在应急管理领域遇到的问题更加严峻，邢台7.19洪灾给当地群众造成如此巨大损失，就充分说明了这一点。因此，我们要认真总结经验教训，不断探索加强农村应急管理的新思路。

3.1 要不断深化农村应急管理体系建设

第一，积极推进应急管理进学校、进农村，提高突发事件第一反应者自救互救能力。在洪水来临的最初时刻，没人来营救你，主要还是靠村民自己，青壮年救助老人和孩子，会游泳的帮助不会游泳的，洪水稍稍退去，也是先靠村民自发的相互救助。在汶川地震的幸存者中，有80%的生还者是灾区人民自救互救出来的。

第二，建立健全重大突发事件风险评估体系，将隐患排查工作落到实处。2006年邢台市政府对七里河流域进行综合治理时对防洪能力进行过评估，认为该河道防洪标准不足五年一遇，应提高到50年一遇。2016年汛期来临时，河道管理部门对七里河沿岸进行了防汛排查工作，但检查工作流于表面，对大贤村河道变窄，河道阻塞的情况没有提出整改措施。因此，只有将隐患排查工作责任到人，才能起到相应的减灾效果。

第三，不断增强预案可操作性，加强各预案件间的有效衔接。洪灾发生前当地政府制定过相关的应急预案，并且在洪水到来后开始启动Ⅳ级预案，其内容包括快速成立救灾领导小组、各部门协调联动疏散群众、调动一切力量抢险救灾等。但管理者显然对灾情估计不足，各项工作协调不力，导致没有及时转移群众，造成大量人员伤亡。

第四，加强培训和演练。防洪预案中包括信息发布应急预案，此前也进行了演练，但只是少数人，没有村民参与防洪演练。推进应急教育进学校、进课堂，充分利用“小手拉大手”，让孩子影响家长，实施“从娃娃抓起”的战略。

3.2 加强农村基础设施投入，多渠道引进资金

受到“城市-农村”二元结构的困扰，面对有限的公共资源配置必然发生竞争关系，农村无法获得与城市同等数量和质量的公共服务。政府长期对农村公共服务的投入不足，导致农村公共安全管理所必需的技术支持和制度保障难以实现。同时，农村地区分散复杂的地理环境条件也给实际管理带来困难，特别是在既定的安全和能力范围内对危害的预防发生和阻截扩散难度大大增加。现阶段农村的公共危机应对只是停留在对突发性事件的即时性反应和控制的水平上，应急管理具有相当大的被动性和局限性。因此管理者应扭转观念，加强对农村公共安全领域的投入。广大农村居民包括乡村干部，应扩展思路，多渠道利用资金解决农村安全基础设施建设投入不足的问题。

本次洪灾，邢台县西部山区的白岸乡前坪村，依靠村民平时修缮的40多个拦水坝，保住了全村的房屋没有一间倒塌，没有一人伤亡。我们可以充分借鉴这种做法。在政府投入不足时，利用有偿转让草场、林地、鱼塘承包经营权等费用，投入到农村涉及公共安全领域的基础设施建设中。

3.3 完善洪涝灾害的预警传播和响应机制

洪涝灾害是我国农村地区经常发生的危害性较大的突发性灾难，洪灾预警具有非常强的时效性，预警信号只有通过两个环节才能产生实际的减灾效益。预警信号必须在灾害发生前能够传播到各级政府的决策机构、灾害管理部门和企事业单位和广大民众。各级政府和灾害管理部门和民众有时间在灾害前做好各种物质和思想准备，并在灾前和灾害来临时付诸实践。可见，洪涝灾害预警信息的传播及其响应，是洪涝灾害管理工作中十分重要的问题。洪涝灾害预警的覆盖面要广，发布手段要多样化。对于偏远落后容易与洪涝灾害伴生其他地质灾害的地区，群策群防预警体系（县乡村三级监测网）是经济可行的途径。尽可能用简单易于理解接受的方式发布预警，包括书面报告、广播、无线通讯、信号旗、扬声器、警报器等。湖南农村应对地质灾害创造的“五个一”（即每个村一个预案、一个监测员、一个广播喇叭、一面铜锣、一家一个口哨），非常值得推广。

洪灾信息发布后，应根据中期、短期分阶段采取预警响应。第一，中期预报:预警信号发出后，地方政府应当在洪涝防灾指挥机构的统一组织下，制定防灾计划，确定防灾措施和应急方案，主要内容是危房的检查和加固，洪涝防灾体系建设和技术研究，避难路线设定，抢救队伍组织和技能训练，快速通讯的保证及可能引起的滑坡、泥石流等灾害的防范。第二，短期预报：预警信号发布后，有关地区政府按照应急预案紧急行动。准备抢险救灾所必需的条件和物资；危险地带和危险建筑物内的人员设施的撤离安排；告警系统的建立和实时通讯保障；维护社会生活和工作的正常秩序，加强治安管理；抢险救灾准备工作。

3.4 提高农民综合素质，加强农村应急文化建设

由于农村地区地理环境相对封闭，农民思想受到小农经济的影响，整体上来说危机意识十分淡薄。而在实际工作中，在公共安全建设方面，地方政府容易受到上级的影响，往往热衷危机应急机制的建立，重视技术和系统的建设，而忽视农民灾害应对基本技能和必要知识的培训，忽视农村社会大众的素质培养。因此，当前我国农村公共危机治理工作的重点就是努力提高广大农民综合素质，促进应急文化在农村地区的形成和发展。

第一，开展针对农民的应对突发性事件的宣传教育活动，使农民对各种形式的危机有足够的认识，做好充分的物质和心理准备，在遇到突发性事件时能沉着应对。同时，在农村地区应特别注意培养农民作为公民所应具备的社会责任感和使命感。在危机到来时能够发扬团队合作精神，有大局意识，能够为了集体利益暂时牺牲个人或局部利益。

第二，加强农民应对灾害能力的培训。受条件所限，农民在这方面的知识相对比较贫乏，容易造成灾难来临时手忙脚乱，不知所措。因此，有必要在农村中普及各种灾难预防知识和面对灾难的自救互救知识。

作者单位：中国地震应急搜救中心

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