乌鲁木齐市城乡结合部房屋拆迁问题研究

高翌程

（新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

乌鲁木齐市城乡结合部房屋拆迁问题研究

高翌程

（新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

本研究以拆迁管理办法为载体开展乌鲁木齐市城乡结合部房屋拆迁为研究对象，通过研究国内外基于房屋拆迁管理为载体开展城乡结合部房屋拆迁管理的相关理论及现状为基础，结合乌鲁木齐市以城乡结合部为载体开展拆迁管理的情况为例，运用调查问卷的方法，分析以乌鲁木齐城乡结合部房屋拆迁工作发展的现状及存在的问题。希望通过研究提出切实有效、易于实施的对策措施，为拆迁工作的持续健康发展提供有效的理论支撑。

拆迁补偿；城乡结合部；乌鲁木齐市

近几年乌鲁木齐市经济社会发展速度很快，经济增长带来的用地需求也在不断增加，“十三五”期间以及今后一段时期，随着西部大开发进程的推进、国家“一路一带”建设步伐的加快和新型工业化的发展，乌鲁木齐市基础设施建设的投资力度不断加大，用地规模将增大，征地拆迁也将相应地增多。特别是国务院32号文件和中央新疆工作会议明确了加快乌鲁木齐市经济社会发展工作，必将使乌鲁木齐市又迎来一个快速发展的重要战略机遇期，作为经济发展的根基——基础设施建设将会进入全面、快速发展的新时期。城市化过程是城市不断自我成长扩张的过程，需要大量的外围城郊土地来满足城市空间不断扩展。城市用地规模的快速扩张也必然需要进行大量的城市规划调整、征地拆迁、土地储备。随着各类工程建设征用集体所有土地中房屋拆迁工作量的不断增多，由城郊农村房屋拆迁补偿安置引发的各种矛盾也日益凸现。

宅基地使用权制度是我国集体经济组织成员特有的一种土地所有制具体形式。城乡结合部是在城乡二元结构现实存在的基础上客观形成的，特别是只有本村经济组织成员才有资格和权力获得宅基地的使用权和部分收益权，外村人员也不具备这种权益。由于宅基地使用权的具有地域上和身份上的区别性和排他性，因此对宅基地人口的认定成为宅基地房屋拆迁政策的关键，对有权享受和不享受的不同人口进行客观认定、补偿和安置。具体来说，第一类是有权享受土地使用权补偿的人员。包括：①户口和籍贯一直在被拆迁区域的农业人口及子女；②原农业户口因上学、工作、服兵役或服刑等迁出的人员；③因结婚、迁移等从某村迁入本村的农业户籍人口（虽未在本村登记迁入）；④原户籍是农业人口，但因就业、上学等因素转为非农户籍的人员。此类人员应该按照有关标准安置住房和进行产权置换进行补偿。第二类是无权享受土地使用权补偿的人员。包括：①因迁移、婚姻等因素在本村居住和生活的城镇户籍人员；②在拆迁范围内无房无地的农业户口人员（也称“空挂户”）；③在某村地区拆迁中已经享受宅基地补偿的人员；④因特殊原因由城镇户口转为农村户籍的城镇居民。对于有权享受土地使用权补偿的人员，拆迁补偿也要区别补偿和安置，①和②类人员不安置住房，③和④类人员按照50%安置。当然，为了拆迁工作的顺利进行，鼓励拆迁户自愿主动退出宅基地房屋和土地，按照时间先后进行一定金额的鼓励，比如配合费、搬家提前奖、过渡补助费等各种拆迁奖励，但是这种做法不甚合理。在拆迁政策通告日发布起，为了体现政策的公平、公正和公开原则，不得对被拆迁户给予一定金额的奖励，以免引起上访、斗殴等群体事件，引发社会动荡，不利于社会稳定和团结。

1 新疆省乌鲁木齐市综合情况分析

新疆的稳定和发展关系到全国的长治久安，随着新疆经济社会的快速发展和国家援疆政策的不断深入，基础设施、公共服务配套设施、商业开发项目均会全面展开。作为自治区首府的乌鲁木齐，更是首当其冲，在发展机遇上占得先机。

乌鲁木齐市城乡结合部在各项目征地过程中，各县、区国土资源局在市国土资源局的指导和监督下，依靠各县、区及乡镇党委、政府的大力支持，贯彻《土地管理法》的规定和《国务院关于深化改革和严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）文件精神，关于征收或征用土地，严格按照《关于下发自治区国土资源系统土地管理行政事业收费标准的通知》（新计价房［2001］500号）测算土地补偿费标准，土地补偿费、安置补助费标准基本在规定标准的范围内，按程序进行了公告，维护了被征地农民的合法权益，基本没有发生严重损害农民利益的行为。主要做法是建设用地项目拆迁征地正式报批前，由当地国土资源部门组织对外公示，以书面形式告知被征地集体经济组织和居民（农民），内容包括拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，告知补偿标准、安置途径等，并就土地性质、用途、面积及地上附着物等调查情况与集体经济组织、农户（农民）进行确认。

边疆地区产业发展水平较低，农业单一化经营，城乡结合部多以土地种植为主，对土地的依存度较高，恋乡土情绪较重，不愿意外出经商打工。依靠土地的农业生产收入是当地居民（村民）家庭的主要经济来源，若失去土地这一关键农业生产资料，则家庭生活失去保障，社会动荡。尤其是随着物价飞涨，本来补偿标准就偏低的单一货币补贴会在几年后化为乌有，一旦生活陷入困境，就会成为社会安定的隐患，更甚者可能会被境内外不法分子利用，给稳定新疆事业带来威胁。因此，为了长治久安，给予拆迁户最好采用土地置换安置方式，适当提高安置比例系数，给予土地、林业等农业生产资料，使其未来生计有所保障。

新疆是农业生产大区，失去了土地就意味着失去基本的生活保障。城乡结合部被拆迁户获得补偿后，居民（村民）将失去土地的所有权和经营权，意味着进入另外一种生活环境。位于城乡结合部，既不是建成区居民、融入不了大城市生活，又不是拥有土地的村民、没有土地进行农业生产，游离于城市和农村之间，彷徨不得其所。随着补偿金的不断灰飞烟灭，又沦落为无农业生产资料的“游离人”，生活难以为继，他们有再分配集体土地资源的愿望，但却遭到未征地户的强烈反对，毕竟当年他们已经享受了征地拆迁补偿金，若再次占用农业生产资源，着实是对其他未征地户利益的极大侵犯和不公。因此，重新分配还是不重新分配土地，都是与和谐社会发展宗旨不适应，易引起新的社会矛盾，这些深层次问题值得思考。建议在制定征地拆迁方案时，政府、拆迁者、集体经济组织、被拆迁户之间要对补偿标准、补偿要求、社会保障等方面进行充分协商，可约定“被拆迁户将部分补偿款交给集体经济组织，由全体居民（村民）享有，集体经济组织给予被拆迁户再分配土地”。

2 具体措施分析和建议

（1）建立和完善征地拆迁组织机构以确保补偿实施。建设项目涉及的征地应有专门的组织机构来对征地全过程进行协调与管理，以确保征地的实施力度与效果。一般由地区政府成立征地工作领导小组，政府副职领导为征地工作领导小组组长，部门领导及各地区相关领导为组员，主要负责组织协调征地工作当中的重大问题；下设征地工作办公室，主要负责征地拆迁的具体实施工作，办公室设立以国土资源部门为主，具体委托征地事务中心来完成。建设项目的征地涉及面大，需要当地政府及相关部门共同协力完成。具体可以国土部门和征地事务中心为主，集合县、乡政府与规划、林业、牧业、交通、水利等各相关单位、业务部门骨干及村集体主要负责人和村民代表，共同组成一个项目征地工作机构系统，形成工作合力，通过分工协作，分头负责，实现系统内外的沟通与协调，高效组织征地拆迁工作，该征地拆迁组织机构一定要秉承“客观、独立、公正”原则，坚持依法管理、按程序管理与全过程监督管理。只要有了健全的征地组织机构，征地补偿标准的顺利实施才会有切实的基础与保障。

（2）完善征地拆迁补偿标准及配套制度政策。征地拆迁工作涉及到被拆迁户的切身利益和长远生计，能否顺利开展取决于补偿标准和相关配套保障。从前面分析的乌鲁木齐市城乡结合部房屋拆迁情况来看，由于补偿标准偏低、保障手段过于单一，居民（村民）抵触较大，矛盾纠纷多。对于乌鲁木齐市城乡结合部而言，当前征地拆迁工作有法可依、有法必依、执法必严，上位法有《土地管理法》、《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院2011年590号令）、《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（自治区人民政府令第187号）、《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（自治区人民政府令第187号）、《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》（新国资发［2009］131号），涵盖了国有土地及地上附着物、集体土地及地上附着物。但是，社会经济发展飞速、物价上涨迅猛，几年前甚至十多年前制定的补偿标准至今使用于今天，缺失寒碜，以较少的补偿金就从居民（村民）手中剥夺走家庭生计依靠的土地，不仅仅是被拆迁户强烈反对，也是造成社会不和谐稳定的重要因素之一。因此，必须完善和制定符合科学发展观、科学合理、公平公正的补偿标准，并辅以标准调整、社会保障、监督管理等配套政策，多管齐下，每一环节有章可循，确保征地拆迁补偿工作受到被拆迁户支持配合，同步实现地区社会经济发展与老百姓富裕和谐。

（3）确保落实征地补偿资金制度。实施征地补偿标准是建立在资金有保障的前提下。为保障征地补偿工作的顺利进行，在征地拆迁过程中必须确保项目投融资渠道的畅通，征地拆迁补偿资金应及时足额补偿到位，且专款专用，不得拆借、挪用和截留。尤其是要坚决落实贯彻《土地管理法》的规定和《国务院关于深化改革和严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）文件精神，不落实征地拆迁资金的，不落实征地拆迁补充安置方案和资金管理办法的，坚决不准实施拆迁；发生拆迁重大群体性事件的，必须限期整改，整改期间暂缓该地区的建设项目报批。在征地实施过程中，可由征地工作办公室具体负责沟通与协调，将征地补偿标准细化、量化，确保征地拆迁过程中的补偿资金足额到位，并公开征地程序和补偿标准。

（4）实行阳光操作保证群众知情权。增加征地补偿工作透明度，保证群众知情权，建立保证群众知情权的制度。征地前，组织人员深入村（居）进行座谈交流，宣传有关征地的相关政策和补偿标准的制定依据，向干部群众讲清征地的原因、数量、性质、用途等情况，由被征地村（居）召开村（居）民代表大会，将征地情况传达到各家各户，并由村（居）两委负责收集群众意见，确保及时准确地掌握群众意愿。鉴于乌鲁木齐城乡结合部居民（村民）居住相隔距离较远、文化水平不高、信息技术较落后等实际情况，要通过公告张贴、上门宣讲等微观手段“打通过最后一公里”，争取被拆迁户理解支持，并指定规定日期举行听证。因此，在拟订征地拆迁方案和补偿安置协议前，拆迁工作人员更需要勤下基层，虚心听取群众建议意见，接受群众监督。为最终的顺利签订征地拆迁协议、项目顺利建设、老百姓安居乐业奠定坚实基础。

（5）实施征地拆迁反馈、监管、问责制度。征地补偿标准不合理，补偿工作不到位，往往引发许多遗留问题。为规范征地拆迁工作，有法必依、违法必究，确保征地拆迁工作顺利开展、社会和谐稳定，杜绝滋生腐败现象、权钱交易，有必要从制度法规上对征地拆迁工作建议补偿反馈、监管、问责制度，对征地拆迁补偿的实施情况给予及时反馈，做好征地补偿后的监督与管理工作，明确并追究责任，从源头上防止征地遗留问题产生。各地要严格执行征地拆迁补偿政策的上位法规制度，并结合实际情况，发挥民主、公平、公正意识，既监管拆迁方是否依法落实拆迁补偿安置、操作流程是否规范，又监管被拆迁户是否如期履行拆迁协议，决不允许因征地拆迁补偿费用不到位而引发群体上访和阻碍施工等事件发生。通过建立征地问责制，对征地补偿标准不合理、补偿资金不到位甚至出现截留现象、征地程序不合法等种种情况，要追究责任，及时予以纠正，对存在违法行为的，依法追究法律责任。

［1］田童.农牧资源循环利用下的农用地集约利用及其优化模式研究［D］.乌鲁木齐：新疆农业大学，2013.

Study on the Demolition of Housing in the Urban rural Fringe of Urumqi City

GAO Li-cheng
（School of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi，Xinjiang 830000，China）

This study takes the demolition management approach as the carrier to carry out the housing demolition in urban and rural areas of Urumqi as the research object.Based on the theory and current situation of housing demolition management in urban and rural areas based on housing demolition management at home and abroad，combining with Urumqi，this paper analyzes the current situation and existing problems of the demolition and relocation work in the urban and rural areas of Urumqi,using the method of questionnaire to analyze the situation of the demolition and relocation of urban and rural areas.It hopes to put forward effective measures easy to implement through this study，which can provide effective theoretical support for the sustained and healthy development of the demolition work.

demolition compensation；urban and rural areas；Urumqi city

F301

A

2095-980X（2017）02-0159-02

2017-02-07

高翌程，主要研究方向：农业。