浅析开放社区中的土地问题

冯琪　韩德军

摘要：2016年2月22日，中央城市工作会议的配套文件出台，国务院提出了优化街区路网结构，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开观点。第一次将“开放式街区”的规划思路提出，并公布出来。中国城市居民经历了四合院、单位集体大院，再到目前的封闭小区，唯一不变的就是“封闭性”。无论时代怎样变化，“深宅大院”一直是中国人共同的追求。所以“开放式社区”对中国民众来说，可能是一个非常陌生的概念，可它同时又是今后我们要落实的一项政策。本文通过查阅资料，借助中西方开放社区的案例，分析我们国家开放社区进程中存在的一些与土地相关的问题。

关键词：开放社区；封闭社区；土地利用

中图分类号：D669.3；F301 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）001-0000-02

2016年2月22日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出：优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用[1]。

一、国内外开放式社区现状

（一）国外开放式社区现状

1.美国佛罗里达州Seaside沿海小镇

1980年建成的美国佛罗里达州Seaside沿海小镇，位于佛罗里达州的郊区的滨海居住度假小镇。Seaside沿海小镇在美国是被公认的开放式社区的典范，并被时代周刊评为了美国近十年“十大设计成就之一”，Seaside沿海小镇的模式十分成功。

Seaside沿海小镇共占地32.4万平方米，海岸线长800米，独立住宅350个，公寓单元200套以及旅馆客房200间，大约有2000的常住人口。整个小镇以一个中央广场为核心，而各种公共服务，例如市政厅、社区中心、购物中心等都围绕在这个中央广场周边；广场周边有很多条道路，可以通向城镇中心或是海滩方向。在Seaside沿海小镇中设置了许多商业摊点、凉亭等公共的面向大家开放的空间，便于小镇内部的居民的交流沟通。在Seaside沿海小镇中，最为特别的就是小镇增强了道路交通网整体的密度，不再区分主干道路与次干道路，是道路等级降低，使每家每户的出行都方便很多。同时，小镇也强调邻里之间的距离，强调每户家庭到中央广场的时间仅为步行5分钟，不仅方便了每一户住户，也使得邻里之间和谐和睦[2]。

2.美国某别墅区

图为美国某别墅区的底层，从图片中可以看出，别墅的外院被用作各种店铺等公共场所。美国的纯别墅区相对来说人口密度比较低，车流量也不是很大，所以道路也成为了日常交流、活动和玩耍的一个场所。在别墅区的前院部分，多数居民将它改造成为了开放的庭院，可以开一些小商铺，或是种植各种花草植被，在改善了街道景象的同時，也加强了邻里之间的沟通、交流。每当过节时，每家每户的装饰各不相同，更是为别墅区增添了一道不一样的、亮丽的风景。同时，在这个社区内部的各种设施，如商场、绿化、公共设施等都是对外开放的，无论是哪一个街道的住户都可以使用，孩子们可以穿梭在社区的各个街道。除此之外，这个别墅区的每一家住户的房子都各不相同，社区内的住宅都是在依据已有的道路结构设计建造的，根据住户不同的喜好，建造出不同模样的房子，形成了不同的风格，丰富了街道的建筑形象[3]。

（二）国内开放式社区现状

我们国家的社区模式，大概经历了三个过程：第一阶段是20世纪50-60年代，在这个时候我们国家还处于开放化的苏联式，是“大居住小区模式”，这个时期的社区，是十分开放的活力社区，那时候的社区并没有围墙，推门出去就是街道，邻里之间都非常熟悉，现在在沈阳、洛阳等地，依然能看到开放式社区的踪迹；第二阶段是20世纪70-90年代，这个时期我们国家是工业+居住的混合模式，一些家属院、单位大院就是在这个时期产生；最后一阶段就是1990年以后，封闭小区产生，随之而来的是越来越多的封闭小区[4]。但是近些年来，我们国家也有一些开放式社区成功的案例。

1.四川莱茵河畔小区

莱茵河畔小区是我们国家开放式社区的典型，在许多热传的文章当中，都称他为我国最成功的开放社区案例。小区位于四川省宜宾市南岸东区，整个小区占地500多亩，小区内道路网完善，设施齐全，其中主干道八条，主题广场十个，小区内部有多个“回”字形的小组团，各个组团由主干道连接，同时主干道也对外开放，较好的实现了资源的共享。虽然内部住宅组团部分仍是封闭的，但已经成为我们国家开放式社区的很好地典范[5]。

2.大连—组团式封闭

2005年，大连市提出拆除小区围墙实行组团式封闭，如某个组团式封闭小区内分成几个组团，每一个组团由几栋楼组成，组团间由几条小街道隔开，街道是开放的。这样既可解决城市交通路少车多问题，又可方便居民出行，同时居住安全又能得到保障。

3.杭州—小区内城市次干道和支路对外放

2005年杭州第一个开放式社区彩虹城交付，其管理措施为“社区开放，组团封闭”。整个大社区没有围墙，所有人都可以进来参观，到商业街购物，但各个组团采用了封闭式管理，每个院落里设立服务室兼安全警卫室，配套相应的办公室、接待室、信息系统设备以及工作间等。

二、开放社区在土地利用方面的优势

（一）避免造成土地浪费

现如今的社会，存在着的更多的还是封闭式的住宅小区，每一个小区与每一个小区就像我们所说的圈地一样，用厚厚的围墙以及严格的门禁来宣示着围墙内部土地的使用权归谁所有[6]。这样的社区把许多很大的、完整的土地分割成为若干个小部分，无论是围墙占用的土地，还是社区与社区之间空闲或是一些道路交通用的土地，都是比较浪费的。但是如果将这样的封闭社区开放，土地会从若干小块连成完整的一大块，许多被以前封闭社区分割的土地可以连成成片的土地，避免了土地资源的浪费，也会提高土地的利用率，节约了土地资源。

（二）可以减少占用耕地面积

我们国家城市化进程不断的加快，但是耕地的面积却在逐渐减少，耕地保护的问题也日益突出。城市化进程中占用耕地的现象也时常发生，而耕地被占用很大一部分原因就是城市化过程中，需要建设许多交通道路等基础设施。现如今的道路越修越宽，可是交通压力并没有因此得到缓解[7]。但是如果将封闭的社区开放，社区内部的道路也就会对外开放，这样可以适当的缓解城市交通的压力，也会相应的减少在城市规划中交通设施需要增加的面积，间接的减少了耕地被占用的面积，起到了保护耕地的作用。

（三）有利于城市土地利用规划工作的开展

每一个地区在制定城市土地利用规划时，会根据本地的实际情况，制定出最合理的规划，来保证这个地区的土地集约利用，保证每一寸土地都有合理的用途。在封闭社会盛行的社会，制定土地利用规划时，社区内部的土地规划往往是由开发商来进行规划，可是开发商可能考虑的更多的是未来业主的喜好或是时下流行的方式来规划社区内部的土地，而不会过多的考虑小区内部的土地更适宜用做什么用途，这样不利用土地的规划。如果将封闭社区开放，城市内所有的土地都有规划部门统一制定土地利用规划，这样不仅能制定出更合理的规划方案，更能够保证每一寸的土地都得到合理的利用。

三、我国开放社区中存在的问题

（一）在拆除已有社区围墙时会侵犯业主权利

虽然开放社区有很多的好处，可是对于现在正居住在封闭式社区中的居民来说，可能就存在着许多问题。他们面对《意见》中的“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”一条时，可能会疑惑，因为这其中涉及到小区产权的问题。我们国家《物权法》第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有。建筑区划内的绿地，属于业主共有。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于業主共有。《物权法》的这项规定说明了一个我们国家的普遍现状，通俗的说，在我们在购房时，不仅仅购买了自己房屋的使用权，在自己房屋房产证之外的范围，我们还享有着整个小区内部的各种公共设施，包括绿地、健身器材等的供小区内部业主使用的公共设施，小区内部会民主选举产生业主委员会，由业主委员会与物业公司沟通，并委托物业公司对小区内部的环境卫生、安全工作以及公共设施的安检维护。事实上，业主在购买小区内部房子的同时，也购买了小区内土地的使用权，并且也通过委托物业公司来履行了公共设施的维护的责任。可是现在有政策出台，说“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”，那么业主购买房屋时一起购买的小区内土地使用的权利以及享受公共设施的权利所付出的费用，是否还应当支付又是否应该归还。在将社区开放之后，这些资源将会面向全社会开放，它将成为一种公共资源，不再只属于小区内部业主所有，这样说来，便是侵犯了小区业主所享有的权利。如果盲目实行该政策，也许会导致公权侵犯私权，违反了我们国家《物权法》的规定。

（二）拆除过程中会有土地“征收”的问题

上海金融与法律研究院研究员聂日明认为：“小区要打开，对社会开放，意味着小区内部使用的道路变更为城镇公共道路，土地产权性质由业主共有的私有产权（国有建设用地的使用权）变更为市政使用、公共用途，这是一种征收行为。”若是按照土地征收的标准来弥补小区内部业主权利的缺失，那这将是一份艰巨的任务。土地征收指的是，国家为了公共利益的需求，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。在开放社区过程中，若是按照征收标准来操作，所花费的人力、物力、财力也是一笔很大的支出。首先要征得业主同意。依照法律程序，需征得大多数业主的同意（部分地区在房屋拆迁的过程中，是需要征得90%的同意才可以实施的）。然而其实在现实征收土地的过程中就可以发现，土地征收的过程是十分困难的，想要获得业主的同意并不是一件容易的事情。其次，还需要给予被征地者一些相应的补偿。在开放社区的过程中，就意味着要给予小区内部业主相应的补偿之后，才可以将小区开放，将小区内部的道路、绿化、公共设施对外开放，才可以将小区内部的土地由小区业主私有变为城市公共用地。可是，如果按照征地标准市价来补偿业主，这笔补偿金可想而知将会是一笔天价的数字。

历史上每一次的改革都伴随着争议前行，“开放式社区”同样也是。每一件事总是有着好与不好的存在，“开放式社区”减少了土地浪费的现象，间接的减少了城市化进程中占用耕地的面积，还有利于城市土地利用规划的工作的开展。可是同时，他也存在着一些问题需要我们去面对，去解决。“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”这项政策有可能违反了我们国家《物权法》的规定，侵犯了原小区内部业主的权利；若要将社区开放，就需要对小区内部业主做一些弥补。若将这种弥补理解成为土地征收的一种，那将社区打开所付出的代价将会是天文数字。所以，在我们国家的开放社区进程中，仍然存在着许多问题，开放社区也并不会一蹴而就，还有着很长的路程需要我们完成[8]。

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》.国务院颁布.

[2]段佳琦.“开放”中国的烦恼——开放式街区不是拆墙运动[J].安家，2016.04.

[3]金岩，陈新任.美国开放社区结构对于中国城市社区规划的启示[J].艺术设计研究，2012.S1.

[4]钟波涛.城市封闭住区研究[J].建筑学报，2013（9）.

[5]金凯，于海婧.打开封闭开放社区—让居者融于大自然的思考[C].中国建筑学会2007年学术年会论文集，2007（10）.

[6]徐苗，杨震.起源与本质：空间政治经济学视角下的封闭住区[J].城市规划学刊，2010（4）.

[7]王燕，康睿，张卫东.开放式社区交通微循环体系规划与运营[J].城市发展研究，2012（8）.

[8]刘铎.开放式社区治理：社区治理的演化趋势——基于四个社区治理案例的分析[J].甘肃行政学院学报，2009（3）.

作者简介：冯 琪（1993-），女，研究生，主要从事土地政策与土地经济学研究。

通讯作者：韩德军（1980-），女，教授，博士，主要从事于土地政策与土地经济学研究。