行政事实行为法律性质研究

罗丹丹,孙凌晨

(1.吉林省学校后勤管理指导中心,吉林 长春 130042；2.长春师范大学,吉林 长春 130032)

行政事实行为法律性质研究

罗丹丹1,孙凌晨2

(1.吉林省学校后勤管理指导中心,吉林 长春 130042；2.长春师范大学,吉林 长春 130032)

行政事实行为是行政行为体系当中一个十分重要又特殊的类别，确认行政事实行为的性质和地位有利于规范行政主体合理履行职能及提升行政相对人权益自救质量和效率。本文拟通过对行政事实行为在行政行为体系中所处的地位等方面的论述，分析该行为在理论及实务当中存在的问题，旨在明确该行为侵权的救济必要性及救济途径。

事实行为；地位；侵权救济

一、行政事实行为在行政行为体系中的地位

(一)行政行为的内涵

一种观点认为，行政行为是指行政主体运用行政权、实现行政目的的一切活动，是所有行政主体运用行政法律规范授予的行政权的行为。该定义在一定程度上确认了行政主体具备行政权能的连续性及履行行政行为的常态性，但未免过于宽泛。行政目的这一概念并不具备十分明确的定义，且一个行政主体经常受到多种法律规范的调整。因此，行政目的在不同的客观背景下具有不同的含义。

另一种观点认为，行政行为是指依法享有行政职权的行政主体行使权力、对国家和社会公共事务进行管理和提供服务的一种法律行为。此定义细化和明确了行政目的的内容，即对国家和社会公共事务进行管理和提供服务。按照该定义，行政目的可以划分为两类：一类是对国家和社会公共事务进行管理，如对公共利益的维护、对公共物品的提供等；另一类是提供公共服务。相对前一种定义，该定义更加强调行政主体的行政行为与所要达到的行政目的之间的直接关系。

还有一种观点认为，行政行为是指行政主体基于行政职权，为履行行政职责而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。该定义将“产生法律效果”作为行政行为的一个重要判断依据。根据此概念，行政主体仅具有可为外部知晓和辨别的行政目的的行为，并不能构成一个完整的行政行为，而必须以是否具有法律效果为补充。可以从两方面考量法律效果是否存在：首先，主观上，行政主体是否具有为行政相对人设置权利义务的意思表示；其次，客观上，行政主体的行为是否造成了相对人权利义务的改变。

通过上述三种关于行政行为的定义可以看出，行政行为在不同的学者眼中具有不同的内涵，而内涵的不同必然导致其外延的区别。这种区别直接影响了对行政行为体系划分的观点，如在提出第二个和第三个概念的著作中，从行政行为分类的角度看，皆未单独提到“行政事实行为”。在上述两个概念体系当中，行政事实行为并不属于一种独立的重要的行政行为，甚至不属于行政行为。

(二)行政事实行为的定义

在现代行政法学领域，对行政事实行为的概念和性质一直存在争议。通行的观点认为，行政事实行为是指行政主体以不产生法律约束力为基础、以影响或改变事实状态为目的而实施的一种行政活动。可见，行政事实行为并不产生任何的法律约束力，即该行为不产生任何法律效果。由此，一些学者将行政事实行为称为一种行政活动，以区别于能够产生法律效果的其他行政行为。那么，以不产生法律效果为依据，是否可以将“行政事实行为”排除在行政行为体系之外呢？笔者认为，如果持有此种观点，则会在理论层面造成行政行为体系的混乱，在实务层面也不利于行政相对人对自身权利的救济。从行政主体职能性质角度来看，符合行政主体常态化身份的行为基本都属于行政行为。除一些少数情况下的民事行为或其他法律行为外，不应该在理论层面单独列出名为“行政活动”的所谓“类行为”模式，不然，必将导致行政主体利用自身优势合理规避责任，甚至侵犯相对人的合法权益。笔者认为，行政事实行为理应被划归行政行为体系之内，对行政事实行为的认定对规范行政主体职能和保护行政相对人权益具有重要作用。

判断一个行政行为是否是行政事实行为的主要标准是该行为是否产生法律效果。此处的法律效果应特指“直接效果”，即明确地为相对人设定或改变其权利、义务原状态的结果。从我国行政行为的现行情况看，绝大多数行政行为都直接地改变了相对人的权利、义务原状态。因此，多数学者认为，行政事实行为是和能直接改变相对人权利、义务的行政法律行为并行的、从属于行政行为体系的二级子体系。我国现行立法中对行政法律行为的规范较多、较完整，而对行政事实行为的规范较少、研究相对冷僻，造成该行为一直没有被很好地定性及规范。行政事实行为虽没有引起“直接法律效果”，但并非不产生法律效果，其对利害关系人权利、义务的影响并不比行政法律行为少。

二、行政事实行为的特征和分类

(一)行政事实行为的特征

行政事实行为在特征角度上明显区别于行政法律行为，主要表现为以下两方面：

其一，间接法律效果。所谓“间接”，是指事实行为客观上并未给相对人设定明确的新的权利、义务，但该行为的实现“影响”了相对人的现有权利、义务状态。这种“影响”并非一定存在，行为人和相对人对该“影响”的理解存在分歧。因此，不能因为事实行为没有直接法律效果，就一概地认定不存在改变相对人权利、义务的情形，也不能武断地认为所有事实行为都有影响相对人的间接效果，而应根据事实行为不同的情况作出具体的分析。

其二，内容多样性。行政事实行为是与行政法律行为并列的从属于行政行为体系的二级子体系，有十分复杂的内部体系划分，存在从内涵到外延皆差异较大的子行为。

(二)行政事实行为的分类

我国行政事实行为大体分为以下四种：

其一，补充性行为。所谓“补充”，是指该行为的作用及目的是实现某一行政法律行为的行政目的。一般意义上，不认为该类行为具备完全独立的法律地位，如海关销毁不符合入关条件的肉类制品的行为，实际上是海关履行行政职能并实现行政目的的辅助性手段，单纯的销毁行为本身并不具备针对相对人的明确的意思表示，也没有单独地直接改变相对人的权利、义务。

其二，告知性行为。所谓“告知”，是指行政主体根据自身的主观判断，为相对人提供自认为其需要的建议。如我国公共电视台的“广而告之”行为、对假冒伪劣产品或名优产品的通告行为等。该类行为多通过电视或网络等媒体传播平台向公众作出，因此有人将其称为“建议性行为”或“建设性行为”。该行为相对于补充性行为来说，具有较为明确的意思表示，即行政主体作出该行为的主观意思和客观行为之间可为不特定的相对人所判断，但该意思表示依然不像行政法律行为那样明确。同时，由于此告知行为不具有强制性，因此无法直接规制相对人的行为和因此产生的权利、义务的变化。另外，有人将非通过现代媒体方式作出的、属于特定领域的告知性质的行为也列入该类行为当中，如设置在高速公路上的“雨雪雾天，减速慢行”的告示牌，其本身是告知驾驶员应在天气恶劣之时更加注意驾驶安全，但该告知行为不像设置在高速公路上的限速告示牌那样具有间接强制性。因此，该类行为也应属于告知行为。

其三，服务性行为。该类行为与告知性行为类似，能够比较明确地显现行政主体的主观意思，但不具备强制性。对该行为的违反不必然引起行政处罚或行政强制等侵益性行为的产生，即不会改变相对人的现有权利、义务状态。

其四，即时性行为。该类行为与补充性行为类似，都具有组成行政法律行为的要件的功能。该行为具有独立的地位，作出该行为的主体有明确的意思表示，如交通管理部门拖走抛锚的车辆的行为。该类行为具有明显的即时性。也有观点认为，该类行为在意思表示上并不完全具备区别于补充性行为的特点，因此应将此行为并入到后者当中。

三、针对行政事实行为侵权的救济

综上所述，行政事实行为无论在行政主体主观意思表示上还是在客观法律效果层面，皆符合行政行为的相关特征。因此，该行为应是明确的从属于行政行为体系的重要的组成部分。该行为在意思表示和法律效果层面不具有如行政法律行为那样的明确性和直接性，在相对人维权之时很难于举证之际将受损权益与侵权行为联系起来。目前，我国《行政诉讼法》及《行政复议法》皆未将行政事实行为纳入受案范围和可申请范围。在现实生活中出现行政事实行为侵权的例子屡见不鲜，如行政管理部门在发布名优产品或假冒伪劣产品时错误地公布名称相似的两个产品，使实为名优产品生产者的商家因失去市场而受到损害。此种事实行为虽不具备直接的法律效果，但其明显的舆论导向性必然在客观上影响相对人的权利、义务。如果仅仅从结果非直接性和行为主体主观非明确性等方面确定行政主体不需承担责任的话，不但会使对相对人的实际损害无法得到合理补偿，还会损害相对人对行政主体行为的信赖程度，潜在增加行为主体任意行为的风险，也有违行政法依法行政原则及信赖保护原则。

笔者建议，可以将行政事实行为按照分类，有选择性地将其中意思表示明确、法律效果虽间接但明显、客观发生侵权几率较高的行政事实行为纳入我国行政救济程序当中，尤其是纳入行政复议和行政诉讼受案范围中，以此填补该类行为引起的侵权在法律救济途径上存在的空白，从而有效地保护行政相对人的合法权益。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社，2003.

[2]王学辉,赵大光.行政法实务教程[M].北京:中国人民大学出版社，2013.

[3]莫于川.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社，2012.

D922

A

2095-7602(2017)11-0034-03

2017-06-18

2016年度吉林省高等教育教学改革立项课题“UGIS四维三导二培一研模式下的教育硕士培养研究”(吉教高字[2016]32号)；吉林省教育厅人文社科基金项目“近代东北殖民教育下的文化研究”(吉教科文合字[2016]394号)。

罗丹丹(1980- )，女，助理研究员，硕士，从事教育法制管理研究；孙凌晨(1979- )，男，副研究员，吉林大学博士研究生，从事历史与教育研究。