全面推进政务公开：内涵诠释、实践特色与发展理路

孟庆国,李晓方

(清华大学 公共管理学院，北京 100084)

全面推进政务公开：内涵诠释、实践特色与发展理路

孟庆国,李晓方

(清华大学 公共管理学院，北京 100084)

当前政策语境下的政务公开是一个包含了政府信息公开、过程公开和政府数据开放的概念集合。它是指行政机关以及法律、法规和行政规章授权或委托的组织就自身的机构设置、法律依据、权力运作过程以及管理情况依法向社会发布，并接受其参与和监督的过程。这一概念的形成是政务公开随历史演进不断深化的结果。其特征主要表现为公开主体和公开内容的全覆盖、公开渠道的多元整合以及公民角色积极活跃。在实践方面，目前省级政府主要是从细化政务公开内容边界和实施程序、拓展政务公开渠道，深化公民参与三个维度出发进行创新。精细化、集约多元以及参与是未来政务公开工作深化拓展的重要方向。

政务公开；政府信息公开；开放政府

作为现代行政的基本制度，政务公开与信息技术日益结合，成为推动民主治理和政府创新的重要工具[1]。2014年中共十八届四中全会提出面向“决策、执行、管理、服务和结果”的全过程政务公开。2016年国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》(以下简称《意见》)，从政务公开的主体、内容以及公民参与等维度对政务公开工作的基本方案进行了深化。那么，在此背景下应该如何理解新形势下政务公开的内涵？地方政府在政务公开实践方面又有哪些特色做法？未来政务公开工作当从何处着力？为回答这些问题，笔者整理了国家层面政务公开的历年政策文件以及省级政府贯彻实施《意见》的实施方案，并以此为基础进行分析和探讨。

一、全面推进政务公开内涵诠释

厘清政务公开的内涵是推动公开工作的基础。它不仅影响到实践中政务公开的方向，同时也与政府信息公开立法修改的理论面向密切相连[2]。然而，中央出台的政策文件却没有就政务公开给出明确的定义。在理论界，学者也经常混合使用政务公开、政府信息公开以及数据开放等相关概念。信息公开与政务公开概念和边界问题也成为许多学者讨论的核心。一种观点认为政务公开是一个较为狭义的概念，它主要是指行政机关在行政活动中将“办事制度、程序、承办人以及办事结果”等内容的公开[3]。而政府信息公开的概念则宽泛得多。它是指政府主动或被动地将其运作过程中制作或形成的信息依法定条件、程序和方式向社会公开，以便社会成员使用[4]。从广义上看，它包含政务公开，政务公开是其历史发展过程中的某一个特定阶段[5]。也有的观点认为，政务公开的概念相对信息公开更加宽泛，包含了静态信息和动态信息两方面的内容，而政府信息公开仅包含静态信息的公开[6]。此外，还有的学者将政务公开与政府信息公开加以对比，认为二者在产生的历史背景、规范的性质、目的以及公开内容方面都有着很大的不同[7]。不同的概念定义在某种程度上造成了政务公开实践工作的混乱。目前在全国各个省级行政单位的公开专栏中，以“政务公开专栏”和“政府信息公开专栏”命名的各占一定比例，但在内容上区分度不高[8]。那么应该如何理解新形势下政务公开的基本内涵？从政策文本的角度出发对其历史演变进行分析似乎是一个较为有益的视角。表1列举了依据“内涵变化”对整个政务公开工作发展历程的一种划分。

表1 政务公开的发展阶段与相关政策文件

(一)政务公开主体从基层政府扩展至全国行政机构和授权组织

在探索和萌芽阶段，政务公开主要是指基层乡镇以及县级政府的办事公开。根据2000年国务院办公厅印发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》要求，政务公开的工作主要是在全国的乡镇机关和驻乡的站、所全面推行，并在县级层面着手部署。而对于广大的市以及市级以上行政单位则没有具体要求。2003年6月，全国政务公开领导小组成立，领导小组办公室设在纪委监察部，由中央书记处书记、中央纪委副书记担任全国政务公开领导小组组长。在当年召开的领导小组第一次会议上，时任领导小组组长何勇强调，下一步政务公开工作要在做好乡镇和县的基础上，进一步推动市(地)级的政务公开。2005年3月，中办、国办联合下发《关于进一步推行政务公开的意见》，对全国政务公开工作进行总体部署。根据这一规定，政务公开主体从2000年的乡镇基层政府进一步推广到全部县和市(地)，同时在省和国务院各部门部署。2007年《政府信息公开条例》颁布，以信息公开为主要内容的公开工作拓展到全国范围的行政机关和履行公共权力的部分企事业单位。2016年国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，进一步提出将政务公开的主体扩展到全国所有行政机关，覆盖到省级和国家级机关。

(二)政务公开内容从办事信息拓展到行政的全过程

从公开内容边界来看，政务公开之初其所强调的内容包括乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项、与村务公开相对应的事项以及乡镇政府各部门和派驻站所从事的与群众密切相关的各类办事事项等。其中，招待费、差旅费以及机关内的财务收支情况属于仅面向本机关干部职工公开的事项。可以说，这一时期的政务公开无论是在主体范围还是在公开的广度上都是相对有限的。2005年中办、国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》，将政府采购，征地拆迁和经营性土地使用权出让，矿产资源开发和利用以及重大突发公共事件等政府信息纳入公开范围，并且对公开对象的范围不再做区分，统一面向公众和社会开放。此时，政务公开工作开始以政府信息为主要内容进行重点突破。2007年国务院正式颁布《政府信息公开条例》，以政府信息公开为主体内容的政务公开进入发展的快车道。从2012年起，国办连续发布政府信息公开要点和重点安排。例如，2012年国办下发《政府信息公开重点工作安排》，要求重点推进财政预算决算、“三公”经费和行政经费公开等八个重点领域的信息公开工作。到2013年重点公开领域的项目增加了行政审批公开和公共事业单位的信息公开。而到了2014年，要求公开的内容则更加广泛，从行政审批、财政预决算等特定领域转变为全过程、全方位的全领域公开，政府信息公开工作从重点领域走向全面深化。但值得注意的是，根据《政府信息公开条例》起草专家委员会成员周汉华教授的解释，“政府信息公开”中的信息是“依附于文件之上的”一种存在。从这一点来看，信息公开工作中的信息在范围实质上局限于以结果方式存在的静态信息[9]，而对于以事件流的方式存在的许多过程性信息，如会议、听证等实际上是不在《条例》的公开范围之内的。这实际上在某种程度上窄化了政务公开的范围。2016年中办国办再次印发《关于全面推进政务公开工作的意见》。《意见》明确提出“决策、执行、管理、服务和结果”全过程公开，将政务公开的范围从静态的结果信息进一步扩展为过程性的动态信息，并明确要求探索建立政务公开的负面清单和数据开放制度。

(三)公民的角色定位从消极接受到积极参与

从政务公开中的公民角色和参与情况来看，政务公开初期强调政府主动公开与百姓密切相关的信息，而对公众参与要求则相对不足。2007年《政府信息公开条例》的颁布也没有对公民参与问题作出过多的要求。《条例》的立足点在于强调“政府机关的主动义务”，强调其必须承担“信息公布、查阅点设立以及经申请人申请公开信息这三大法律义务”[10]。对于依申请公开的公民资格而言，《条例》首创“特殊需要”制度，将申请人主体资格虚化，使得基于公共利益诉求和衡量成为促使信息公开的主动力[11]。对于政务公开过程中公民参与的领域、环节、形式等问题，《条例》则没有作出明确规定[12]。2009年中央国家机构政务公开工作座谈会召开，时任国务委员马凯在谈话中明确提出大力推进决策公开、行政权力的透明运行等内容，强调公开过程中的公民参与。但是在实践中，决策公开、公民参与等动态性公开发展依然较为缓慢[13]。重大事项决策前听证等与公民参与密切相关的制度在执行中存在诸多问题，执行情况并不理想[14]。在《意见》中，明确区分了信息的公开、解读、回应以及建立在公开和解读基础上的决策参与等不同制度类型，保证政务公开中公民的有效政策参与。

表2 政务公开内涵变化

综合表2以上分析可以发现，在当前政府文件话语体系中，政务公开是全国范围内行政机关和法律、法规、行政规章授权或委托组织就自身机构设置、法律依据、权力运作以及管理情况依法向社会发布，并接受其参与和监督的过程。这一概念从主体、内容以及公众角色三方面强调政务公开的特征。首先，在主体上，政务公开区别于党务、司法的公开，它是全国范围内的行政机构以及授权组织的公开行为。其次，在内容上，公开不仅包括了静态的文件信息公开，同时也包括了决策、管理、执行、服务等动态过程性信息公开甚至是数据开放。这一点使其区别于以静态信息为主的政府信息公开。最后，在对公民参与的理解上，它强调对公民参与持积极促成的态度。全面的政务公开不仅要求政府通过解读、回应、交流和协商等方式将公民积极纳入整个行政运行过程之中，同时也强调政府数据信息以原始、未加工和机器可读的方式向社会开放，以激发社会活力，推动社会发展。

二、省级政府全面推进政务公开的实践特色

从文件内容来看，省级政府对国务院《意见》贯彻和推进的行为方式主要包括简单遵循、选择性忽略以及特色创新三类。其中，所谓简单遵循是指省级的政策规定基本与国务院政策保持一致，仅在个别语序或内容上对国务院文件内容进行轻微调整。如在谈到结果公开和管理公开要求时，绝大多数省份的政策内容基本上是对国务院的提法进一步解释或重复。而选择性忽略则是指省级政府的公开文件有意识地忽略国务院文件中的部分条款和内容。如北京市颁布的实施意见中，涉及决策过程公开的“公布意见收集和采纳情况”、“探索利益相关方、媒体等列席政府有关会议”等国务院《意见》中所包含的内容却被市政府的政策制定者所忽略。而特色创新则是指针对国务院颁布的文件在具体内容上进行细化，同时提出一些创新性的特色实践与做法(表3)。

表3 省政府文件对中央政务公开“意见”的执行方式

在省级政府的执行策略中，其中特色创新部分尤其值得关注。它不仅有利于分析地方政府对政务公开的独特理解，同时也对明确政务公开工作的未来方向有所借鉴。具体而言，省级政府对国务院政务公开《意见》的特色创新主要表现在以下几个方面。

(一) 细化政务公开的内容边界和实施程序

政务公开的边界和具体实施程序问题一直是公开工作中的难点和核心。以政务公开中的政府信息公开为例，2008年《政府信息公开条例》实施以来，“事实操行性理由是行政机关拒绝公开申请的主要原因”[15]。《政府信息公开条例》第八条和第十条所规定的“不得危及国家公共安全、经济安全和社会稳定”以及政府信息发布的保密审查机制由于“配套制度不全，边界和程序不清”成为导致信息公开“发展不平衡、结果不理想”的主要原因[16]。针对这些问题，《意见》做了许多积极的努力，提出要建立政务公开的负面清单制度等内容。在后续的《实施方案》中更明确提出要将政务公开落实到“公文办理、会议办理程序，建立主动公开目录”。然而从实施的角度看，依然需要地方政府就内容边界、实施程序等问题做具体探索。因此，一部分省级政府的创新就是沿着这一方向展开。相应地，许多省级政府在实际工作中提出了一些特色的创新点和做法。各个省份在内容边界和实施程序方面创新做法如表4所示。

(二) 扩展和整合政务信息公开渠道和方式

渠道是政务信息到达公民和群众的途径与方式。传统上政务公开的渠道主要包括政府公报、报刊、广播电视、新闻发布会等载体。2003年6月全国政务公开领导小组成立后，要求将政务公开工作与电子政务建设相结合，门户网站逐渐成为政务公开主要的载体形式。然而在以门户网站为主要载体推动的政务公开中，一直存在着信息更新不及时、信息发布不准确以及互动情况不回应和办事服务不实用等诸多问题[17]。在此基础上，地方政府也作出了许多特色性规定，主要表现在政务公开的平台整合、平台上公开内容的整合以及公开渠道的扩展三个方面。首先，在平台整合上，重庆、广东等省份明确提出网站建设的集约化、标准化，要求充分利用云计算技术减少公开平台建设中存在的“散”“乱”等问题，规范现有的公开平台建设。其次，在渠道载体的内容整合方面，贵州省提出要以标准化的模板为基础，逐项编制公民的办事指南，并在省级办事平台上集中统一发布。最后，在渠道拓展和形式创新方面，有的省份，如河南省提出对于需要公众广泛知晓的事项，要尝试突破单纯以网站形式公开静态结果信息，而是应积极采用网络直播等形式公开会议过程。

表4 省级政府在内容边界和实施程序上的创新

(三)细化和强调政务公开过程中参与问题

政务公开中的参与是“个人或社会组织经过一些正式和非正式途径在公共政策形成、执行过程中表达意见、施加影响等各种行为的综合”[18]。在有的学者看来，参与的概念包含了告知、咨询和公民的积极参与等不同层次[19]。2016年《意见》的印发对“参与”的层次进行了更加详细的划分。根据《意见》要求，全面政务公开情景下的参与是一个包含了信息的公开以及公开后政民互动的两维度多层次概念。其中信息公开不仅强调信息的发布，同时更加强调公布后政策信息的解度和送达，而互动的概念则更包含了政府向公众或公众向政府的意见咨询、政府与公众的协商以及政府就协商或咨询内容的回应等不同层次。

省级政府对国务院文件的探索和创新主要表现在围绕着这些不同维度进行的细化和边际改进，主要体现在公开后的政民互动环节。比如在公开中的决策咨询方面，广东省的做法重点强调了加强决策公开中的法律顾问制度建设和智库建设。福建省的做法则是明确列举了公民参与的渠道和参与主体的范围。浙江省则明确提出，要探索网络环境下的政府决策模式。公众参与特色和省份如表5所示。

表5 省级政务公开中的参与创新

三、全面推进政务公开的发展理路

作为现代行政的基本制度，政务公开与依法行政和法治政府建设密切关联。全面推进政务公开有利于加快行政管理体制改革，推动简政放权与职能管理方式转变相结合；有利于强化对权力的约束和监督，从源头上预防和治理腐败；有利于推进公民参与政府治理，繁荣中国特色社会主义民主政治。综合政务公开的内涵分析以及省级政府的创新实践，未来政务公开工作可以从精细化、集约多元以及参与等几个关键词入手加以深化。

(一)管理的精细化

精细化管理是一个较为本土的概念。从理论来源上讲，它源于科学管理，融合了全面质量管理、流程管理、精益生产等现代企业管理理念。这里所谓的“精”是指精华，强调关注事物的本质和重点。“细”，则是指详细和细致，强调管理措施有针对性，具体而详细[20]。而精细化管理则是以科学管理为基础，致力于管理效率提高的一种管理方式[21]。从管理模式的构成结构上看，它包括精细化管理意识、精细化的管理规则体系以及精细化的管理工具方法三部分内容[22]。精细化管理将焦点聚焦于被服务者的需求之上，强调以数据化为标准、信息化为手段，以具体量化的管理标准取代模糊笼统的管理要求，同时寻找持续改进的机会[23]。具体到政务公开，实现管理的精细化可以在树立精细化管理意识基础上重点做好几项工作。

1.利用“清单管理”等管理工具明确政务公开的范围和边界

清单是“详细登记有关项目的单子”[24]。清单管理是指以列举的方式详细记录管理对象的基本情况并藉此开展管理控制活动的一种管理手段。在规范行政权力运行过程中，地方政府首创“权力清单”，后续又逐渐扩展到“责任清单”和“负面清单”等。作为一种管理工具，清单具有明确、具体的特征，且基于权力运行形成的清单具有严格的行政法属性[25]。因此，政务公开可以充分利用清单管理这一工具，使政务公开的范围和边界更加清晰。

2.以标准化为抓手推动政务公开工作的程序化和操作化

标准化源于企业管理领域的质量控制。上个世纪90年代美国、英国等西方发达国家纷纷将企业管理领域的标准化实践引入公共服务领域，推动公共服务的标准化[26]。标准化的管理工具适用于政务公开的全过程。在决策公开领域，标准化的管理可以明确决策公开的类型、程序、公民参与的方式以及咨询意见的处理等内容。在管理和执行公开领域，标准化则有利于约束执行中自由裁量行为，保证行政权力的透明规范运行。

3.明确考核标准，重视结果运用

政务公开的精细化管理还要明确公开工作的考核标准，实现考核内容的量化计算，重视考核结果运用。量化考核和重视运用是精细化管理的实施保证，同时也是持续改进的基础。要将公开工作纳入政府整体绩效考核体系，探索鼓励第三方机构参与政务公开评价以保证考核结果的客观公正。

(二)公开渠道的集约与多元

集约和多元是从政务公开的平台和渠道等角度对公开未来发展的描述。在政务公开工作中，平台和渠道问题与信息通信的技术形态密切关联。进入信息时代以来，信息通讯技术有了质的变化。这既表现在网络环境从IPV4网络向IPV6以及物联网的发展演变，也表现在端产品形态从PC终端向智能手机等移动终端甚至是可穿戴设备等智能设备的演变。同时，在计算能力的提供模式上，也经历了从单机到分布式计算再到云计算的演变。

1.以云计算为基础集约化公开平台建设

云计算是以虚拟化技术为基础，整合大规模可扩展计算、存储、数据、应用等分布式计算资源进行协同工作的超级计算模式。它具有超大规模、虚拟化、高可靠性、通用性、高可伸缩性等优势。在政务公开的平台建设中应用云计算模式，可以改变原有的平台分散、管理规范性差等弊病，有利于公开平台集中管理和规范化建设。

2.重视传播渠道多元化和传播内容整体性

门户网站、微博、微信、政务客户端等公开渠道的建设为用户获取政府信息提供了多元化的便捷通道。然而，从提高用户体验角度出发，不仅仅要求获取信息方便，同时也要保证多渠道获取信息的一致性。这需要政务公开工作的管理部门对信息发布的内容和管理机制加以整合，保证用户多渠道获取信息的一致性。

3.强调公开过程中多元主体的协作和互动

在web2.0的时代，信息生产、传播方式以及信息公开的受众对信息的接受方式相对于传统社会都发生了根本性的变化。信息由国家垄断转向网络多元,国家与用户之间不再是静态单向发布关系，相反，用户本身更多的参与到信息的传递、创造和分享过程中[27]。不仅如此，媒体的功能和结构也都呈现融合性特征，社交与传播、传统媒体与社交媒体结合日益紧密[28]。在这样的环境下，单纯依靠某个主体很难达到较好的公开效果。因此，更加需要不同的公开主体与传播主体之间形成一个密切互动合作的机制。

(三)参与机制设计的差异化

在政务公开过程中，信息发布和告知是基础，然而其目的并非为公开而公开。在较高的层次上，公开所指向的是政府与公众之间的互动和合作[29]。实质上是以公开为手段，吸引公民参与各类公共过程，不仅可以为行政权力运作扣上“紧箍咒”，而且也有利于培育现代政府的民主、责任和法治要素，在提高整个决策过程的民主性和科学性的同时，推动政府治理模式的转换[30]。以“参与”为着力点推进政务公开工作需要注意处理好几个相关问题。

1.区分作为主权者的“人民”以及作为被管理者的“行政相对人”的不同

在政务公开过程中，存在着人民主权逻辑和治理逻辑两套完全不同的宪法逻辑[31]。在两种逻辑中，公民的角色身份不同，对政务公开的要求也有所差异。其中，在人民主权逻辑中，公众是作为国家的主权者身份出现的，其不仅可以通过人民代表等代议的形式参与国家治理，同时也可以直接参与管理。各种形式的“民生政治参与和协商”为社会主义政权提供了程序合法性，构成中国特色政治发展的重要前提[32]。而在治理逻辑中，公众作为法律实施的相对方出现，其利益因为行政机关行为而增加或减少，因此理应被赋予告知、程序抗辩、申诉救济等过程参与性的权利[33]。

2.明确参与在整个社会主义民主政治中的功能定位

从功能上讲，政务公开中的公民参与具有推动决策科学化、对行政权力形成有效监督以及增强公民自主性和决策民主化三种不同的功能。其中，科学化的功能与决策公开中的意见征集机制密切关联。而责任和监督对应的是舆情回应和问责制度。民主化则是公众参与在政治价值上的体现。“民主的合法性源于参与本身”，“离开了参与，民主就不再是民主”[34]。虽然从理论上看，通过决策公开过程中的利益相关者参与可以在加强决策监督的同时促进决策民主化和科学化，然而在实际操作中，不同功能定位对应机制设计的侧重点却会有所差异，因此有必要引起足够重视。

3.参与机制设计必须与公民角色以及参与的功能定位相匹配

对于作为主权者的参与者而言，其角色内嵌于“人民主权”的整体政治体制之中。因此，公开参与机制需要与人民代表大会制度有机结合[35]。而作为利害相关者，则可以区分出无明显利害相关者、单一利害相关者、力量不均等的利害相关者等不同类型[36]。对于决策科学化而言，核心在于决策中的意见征集和科学分析，可以充分发挥智库以及大数据平台的作用，探索网络环境下的决策新模式。而对于决策民主化而言，则有必要根据管理情景的不同处理好智库、专家群体、利益相关人以及公民代表和不同政党在整个决策中的角色和作用。

作为现代行政的基本制度，政务公开在公民生活和民主政治中的作用日益重要,并成为政府治理现代转型的重要工具。为此，各级政府也做出了许多积极有效的探索。那么，应该如何看待当前以及未来的政务公开工作？本文从历史角度出发，对政务公开的内涵进行了全面剖析。在此基础上，从政务公开的范围边界与实施程序、公开渠道以及公开中的公民角色三个角度对省级政府在全面推进政务公开方面的典型做法进行了比较和分析，提出未来政务公开可以从精细化、集约多元以及参与三个角度进行深化和制度设计。文章的贡献在于通过政策文本的内容分析厘清了政务公开的历史内涵和地方特色，为全面理解政务公开提供了有益的借鉴。未来研究方面,可以深入到政务公开具体领域就公开与民主的关系进行探讨。

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[责任编辑 陈浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.004

孟庆国(1969—)，男，江苏沛县人，清华大学公共管理学院教授、博士生导师,主要从事大数据与政府治理相关研究;李晓方(1984—)，男，山东潍坊人，清华大学公共管理学院博士生,主要从事电子政务与政府治理创新相关研究。

国家社科基金重大项目(15ZDA039)；国家自然科学基金项目(71473143)；国家社科基金项目(16CGL072)

D63-39

A

1000-2359(2017)02-0019-07

2016-12-26