基本农田生态补偿的无锡实践

吴 军 申 强/江苏省无锡市农业技术推广总站

基本农田生态补偿的无锡实践

吴 军 申 强/江苏省无锡市农业技术推广总站

生态补偿是指政府通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任而使经济发展受到一定限制区域内的有关组织和个人给予补偿的活动。从2014年起，江苏省无锡市启动了生态补偿工作，在省内首先将除水稻田外其他基本农田纳入生态补偿范围，在生态补偿方面开展了有益尝试。

一、做法和成效

（一）具体做法。先后制定了《市政府办公室关于印发无锡市生态补偿专项资金管理办法（试行）的通知》《关于下发〈无锡市生态补偿专项资金申报办法（试行）〉的通知》等文件，无锡市区范围基本农田内水稻田、阳山水蜜桃种质资源保护区、市属蔬菜基地每年每亩生态补偿补助标准分别为400元、300元和200元，由市、区两级财政各承担50%，明确了基本农田生态补偿对象为村（居）民委员会和市（县）区人民政府批准可以获得生态补偿的对象。另外，生态补偿区域位于县级市的，生态补偿资金由县级市人民政府承担。按照各市（县）扩大生态补偿范围和提高生态补偿标准的，生态补偿资金由市（县）人民政府承担的规定，江阴市因地制宜地扩大了补偿范围，将基本农田中的水稻田扩大调整为全部水稻田，将常年种植的花卉等经济作物纳入补偿范围，并将补偿资金使用与秸秆焚烧等行为挂钩。

（二）相关成效。截至去年底，无锡市辖区内市、区两级财政共下拨基本农田生态补偿资金7378.9万元，市区共有111个行政村享受到了基本农田生态补偿。由于这些村多为经济薄弱村，工业基础差，基本农田面积多，获得的生态补偿资金极大地增加了这些村集体经济收入。以水稻田、阳山水蜜桃种质资源保护区、市属蔬菜基地3个典型补偿对象所在的东港镇东南村、阳山镇桃源村、锡北镇斗山村为例，2016年3个村分别得到基本农田生态补偿资金131万元、90.8万元、63.6万元，分别占当年村级收入的比例为33.5%、40%、32.6%。生态补偿实施后，村（居）民委员会参与生态建设的热情空前提高，极大地提高了生态环境保护意识，促进了生态环境保护修复、环境基础设施建设等上了一个新的台阶。

二、存在问题

（一）申报时间、认定标准制约导致补偿资金使用滞后。按照相关文件要求，基本农田生态补偿资金的申报必须同时满足实际种植和在基本农田范围内两个条件，即“认作物又认地”，导致在实际操作过程中，受水稻种植时间影响，相关申报时间受到较大制约。由于水稻实际种植时间一般为6月中下旬，个别时间段受夏收进度、天气因素等影响会延迟至7月上旬，村（居）民委员会只能在7月中旬启动相关申报工作。加上每个田块需要按基本农田保护图斑核实，在出现实际种植情况与图斑不一致的情况下需要按实核减，基层工作量巨大。再加上镇、区逐级核实公示以及市级抽查公示的流程，相关工作要历时3个月，市级补偿资金才能在9月底发放到位，如果严格按照财政资金预算进度执行的要求，只有3个月时间使用当年资金，直接导致了生态补偿资金使用滞后。

（二）补偿标准不一致导致生态补偿类别没有完全发挥正向导向效果。基本农田内水稻田、阳山水蜜桃种质资源保护区、市属蔬菜基地3个不同的生态补偿标准直接影响了基层村（居）民委员会对发展相关产业的态度，尤其是补偿标准较低的市属蔬菜基地，在同等条件下村（居）民委员会宁愿将土地用来发展水稻生产也不愿意用来发展需要外来劳力多、社会矛盾多的蔬菜基地，政策制定初期通过生产补偿来正向引导产业发展的初衷没有得到很好地体现。同时，对同一个产业而言，仅仅是因为不受基层村（居）民委员会掌握的土地性质的问题，即在不在基本农田保护内、是不是阳山水蜜桃种质资源保护区等的差别，就使完全相同的生产状态在生态补偿待遇上产生了截然不同的结果，使基层对生态补偿政策的执行存有不同的意见。

（三）永久基本农田划定后对生态补偿产生较大影响。按照国土资源部、农业部相关要求，全国范围内要于2017年6月30日前全面完成永久基本农田划定任务，相关划定工作完成后，由于永久基本农田保护任务减少，部分地区与现有基本农田生态补偿范围相比产生了较大变化。以惠山区为例，此次永久基本农田划定后，永久基本农田保护任务减少了2.8万亩，相应享受基本农田生态补偿的区域也有减少。如惠山区玉祁街道南联村，2016年基本农田内水稻种植面积1759.86亩，共享受生态补偿资金70.3944万元，因原种植水稻区域全部由基本农田划出的原因，如按现有基本农田生态补偿标准认定无法再享受相关补偿政策，村集体收入大幅减少。基层村（居）民委员会对因为划定原因产生生态补偿的巨大变动反响较大，不利于相关工作的开展。

（四）生态补偿资金使用没有与生产行为密切挂钩。根据《无锡市生态补偿专项资金管理办法（试行）》相关文件规定，基本农田生态补偿资金直接拨付到村，用于生态环境保护修复、环境基础设施建设，发展镇、村社会公益事业和村级经济等，对个人的补偿应当直接与生态环境保护相关且可明确计算补偿标准和金额。从实际操作来看，由于对个人的补偿需区人民政府批准，出于各种原因，各区均没有落实相关政策，村（居）民委员会成为基本农田生态补偿的唯一受益主体，相关生产者不能直接享受补偿政策实惠，不利于调动所有生产者参与生态保护和建设的热情，也无法将与生产者直接有关的生产行为与生态补偿政策相挂钩。

三、推动基本农田生态补偿工作的思考

作为一项新生事物，基本农田生态补偿机制的建立和完善是一项长期而复杂的系统工程，在试点过程中出现各种各样的问题是完全正常的，需要在创新中不断完善，做到与时俱进，才能将这件功在当代、利在千秋的实事办好办实。下阶段，应该在扩展基本农田补偿范围、统一标准、简化流程、重视补偿资金使用与生产者参与生态保护等方面加强工作力度。

（一）将基本农田生态补偿范围扩展到所有永久基本农田。国土资源部、农业部《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》指出，全面划定永久基本农田是推动节约集约用地，促进生态文明建设的重要途径。耕地是农业生态系统的重要基础，具有重要生态功能。从生态屏障的角度出发，应该将永久基本农田全域纳入生态补偿的范围，目前《南京市生态保护补偿办法》已经将所有种植农作物的耕地纳入补偿范围。从无锡市处在太湖生态治理第一线、生态建设主阵地的特殊市情出发，综合财力等各种因素，第一步先将所有永久基本农田纳入生态补偿范围，视社会经济发展情况逐步扩展到所有耕地，这样的路径是切实可行的。

（二）统一所有永久基本农田生态补偿标准。在永久基本农田范围内，不论种植哪种作物或是因为临时性生态保护需求而实行的特殊形态，只要不是非农化，不违反永久基本农田相关法律法规，就采取“只论地而不论作物”的补偿方式，统一所有永久基本农田的补偿标准。对于确实有特殊需要增加生态补偿标准的，可以在统一标准的基础上另行增加。同时，守住永久基本农田是地方各级政府的法定责任，永久基本农田一经划定后，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。永久基本农田保护的特殊性决定了永久基本农田的稳定性，生态补偿与之挂钩后也能保持政策的相对长期稳定，同时以永久基本农田保护任务为核定生态补偿的依据，操作简单明了，符合简政放权的大趋势，能扩大基层生态补偿受益面，冲抵因永久基本农田划定减少面积而减少生态补偿的不利因素，有利于进一步明确标准简化程序，有利于减轻基层工作压力和矛盾，有利于提高工作积极性和生态补偿资金使用效率。

（三）加强生态补偿资金监管提升使用效益。在明确永久基本农田生态补偿标准、简化申报流程等基础上，将工作重心转移到生态补偿资金的监管上来，要进一步明确相关政策，建立权责一致、标准明确、奖惩分明、配套完善、公开透明的绩效考评机制。要将生态补偿受益主体与生产主体挂钩，通过经济手段激励等方式，引导督促生产主体主动参与“两减六治三提升”专项行动，以切实的行动落实秸秆利用、农药化肥减量施用、耕地地力保护提升等要求，提高生态补偿受益主体自觉承担生态补偿义务和责任的自觉性，真正提升生态补偿资金的使用效益。□