论我国金融ADR机制的完善——金融消费权益保护视阈下的考察

刘 辉



论我国金融ADR机制的完善——金融消费权益保护视阈下的考察

刘 辉

与诉讼相比，金融ADR机制具有突出的功能性价值。金融ADR机制缺位成为我国金融消费者权益保护立法滞后的突出表现。英国建立的金融申诉专员制度是世界上最早、运行绩效最好ADR机制之一。日本在借鉴英国立法经验的基础上，创立了别具一格的“指定金融ADR制度”。我国台湾地区金融ADR机制的创新则在于金融消费评议中心制度的构建。结合中国的实际，建议充分吸收国外立法先例，从构建我国金融ADR法律基础，建立符合中国实际的纠纷解决机制，加强金融ADR机构的内部治理与外部监管机制，保障金融ADR机构裁决的效力以及设立金融服务赔偿基金等几个方面入手，促进我国金融ADR机制的进一步完善。

金融消费纠纷；金融申诉专员制度；金融ADR机制；金融服务赔偿基金

一、问题的提出：于法无据野蛮生长的金融ADR机制

自2008年全球金融危机以来，出于对危机和治乱循环的深刻反思，世界各国愈来愈意识到金融消费权益保护是金融稳定的重要基石。我国学者邢会强教授甚至创造性地提出了金融法“三足定理”，认为应在传统金融法片面强调金融安全与金融效率的基础上，再加上消费者保护。①无疑，构建公平高效的纠纷解决机制是金融消费者保护的核心环节。一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。②金融消费争议具有数量多、专业性强、对纠纷处理效率要求高等特点，对过于强调公平而相对忽视效率价值的单一的诉讼机制提出了严峻的挑战。为此，各国对除诉讼之外的金融替代性纠纷解决机制，即金融ADR（Alternative Dispute Resolution）机制的建立和完善乐此不疲。③

金融ADR机制突出的功能价值是其赖以存在和发展的重要原因：首先，金融ADR机制具有高效解决纠纷的程序性价值。相比诉讼，④金融ADR机制更加强调调解和仲裁方法的运用，前者不仅高效简便，而且更加尊重当事人处分自身权益的意志；后者则通过较短的裁决期限和一裁终局的结案形式，大大提高了案件的处理效率。其次，金融ADR机制具有深度解决矛盾的社会性价值。金融ADR机制通过特定机构的主持和协调，开展和谐谈判，更有利于从当事人内心深处化解矛盾，是创造和谐社会必不可少的手段。⑤再次，金融ADR机制还具有低成本价值。许多国家金融消费者选择金融ADR机制只需要缴纳少量费用甚至不需要缴纳费用，这从另一个角度也可见一斑：在日本，律师因此不接受ADR方面的培训，因为“其对律师没有利润可言”。⑥最后，金融ADR机制解决案件的专业性相当突出，其做出的解决方案更能令当事人信服，并且金融ADR机制更有利于隐私和商誉的保护。

严格意义上讲，我国对金融ADR机制实质意义上的探索起始于2010年。从2010年开始，中国人民银行在各级分支机构即试点开展区域性的金融消费权益保护工作，并在此基础上建立覆盖全国的金融消费权益保护体系。在纠纷解决机构方面：2011年10月，中国保监会率先在金融领域设立了保险消费者权益保护局；同年底，中国证监会设立了证券投资者保护局；次年，中国人民银行和银监会相继设立了各自的金融消费权益保护局。目前，我国的金融消费权益保护总体格局是：“一行三会”⑦分别设立金融消费权益保护机构，中国人民银行从宏观层面统筹全国的金融消费权益保护工作，监管部门设立的消费者权益保护机构在各自金融领域内处理相应的投诉。2013年5月，《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》出台，以文件的形式正式确立了我国金融消费权益纠纷处理流程。但至今，我国依然缺乏统一的、以消费者权益保护为核心的、强有力的金融ADR机制的法律基础，纠纷处理于法无据；尚未建立有序运行的、符合中国国情的、统合银、证、保各大金融领域的消费者纠纷解决机制；我国专业金融ADR机构的培育和设立仍不成功，特别是对于金融ADR机构的法律性质、内部治理结构与外部监管机制、金融ADR机构裁决的法律效力等问题基本还停留在理论探讨阶段。而金融服务赔偿基金保障机制的缺位，则将金融消费者直接暴露于纠纷损失之下。为此，本文拟在分析发达国家和地区先进金融ADR机制运作经验的基础上，结合我国国情，探索完善我国金融ADR制度之路径。

二、金融ADR机制运作的他山之石：以消费者权益保护为中心

英国是世界上替代性纠纷解决机制构建最早、运行绩效最好的国家。日本则在借鉴英国金融申诉专员制度的基础上，创立了别具一格的“指定金融ADR制度”。我国台湾地区则创造性地设计了金融消费评议中心（Financial Ombudsman Institution，FOI）。三种典型的制度模式对于我国构建金融ADR机制均具有重要的借鉴意义。

（一）市场化运作、独立保护消费者权益的英国公司型金融ADR模式

英国属于典型的市场化ADR模式，也是公司型争议解决机构的发源地。其以市场化的申诉专员服务公司⑧为显著特征，经历了由分散走向统一的立法模式，即由各分散的金融子行业分别设立申诉专员服务公司，最终制定统一立法——《2000年金融服务与市场法》，最终确立专门的、独立的、统一的金融申诉专员服务机构来负责经营及管理金融申诉专员计划（Financial Ombudsman Scheme， FOS），⑨以提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉处理服务。统一的金融申诉专员服务机构依法秉承公平、效率、普惠等基本理念，以市场化和法制化为基本导向，进行制度设计，从而为金融消费者提供低成本的、公平的并且高效便捷的纠纷解决处理机制。总的来说，英国市场化的金融申诉专员ADR模式具有如下的特点：

1. 以金融消费者权益保护为导向，金融申诉专员独立、公正决策。从法律性质来说，金融申诉专员服务公司首先是一种独立的商事主体，依照英国公司法成立并接受政府部门的监管。而同时，其又是一种具有政府担保性质的金融业公法人，接受英国金融监管当局⑩的监管。在内部治理结构方面，金融申诉专员服务公司设有非执行董事会，职责包括但不限于申诉专员（包括首席申诉专员）的任命等。首席申诉专员负责日常运作，对董事会负责。申诉专员有对金融消费争议做出最终独立裁决的权利。尽管公权力可以介入申诉专员服务公司进行行政监管，但这种监管不能直接涉及对具体申诉案件的审理。因此，为确保案件审理的公平公正，就个案审理来说，FCA、财政部、金融申诉专员服务公司董事会等均不得介入。11

2. 以金融普惠为皈依，金融消费者投诉零成本。英国的金融申诉专员ADR制度对金融消费者是完全免费的，金融申诉专员服务公司的主要经费来源均来自金融机构，具体来说包括两项经费12：一是年费的归集。金融申诉专员服务公司以金融机构的体量和规模为依据划分不同的标准进行30万英镑以内的年费收缴。二是对金融消费纠纷按500英镑/件13收取的处理费用。也就是说，只要金融消费者投诉金融机构，无论案件处理结果如何，费用均由被投诉金融机构承担，金融消费者不需要缴纳任何费用。

3. 以最大范围受案为目标，力争实现金融公平。总体来看，金融申诉专员服务机构受理金融消费者与三大类金融机构之间产生的纠纷：一是金融行为监管局监管的金融机构，二是自主选择金融申诉专员服务机构提供金融纠纷解决服务的金融机构，三是接受英国公平竞争监管部门，即公平交易局（Office of Fair Trading，OFT）14监管的信用贷款公司。只要属于这三类金融机构与金融消费者的纠纷，金融申诉专员服务机构将完全受理。除此之外，对于金融机构之间产生的纠纷，原则上不予管辖。但例外是，如果当事人双方仍然达成一致并提交金融申诉专员服务公司的，金融申诉专员服务公司也可以依法受理。

4. 以递进式审理程序为保障，深度化解纠纷解决矛盾。从案件审理程序设计的角度看，金融申诉专员服务公司将金融机构内部处理作为其前置程序。只有在法定期间之内未经处置，或者金融消费者对其处理结论不服的，才能进入金融申诉专员服务公司处理阶段。

金融申诉专员服务公司的审理程序如下：（1）联络团队初步处理。公司联络团队对由于信息不对称造成的重大误解而导致的纠纷直接进行解释和疏导。其主要功能相当于对案件进行一个初步筛查，经过联络团队初步处理未果的案件进入裁决员处理阶段。（2）裁决员处理程序。裁决员处理的主要形式是调解与和解，即根据案件事实和相关法律规定，向争议双方当事人提供非正式的和解方案并力争协调其达成一致。双方当事人最终在裁决员协调下达成一致的，则顺利结案。无法达成一致的，则任何单方当事人可向申诉专员提请终裁审理程序。（3）申诉专员终裁审理程序。进入终审程序，申诉专员可依法对案件事实进行调查，也可以同时组织案件听证会。与裁决员处理程序中裁决员可以出具非正式文书不同，申诉专员终裁审理程序出具的文书必须是正式的书面文书。从法律效力来说，终裁审理程序出具的文书一旦作出并经金融消费者同意，立即生效，金融机构必须予以执行。当然，如果金融消费者在法定期限以内做出否认的意思表示，终裁审理程序文书则不能生效，其可以向法院提起相应的金融消费纠纷诉讼。

不难看出，英国的市场化ADR模式实际上具有较强的柔性并且充分尊重纠纷双方当事人的意志。不仅最大可能确保案件处理的公平公正，而且尽可能确保纠纷处理的便捷高效，实践证明，大部分申诉能在较短的时间周期获得解决，对于复杂的金融消费纠纷一般也可以在六到九个月内得以解决。15

（二）行业化运作、渗透政府强制保护的日本“指定金融ADR制度”

日本属于典型的行业型ADR制度，遵循“业界申请，政府指定”的金融ADR机构选择模式。20世纪80年代伊始，日本政府推行金融自由化政策。但1996年爆发的“金融大爆炸”让日本政府下定决心，高度重视对金融消费者权益的保护以维护金融稳定。在传统诉讼保护模式之下，日本金融厅司法制度改革审议会于2000年通过《司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，首次官方表态建立金融ADR制度。2002年，金融纠纷联络调整协议会发布《金融领域的业界团体和自主规制机构之苦情与纷争解决示范》。2004年，日本制定实施《诉讼外纠纷解决程序的利用与促进法》。2008年，金融审议会通过了《关于金融领域裁判外纷争解决制度的理想方案》。2009年，日本《金融商品交易法修正案》正式实施，“指定金融ADR制度”建立起来。

1. “业界申请，政府指定”，增强金融ADR机构的权益保护能力。日本《金融商品法》规定了ADR机构成立必需具备的法定要件，金融厅再基于符合条件的业界团体的申请，进行个别指定。法定要件主要包括积极和消极要件，前者比如机构法律性质、业务素质等；后者主要是不得被指定为ADR机构的情形，比如：申请机构在被取消指定ADR机构资格后未逾五年，或者高管和职员存在行为能力限制等。为了切实保障指定金融ADR机构的案件处理能力，日本《金融商品法》规定了严格的ADR机构治理标准。其中，业务章程、强制契约义务、ADR机构委员的选任是规制的重点。《金融商品法》要求所有的ADR机构必须制定符合规定的业务章程：章程必须明确纠纷解决的程序要件以及ADR机构对投诉人的告知义务；必须详细公示ADR纠纷解决的苦情解决程序和纷争解决程序；必须规定ADR机构委员的选任和解除机制；必须明确纷争解决程序中，ADR机构及其委员所提取资料的保密措施等。强制契约义务规定于日本《金融商品法》以及《银行法》之中，是指所有的金融机构必须强制与一家ADR机构签订契约，并对消费者予以公示。如果金融机构不履行强制契约，ADR机构有权将金融机构的名称、商号以及不履行强制契约的事实对外公示，并有权立即向金融主管部门报告16。ADR机构委员的选任要求必须具有高尚的人品而且必须具有丰富的专业知识。同时，ADR机构中至少需要配备一位律师委员或消费生活咨询员。当事人如果对ADR机构的专业性存疑，可直接告知ADR机构，后者认为理由成立的，将移交其他ADR机构处理。

2. 最大限度降低案件费用，鼓励金融消费者主张权利的同时防患恶意投诉。首先，日本政府并不对金融ADR机构给予财政拨款支持，因此，金融ADR机构的经费来源只能是商业银行等金融机构以及申请投诉的金融消费者。与英国不同，在日本，不论消费者向ADR机构申请处理金融消费纠纷案件数量的多寡，消费者均有缴纳纠纷处理费用的法定义务。为了保障金融ADR机构的案件处理能力，法律允许其在业务章程中对费用的负担做出规定。但日本的运作实践表明，金融ADR机构的费用依然主要来自于金融机构缴纳的费用，在处理案件中向金融消费者收取的费用是比较低的。而从另一个角度来说，这为数不多的收费也能在一定程度上防患部分不良消费者的恶意投诉。

3. 别具一格的二元案件审理程序，深度化解金融消费争议。日本将金融消费纠纷分为两个阶段：即投诉处理阶段和纠纷解决阶段。与此相对应，构建了苦情处理程序和纷争解决程序。前者主要解决当事人表达对金融机构的不满情绪。该程序中，金融ADR机构主要通过将受理的投诉移交金融机构，并向其发出进行调查处理的转办通知的方式予以解决；后者主要解决争议双方的实体权利义务问题。即当苦情程序不能有效解决金融消费纠纷的情况下，金融ADR机构根据当事一方或者双方的申请，指定纠纷解决委员进行纠纷处理的程序。当然，金融消费者也可以不经苦情处理程序而直接向金融ADR机构提起纠纷解决程序。具体案件中，适用何种程序由金融ADR机构决定。值得一提的是，在日本，消费者选择金融ADR机制后，当事人可不通过双方同时出席而采用轮流见面的方式推动程序。17而作为日本“指定金融ADR制度”的核心，纷争解决程序启动以后，金融消费者必须根据ADR机构的通知缴纳案件处理费，并按照ADR机构告知的案件处理流程参与纠纷解决。纷争解决程序主要有两种结案方式：一是和解结案，这种案件中当事人双方均可以反悔。另一种是特别调停结案，这种案件中，由于ADR机构基于上文所述的强制契约而已经对金融机构单方产生了法律拘束力，除非金融消费者不予接受特别调停方案，金融机构必须予以接受并履行。

（三）财团法人运作、对金融消费者给予倾斜性保护的台湾地区金融ADR模式

在2008年全球金融危机以前，我国台湾地区建立的是分业的纠纷解决机制，即在银行、证券和期货以及保险等行业分别设置不同的替代性纠纷解决机制。金融危机后，在充分吸收和借鉴《2000年金融服务与市场法》和英国替代性金融消费纠纷解决机制的基础上，台湾地区于2011年出台了“金融消费者保护法”，依据该法设立了属于财团法人性质的拥有跨行业管辖权的金融消费评议中心（以下简称“评议中心”），正式建立了以该中心为核心的金融ADR制度。

1. 评议中心统合管辖，金融消费者单市场与跨市场交易纠纷均可投诉。“金融消费者保护法”授予评议中心统合管辖权，因“银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业及其他经主管机关公告之金融服务业”18所涉纠纷，均可向其投诉。评议中心设立董事会、稽核小组、评议委员会、总经理、副总经理等治理架构，评议委员会下设了评议处、教育宣导企划处和管理处三大机构。董事会由董事长、董事和监察人共9人组成，是最高的权力机构，负责做出最终的评议决定。董事和监察人一般由专家学者和监管部门的派出代表担任。金融消费者在向评议中心申请评议之前，应当首先由金融机构内部处理。金融机构在收到投诉之日起30日内必须予以处理和反馈。超过法定期限未经处理或者消费者对处理结果不服的，可在60日之内向评议中心申请评议。

2. 案件审理19特别突出对金融消费者给予倾斜性保护。“金融消费者保护法”第25条第1款规定了正式受案之后的预审程序，预审程序是台湾地区在英国金融申诉专员制度案件审理程序基础上新增加的程序。即评议委员会指派3名以上评议委员对投诉案件所进行的书面预审查，审查之后须出具意见报告。意见报告经评议委员会表决通过之后作成评议决定书送达争议双方，在一定金额以内，评议决定书直接对金融机构发生法律效力，具有强制执行力。但对于金融消费者并不必然生效，“金融消费者有权表示接受或不接受”，20如果其不接受评议决定书，可以向法院提起诉讼。这给金融消费者提供了极大的便利和选择权。

3. 案件评议零收费，金融消费者投诉零成本。与日本和英国不同的是，我国台湾地区的评议中心可以获得政府的财政资助。加上其接受的金融界捐助以及自身设立的各种专项基金和向金融机构按比例收取的年费，案件处理经费相对比较充裕。因此，为尽可能降低金融消费者的投诉成本，我国台湾地区的金融消费评议中心不向申请投诉的金融消费者收取任何费用，减轻了金融消费者的负担。

三、完善我国金融ADR机制加强金融消费权益保护的思路

总体来看，当今世界各地的金融ADR制度与其国内的金融市场、金融法制乃至社会文化心理等层面上不同程度的差异密切相关。21结合中国的实际，笔者建议从构建我国金融ADR法律基础，建立符合中国国情的纠纷解决机制，加强金融ADR机构的内部治理与外部监管机制，保障金融ADR机构裁决的效力以及设立金融服务赔偿基金几个方面入手来构建符合我国国情的金融消费替代性纠纷解决机制。

（一）构建我国金融ADR机制的基础法律框架

作为诉讼这一社会终极纠纷解决方式的替代，金融ADR机制从其诞生之日起便承载起社会公众对其高效率和对司法诉讼的切实可替代性等高预期。但是，金融ADR机制涉及的机构和部门众多，既有“一行三会”等金融监管部门，又有特设的金融消费纠纷解决专门机构等，并且法律关系复杂，牵头组织协调的难度极大。同时，从我国目前的实践来看，在总体上仍未能形成一个统一的分工合作、互相配合并无缝对接的有效运行机制。各自为政的专业监管机构按金融行业建立起的金融ADR机制则处于无法可依和效率低下的状态。

最高人民法院院长周强明确指出，“在立案登记制改革大背景下，多元化纠纷解决机制建设只能加强，不能削弱。”22无疑，法律的稳定性和保障功能是成功搭建多元化纠纷解决机制和金融ADR机制的关键和核心。因此，构建我国金融ADR机制的基础法律框架成为完善我国金融ADR机制、加强金融消费权益保护的当务之急。

发达国家和地区金融ADR机制的立法实践主要有两种不同的模式，即专门立法模式和分散立法模式。无论哪种模式，在基础法律框架方面，均将增强该机制在解决纠纷方面的独立地位作为其基本理念。如前述，英国《2000年金融服务与市场法》特别赋予了FOS作为独立的公司处理金融消费争议的法律地位；台湾地区“金融消费者保护法”赋予了金融消费评议中心财团法人的法律地位；日本《金融商品交易法修正案》规定了“指定金融ADR”的胜任条件，并据此建立了行业型的金融ADR制度。近年来，在我国金融消费争议不断增多、金融消费争议案件审判压力逐年加大，特别是在金融科技快速发展带来的互联网金融消费争议与日俱增的背景下，深化金融改革、丰富金融消费纠纷解决方式已成为大势所趋，我国学界和实务界数次高呼制定我国的《金融消费权益保护法》，23但在《消费者权益保护法》修正案通过之后，这种呼声有所减弱，《金融消费权益保护法》的制定也未纳入立法规划。

如上分析，立法先行是构建我国金融ADR制度的首要前提，我们继续呼吁制定一部类似我国台湾地区“金融消费者保护法”的金融消费者保护基本法，该法是确保我国金融ADR制度规范建立和高效运行的重要基石。借鉴发达国家和地区的立法经验，该法必须对我国金融ADR机制的类型予以明确，并授予其包含银行、保险、证券和期货等各金融领域以及跨市场交易行为的统合管辖权。唯有如此，才能真正建立起统一的金融ADR制度，并立于各监管部门依据其部门规章所定的纠纷解决机制之上，真正达到统合的目的。该法还应当对ADR机构与金融机构和消费者之间的权利义务关系进行梳理，并对各相关主体的权利义务以及法律责任做出详细的规定，从总体上廓清我国金融ADR制度的基本法律框架。

（二）明确我国金融ADR机构的设立模式

替代性纠纷解决机构，即ADR机构，是金融ADR机制得以构建的基础和载体。从性质上讲，ADR机构不同于金融机构，否则，金融ADR机制将无异于一般意义上的调解与和解机制；ADR机构也不同于政府机构，否则，我国金融ADR机制就会因为ADR机构丧失独立性而成为一种变相的行政调解制度。因此，赋予ADR机构适当的管理模式，明确其法律地位成为各国构建金融消费替代性纠纷解决机制的重要任务。

笔者认为，我国的金融ADR机构不宜照抄照搬我国台湾地区的模式，另起炉灶设立财团性法人。这与我国目前人民银行与各监管部门已经设立的替代性纠纷解决机制之间不易实现兼容和对接。相反，总结各部门尤其是人民银行已经开展的金融消费纠纷第三方评议试点工作的经验，鼓励成立行业性质的非营利性的金融消费争议评议协会或将成为更为可取和现实的做法。首先，金融消费争议评议协会保持了与金融机构和监管部门之间相对的独立性，并且在设立数量方面，可不做具体限制，借鉴日本的指定金融ADR模式，由“一行三会”联合制定出台合格的金融ADR机构认定标准，并由中国人民银行统一实行行政许可。这样，可以有效实现金融消费争议评议协会在处理案件时保持相对的中立，同时保持了评议协会之间一定程度的竞争，有利于激发其提供更优的评议服务。其次，在金融机构与金融ADR机构的强制缔约方面，可通过立法明确金融机构的强制契约义务，即必须与一家金融ADR机构签订强制契约，并按年上交年费。24再次，在金融ADR机构的内部治理方面，可借鉴英国和台湾地区的经验，设立董事会、监事会和经理层。董事会可由会员金融机构推荐的相关领域的代表组成，监事会可规定适当的专家学者人选，增强其监督职能。评议协会设评议委员会，并可借鉴台湾地区的经验，设置预审程序。金融ADR机构必须制定符合要求的业务章程，报人民银行备案。中国人民银行加强对金融ADR机构开展业务的持续性监管。最后，在金融ADR机构的营运和案件收费方面，建议一方面放开融资渠道的限制，允许金融ADR机构发行债券，获得政府财政资助，甚至获许准入在银行间市场融资。另一方面，考虑到我国金融ADR机制运行正处于探索阶段，对金融消费者投诉应实行零收费，鼓励其主张权利，充分保护金融消费者权益。

（三）建立体现金融消费者意思自治的二元纠纷解决机制

目前，我国已经建立起了中国人民银行统筹协调的、分业管理的、由银政保等金融监管部门设立金融消费权益保护机构的工作格局。鉴此，我们建议由“一行三会”分别在各自领域进一步完善金融ADR机制，并逐步在基层人民银行开始试点由人民银行来统筹全金融领域的金融ADR机制。

在此，一个不得不面临抉择的问题浮出水面，即如何厘清当前人民银行内设的金融消费权益保护中心与金融ADR机构之间的职能，并建立起二者之间有效的纠纷处理沟通交流和转送机制。上文介绍的日本指定金融ADR纠纷处理程序可以为该问题的解决提供有益的借鉴。日本的二元纠纷处理机制将消费者的投诉通过苦情处理程序和纷争解决程序两种不同的程序予以处理，而苦情处理程序最大的价值就在于尊重消费者的意志，让消费者充分表达自己的情绪，并通过与金融机构的协商达成纠纷的解决。

笔者建议，我国也可以对金融消费纠纷做如上划分，但在具体处理上须做出有中国特色的分工：将苦情处理程序交由中国人民银行各级分支机构设立的金融消费权益保护中心来处理，将纷争解决程序交由金融ADR机构来处理。理由是：苦情处理程序处理的案件大多通过协调和转办机制来完成，而目前中国人民银行各地分支机构与金融机构之间已经基本建立起了运作良好的投诉转办机制，有了坚实的案件处理能力和基础。同时，中国人民银行对金融机构开展的金融综合管理工作25中的综合评价和金融消费权益保护工作已经扩展到银证保等所有金融领域，能够有效对金融机构形成约束，督促其更好地处理金融消费纠纷，这也能有效减少进入纷争解决程序的案件数量。纷争解决程序解决的案件由金融ADR机构处理。一方面可以让金融ADR机构集中精力处理相对较为复杂的案件，另一方面，金融ADR机构的独立性、专业性、公正性可以更好地保证案件处理效果，保证金融消费者的权益。

（四）保障裁决效力，对金融消费者加强保护

“ADR作为非诉讼的纠纷解决方式，其与诉讼之间的关系问题决定其以后的发展方向及其生命力。”26司法作为社会争议解决的最后一道防线，往往具有最高的法律效力。那么，法律究竟应当赋予金融ADR机构裁决何种程度的效力呢？从立法的角度来说，法律既可以赋予金融ADR机构裁决与司法判决同等的法律效力，也可以赋予其低于司法判决的法律效力。从本质上讲，这背后隐藏的是金融法对于金融ADR裁决的价值功能的定位问题。

如果赋予金融ADR机构裁决较高的甚至与司法判决同等的法律效力，这相当于法律向金融消费者直接提供了另一种与诉讼并驾齐驱的效力相当的争议解决机制。同时，法律也向社会公众隐性传达着一种理念：鼓励金融消费者选择这种更为便捷的争议解决机制。相反，如果法律仅仅赋予裁决较低的法律效力甚至根本不具有强制性、不能与现行司法诉讼实现有效对接，则这种机制的终极命运可能是被金融消费者所抛弃，最终使得金融消费争议诉讼案件累发，法院审判压力剧增，导致金融消费争议的解决效率低下。

结合我国金融ADR机制构建的目标，笔者认为，法律应当在充分肯定金融ADR机构裁决结果法律效力的同时，构建起一种对处于相对强势一方的金融机构和处于相对弱势一方的金融消费者具有差别的柔性的评议决定书法律效力体系，同时建立起法院和金融ADR机构之间的合作机制，加强对金融消费者权益的保护。如果金融消费者选择金融ADR机构审理，那么可借鉴我国台湾地区的做法，对金融消费者给予倾斜性保护，赋予金融ADR机构所作裁决对双方当事人不同程度的法律效力，即所作裁决在一定金额范围内直接对金融机构发生法律效力，金融机构不履行的，金融消费者可直接向法院申请强制执行。相反，对金融消费者而言，给予其选择权，所作裁决并不必然生效，如果对评议决定书不服的，可以向法院提起诉讼。当然，对于裁决决定，如果双方当事人均表示反对，则自动失效，替代性纠纷解决机制的功能也已经完成，当事人可以选择向人民法院提起诉讼。这样的设计也完全符合艾波特教授关于ADR机制赋予当事人“选择权”的优势描述27。

（五）设立金融服务赔偿基金，加大金融消费者权益保障

从民商法或者合同法的角度来说，金融消费争议涉及的主体主要是金融机构与金融消费者。双方所涉纠纷在经过司法审判、仲裁裁决或者通过金融ADR机构处理之后，需要为一定赔偿或者给付内容的，原则上，金融机构主动履行或由法院强制执行即可实现。换言之，金融消费争议的赔偿一般不会牵涉第三方主体的法定义务。但金融消费纠纷往往涉及金融产品是否持续计算收益等重要问题，并且金融消费争议很容易引发金融消费者集体挤兑等行为，造成系统性金融风险甚至导致严重的社会问题。因此，金融消费争议的解决对时效性和效率性要求较高，传统民商法私权调整的路径会受到一定程度的部门法职能限制。此时，经济法基于社会整体利益提供特定的公共物品，通过成立金融服务赔偿基金对权益受损的金融消费者进行先行赔付的做法往往能够起到良好的化解纠纷与缓和社会秩序的效应。

早在2001年，英国金融服务监管局（FSA）就根据《2000年金融市场与服务法》设立了金融服务补偿计划（FSCS）。当FSCS成员出现破产，FSCS将提供5万英镑以内的赔偿，有力保障了金融消费者的权益。我国的金融服务赔偿基金作为金融ADR机制强有力的配套保障措施，建议可由财政拨款和金融机构交纳年费的方式设立。同时，金融机构交纳的年费按年度进行调整，其每年所涉及的金融消费权益纠纷和处理情况可作为调整其年费数额的重要依据。这样不仅可以保障金融消费者的权益，更能提升金融消费信心，在繁荣金融业的同时维护金融稳定。

（责任编辑：刘 冰）

①邢会强著：《金融危机治乱循环与金融法的改进路径——金融法中“三足定理”的提出》，载《法学评论》2010年第5期，..第46页。

②白映福、毛玉光著：《金融争议多元化解决机制理论与实务》，法律出版社2011年版，第27页。

③ [美]戈尔德堡著：《纠纷解决——谈判、调解和其他机制》，蔡彦敏等译，中国政法大学出版社2004年版，第6页。

④以我国为例，诉讼实行两审终审制。从起诉到一审判决，从一审到可能面临的二审甚至进入审判监督程序的再审，纠纷的..解决往往需要经历漫长的周期。

⑤于飞等著：《涉台民商事纠纷多元化解决机制建构研究》，中国政法大学出版社2013年版，第1页。

⑥ See Yamaguchi. Aya, Japanese Law Students' Perceptions of Dispute Resolution, Contemporary Asia Arbitration Journal 7 (2014), p. 165.

⑦“一行”即中国人民银行，“三会”即银监会、证监会、保监会。

⑧按照成立时间的先后，英国金融申诉专员服务公司包括：保险申诉专员署（The Insurance Ombudsman Bureau，IOB）、银行诉讼专员、房屋建筑协会申诉专员、投资申诉专员等。

⑨陶建伟：《构建我国金融申诉专员服务机制问题探讨》，广西大学2011年硕士学位论文，第14页。

⑩即金融服务监管局（FSA）的监管。值得注意的是，2013年，FSA分设为两个新的监管机构，分别是金融行为监管局（FCA）和审慎监管局（PRA），其中消费者保护职能由FSA移交至FCA。因此，2013年4月1日后，FOS对FCA负责。

11 See Yang Dong, Lei Liu, and Meihui Zhang, Research on Diversified Financial Dispute Resolution Mechanisms in China,Frontiers of Law in China 7（2012）,p.685.

12邢会强著：《金融消费纠纷的多元化解决机制研究》，中国金融出版社2012年版，第47~48页。

13根据规定，FOS每年为被投诉金融机构免费处理3起案件，其后的案件按照500英镑/件收取。

14类似于我国的工商局，隶属于英国商务、创新和技术部，主要职责是维护市场的正常运行，保护消费者权益。

15一起外汇网：《金融申诉服务公司（FOS）介绍》，http://www.17waihui.com/show-80-11794-1.html，下载日期：2017年5月2日。

16参见日本《金融商品交易法》第156条之规定。

17 [日]小岛武司、伊藤真编：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，向宇校，中国政法大学出版社2005年版，第9页。

18参见林继恒著：《金融消费者保护法之理论与实务》，台湾法学出版股份有限公司2012年版，第101~102页。

19台湾地区关于评议中心对案件的审理参见：“金融消费者保护法”第25条第1款、第27条第2款和第29条。

20邢会强著：《金融消费纠纷的多元化解决机制研究》，中国金融出版社2012年版，第78页。

21杨东:《金融申诉专员制度之类型化研究》, 载《法学评论》2013年第4期，第78页。

22龙飞：《打造多元化纠纷解决机制的“升级版”》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1602454.shtml，下载日期：2017年8月21日。

23 张末冬：《建立与完善金融消费者权益保护体系》，http://bank.hexun.com/2015-03-03/173678752.html，下载日期：2017年8月21日；陈北元：《制定金融消费者权益保护法刻不容缓》，http://www.gd315.gov.cn/show-25-46779-1.html，下载日期：2017年8月21日；佘颖：《张红力委员：制定<金融消费者保护法>明确P2P监管责任》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201603/03/t20160303_9259921.shtml，下载日期：2017年8月21日。

24金融机构上交的年费是ADR机构处理案件重要的经费来源。在制度运行之初，为鼓励当事人选择金融ADR机制，可考虑对案件暂不收费的模式，待时机成熟视运行情况再确定对金融消费者具体的收费标准。

25即“两管理、两综合、一保护”工作，具体包括：银行业金融机构开业管理、重大事项报告制度、综合执法检查、综合评价和金融消费权益保护。佚名：《人民银行的两管理、两综合、一保护是什么意思?》，https://zhidao.baidu.com/question/511142883.html，下载日期：2017年6月1日。

26刘月颖：《ADR与我国发展替代性纠纷解决机制》，载《信阳农业高等专科学校学报》2010年第3期，第9页。

27 See Albert Fiadjoe, Alternative Dispute Solution: A Developing World Perspective, Cavendish Publishing Limited( 2004), p.1.

D922.28

A

1674-8557（2017）03-0093-09

2017-08-28

本文系2017年国家社科基金项目“新发展理念下中国金融机构社会责任立法问题研究”（项目编号：17BFX009）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“财税金融法”（项目编号：20720151038）的阶段性研究成果。

刘辉（1984-），男，四川三台人，厦门大学法学院2015级经济法专业博士研究生。