西方国家如何管理公务员

高荣伟

实行公务员制度的各个国家，在长期的实践中逐渐建立了一套完整的国家公务员制度。西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降等已形成比较成熟的、法律化和制度化的管理。良好且严格的约束机制既可以有效地发挥激励作用，还能够促进公务员队伍廉洁自律和公共服务效率的提升。

在现代，公务员系指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家权力，履行国家公务的人员。公务员的称谓，西方各国不尽一致，英国叫“文官”或“文职服务人员”，美国则称“联邦政府雇员”，或者“州政府雇员”，在其他国家，一般称为公务员或文官。

实行公务员制度的各个国家，在长期的实践中逐渐建立了一套完整的国家公务员制度。西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降等已形成比较成熟的、法律化和制度化的管理。良好且严格的约束机制既可以有效地发挥激励作用，还能够促进公务员队伍廉洁自律和公共服务效率的提升。

严格的规章制度和内部管理

英国的文职官员被普遍认为是世界上最优秀的官员队伍之一，廉洁与高效为其赢得了巨大声誉，也成为世界各国文官制度建设的样板与楷模。这一切源于其构架良好而又合理的文官制度。英国的文官制度是资产阶级在反对封建君主的“恩赐官爵制”过程中，并在总结资产阶级的“政党分肥制”经验教训的基础上，逐步形成和完善起来的。1776年，英国著名经济学家亚当·斯密提议，每个人“被获准在任何机构自由从事某一职业前，必须经过考试或试用”。斯密提出选拔人才的原则为欧洲各国普遍接受，法国在1791年进行了文职人员的考试，德国大约是在1800年。

公职人员被录用后，许多国家通过制定内部纪律和规章制度来约束公职人员的行为，着力提高公职人员素质。日本《国家公务员法》规定，政府负有组织培训的义务，文官享有接受培训、领取培训期间工资和自修时政府提供的学费等权利。法国政府也有诸多公务员基本行为规范，比如政府机构调整后失去原职的公务员连续3次拒绝新岗位，一年中被公众投诉且查证属实累计达6次，对公众进行人格侮辱且造成恶劣影响等行为都将被辞退。美国、日本、加拿大等国对于政府的辞退、责令辞职等行为也有着严格的程序规定，包括事先预告、提交审理部门、审理部门征求公务员本人和所在单位意见等。与此同时，按照申诉控告制度规定，公务员可在申诉时效内提出申诉。比如在日本，被辞退公务员可向独立于各级行政单位之外的人事院公平局提出申诉，公平局将组织公平委员会进行审查，最终的评估报告将作为申诉结果的依据。

无论是美国的《彭德尔顿联邦文官法》，还是英国的《公共机构腐败行为法》、德国的《反腐败法》、日本的《防止腐败法》，都严格禁止公共机构任何人员在与公共机构有关的任何交往中收受任何形式礼物、贷款、酬劳或利益，公共机构成员即便被动受贿也被定义为腐败行为。

美国的《美国联邦政府组织与雇员法》规定 ， 政府工作人员不许要求或鼓励外国政府及其代理人赠送价值 100 美元以上的礼品，外国政府主动赠送的这类物品，个人应在 60 天内转交本人所在的政府部门；由于个人的成功或杰出成就为政府所承认而给予的奖品，也须得到本人所在机关的批准方可接受。司法部门可以对违反以上法律的政府工作人员，在地区法院提起民事诉讼，法院的判处是按违法所接受物品的估价金额为依据，并另加 5000 美元的罚金。瑞士《联邦公务员章程法》第26条规定：“禁止公务员利用职权索取、接受或让人答允给他本人或别人各种馈赠或其他好处；公务员与第三者默契索要、接受或让人提供各种馈赠或其他好处，同样有违职责。”瑞典也有类似的规定，但在具体操作时反渎职机构将接受礼品的限额定在300克朗以内。德国的《联邦德国公务员法》第70条规定，官员即使在公职关系结束时，也只有经他所在单位或公职关系结束时的最高行政机关的同意，才可以接受与其职务有关的酬谢或礼品。澳大利亚规定，公务员“不得接受馈赠，但微不足道的小纪念品，工作午餐款待，或出于不同文化背景，拒收会招致冒犯的情况不在此列”。

原则上不允许公务员兼职

为了使公务员把必要的时间和精力用在公务活动上，避免发生私人利益与公共利益的冲突，大部分国家都对公务人员的兼职和经商活动进行了限制。如加拿大的《已经和将要离任公职人员守则》、联合国的《公职人员国际行为守则》等，这些法律文件和公务员法主要规定公务人员应遵守以下义务：禁止公职人员经商和营利性兼职、限制公职人员接受馈赠，禁止收受额外报酬等。

西方国家禁止公务员经商，原则上禁止公务员兼任有报酬的其他公职。德国、法国、葡萄牙、瑞士、瑞典等国出台《公务员总法》《国家公务员法》《公务员章程》《公务员职业回避法》等专门法律，主要针对公职人员以权谋私、从事与其职务有利益冲突的第二职业以及在履职时掺杂商业或个人利益等腐败行为。《联邦德国公务员法》第65条规定：公务员从事商业活动，合伙经营一个企业或者参加某一团体、合作社或其他合法形式经营的企业的理事会、监督委员会、行政管理委员会或其他机构以及接受某种信托活动，必须事先获得批准。法国《公务员总章程》（1978年）第8条第1款规定：“禁止任何在职公务员以职业身份从事任何一项有利可图的私人活动；禁止任何公务员亲自或通过中间人，以某种名义在其行政部门或公共事业部门所管辖的或与之有关的企业中，谋求会损害其本身职务独立性的利益。”《瑞士公务员章程》第15条规定：“担任联邦职务的公务员不得兼营副业。”日本《国家公务员法》第103条规定：职员不得兼任商业、工业、金融业等以营利为目的的私营企业、公司和其他团体的负责人、顾问或评议员，也不得自办赢利企业。不少国家关于这方面的限定一直延伸到官员的亲属，如新加坡规定官员子女不得借助父母的地位非法经商牟利。法国规定公务员的配偶若以其职业身份从事有利可图的私人活动，该公务员必须向其所属部门说明情况。

此外，许多国家对公务员离职也有严格的限制。因为政府官员离开公职后，仍然有可能利用其掌握的信息和原来的人事关系为个人或特殊组织谋取私利。因此，限制政府官员离职后的活动，也是当今西方国家廉政建设的重要内容。如《法国公务员总章程》规定：任何已退职的公务员，在任职不少于20年的情况下，允许利用过去的职称或职务作为名誉头衔，离职5年后方可到私营企业工作、咨询或参与资本活动。1993 年克林顿出任美国总统不久，对退职文官的游说活动进行了更严格的限制：政府的高级官员在离职后5年内，不得向他们影响所及的部门进行游说。澳大利亚还规定：公务人员退休或辞职后，不得泄露过去所掌握的文件或机密，否则以犯法论处，也不得利用过去的关系谋取利益。

严格的责任追究制度

国外有关公务员责任追究规定十分明确，操作性强。一方面，国外关于公务员法、道德准则、财产申报、反贪污专门法等规定配套成龙。另一方面，国外的公务人员犯罪立法中，在非刑事法律中的行政、经济法规规定职务犯罪时，不但犯罪构成较为详备，对法定刑也有独立的规定。

如法国《公务员总章程》（1978年）第11条规定：“一个公务员在任中或行使职权中所犯的任何错误应受纪律制裁，必要时，按刑法论处。”法国刑法规定，一切公务员、公职官员和政府工作人员不得参与与其身份不相称的营业贸易，如果他们公开地或隐蔽地通过代理人，“在其正在或曾经管理或监督的经营、拍卖、企业、税收和专卖等方面获取或接受利益”，那么将“被判处6个月至2年的监禁，并课以相当于退赔款数的二十分之一至四分之一的罚款”，此外将“永远不能担任任何公职”。丹麦《刑法典》明确受贿入刑，规定官员可收取礼品金额上限约为500元人民币。德国反腐法清晰界定了“不可为”的事项及后果，明确规定公务员兼职、收受礼品和宴请标准。如将受贿金额定为5欧元，15欧元以上礼品必须上交，受贿三次开除公职。

不少国家针对全球化、信息化背景下腐败的流动性和外溢性等新特征，将国内反腐触角延伸至海外，通过国际合作弥补本国反腐网络的“盲区”和“死角”。如美国的《反海外腐败法》和巴西的《诚信公司法》，均要求本国上市公司建立完备的内部财务管理制度，禁止向外国政府官员、政党领导人直接或间接行贿以获取不正当利益，一旦涉嫌国内和海外贿赂行为，将承担严重的民事和行政责任。吸收公众参与是国外廉洁国家的共同做法。在对公务员监督过程中，吸收公众的参与，则增强了权力的可接受性，有利于创造一种政府和公众共同治理的新秩序。例如美国在各州县都成立了民权自由联盟，专门收集群众对政府的意见，监视其违规行为。西班牙政府建立了“护民官”制度，由市民选举、议会任命在市民中享有崇高威望的人担任“护民官”。通过吸收公众参与，加强内外监督，既提高了公民的积极性，又保证了政府行为的透明度。

编辑：薛华 icexue0321@163.com