矿产资源开发中的利益分配冲突与协调研究

(新疆农业大学 管理学院,新疆 乌鲁木齐 830052)

矿产资源开发中的利益分配冲突与协调研究

王承武,王志强,马 瑛,景邀颖
(新疆农业大学 管理学院,新疆 乌鲁木齐 830052)

矿产资源开发利益分配是否合理对矿产资源的开发、利用和保护有着重要影响。为了有效协调矿产资源开发中国家利益、地方利益、矿区群众利益之间的冲突,必须建立矿产资源开发利益分享机制,调节矿产资源收益分成比例,完善矿产资源产权制度和资源税费制度,建立以区域利益补偿和资源收益共享的分配机制。

矿产资源;利益冲突;利益协调

1 利益主体及其关系

在我国现行矿权制度下,矿产资源开发收益分配涉及的利益主体包括中央政府、地方政府、矿业企业与职工、资源地居民、矿业权评估机构等,不同利益主体参与矿产资源开发利益分配的方式和获益能力有所差异,利益矛盾的表现形式错综复杂。这些主体之间的利益关系主要表现在:①中央政府。我国《矿产资源法》第三条规定:“矿产资源属于国家所有,并由国务院代表国家行使对矿产资源的所有权”。国家主要通过矿权交易获得财产性收益以实现所有权上的经济权益。中央政府在矿产资源开发中扮演着三个角色,即矿产所有者、矿业管理者和矿业投资者[1]，不同角色下中央政府的行为方式和获益渠道有所不同。作为矿产资源所有者,通过征收矿产资源有偿使费,如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费等获得所有权收益;作为行政管理者,运用税收、信贷等经济杠杆调节各利益主体之间的经济利益关系,维护正常的矿业市场秩序;作为矿业投资者,通过成立国有矿业企业获得矿业权许可,从事矿产品生产加工等经营活动,以经营利润和矿业权价款方式获取经济利益。②地方政府。地方政府在矿产资源开发中扮演着管理者和实施者的角色。

一方面，地方政府代表国家对矿业企业的开发经营活动进行监督管理,维护当地正常的矿业市场秩序,保障国家既得的矿产资源利益;另一方面，作为资源属地群众的代言人,当资源地居民的利益受到损害时,地方政府要与中央政府进行博弈,以尽可能实现自身利益的最大化[2]。地方政府既希望与中央政府共同分享矿产资源税费收入,以增强地方政府的财政实力,又希望通过与中央政府博弈,获得更多的矿产资源勘探开发权,以促进地方经济发展。因此,地方政府作为矿产资源开发利益分配主体具有双重性的特点,这是中央与地方政府利益冲突产生的主要原因。③矿产企业。矿产企业通过在矿业权市场上取得探矿权和采矿权从事矿业生产经营活动,获得的矿产资源收益形式主要表现为勘查成果和矿产品。我国的矿产企业主体主要分为国有投资、私人投资和国外资本投资,但绝大多数都是国有投资即国有矿产企业,也包括一些地方矿业企业。国有矿产企业是实现国家利益的重要载体。一方面,通过矿业生产经营活动获得投资回报,以利润或税费的形式上缴给国家,以此体现矿产资源国家所有权的经济利益。另一方面,矿业企业通过获取的投资回报以实现企业的生存与发展。所以在制度规范、产权明晰的前提下,矿产企业与中央和地方政府的利益关系主要体现在矿产资源税费的征收标准和经营收益的分配比例上。地方矿业企业与国有矿业企业作为竞争主体关系,由于存在中央与地方的利益博弈,在矿产资源的实际占有上存在着一定的利益冲突[3]。④矿业企业职工。矿业企业职工作为矿产资源开发利益分配的主体之一,主要通过提供技术、劳动、资本等方式参与到矿业企业的经营活动中。矿业企业的发展离不开企业职工提供的劳动,矿产企业职工在矿产资源开发过程中通过付出劳动或参与投资的方式获得相应的报酬,他们的报酬取得形式主要包括工资和入股分红。⑤资源地居民。矿产资源开发会给当地居民带来相应的就业机会,增加当地政府的财政收入,提高当地居民的生活水平,但同时也会给资源所在地造成一系列经济影响和环境破坏,带来诸多社会问题,如土地塌陷、耕地面积减少、农作物绝收、矿区农民搬迁等,矿区居民成为矿产资源开发利用负外部效应的直接承担者。因此,在矿产资源收益分配中应全面考虑和评估矿产资源所在地居民因采矿带来的环境污染、生态破坏等一系列负外部效应所造成的经济损失,除了给予一定的经济补偿之外还应从矿产资源开发中获得或分享更多的机会和利益。⑥矿业权评估机构。矿业权评估机构作为中介机构,主要是为矿业权人和矿业管理者提供探矿权、采矿权价值评估等服务,评估机构以合同的形式规定双方的权利和义务,并获取收益。

由此可见,矿产资源开发中的利益分配格局与各利益主体自身的权利和责任有关,当矿产资源开发中各利益主体的权利和责任不匹配或没有得到很好履行时,就会导致矛盾冲突的产生,这就需要让获利多的利益者对获利少的利益者进行补偿,从而形成合理的利益分配格局。

2 利益矛盾及其表现

上述分析表明,在现行矿权制度下,矿产资源开发中所涉及的利益主体是多元的,都是追逐自身利益最大化,为了获得更多的资源开发收益,各利益主体之间不可避免地会产生一些利益矛盾,主要表现在政府与矿业企业的矛盾、地方政府与中央企业的矛盾,表面上是政府与企业之间的利益矛盾,实质上是中央与地方之间的利益矛盾[4]。

2.1 矿产资源开发收益权的分配矛盾

矿产资源开发收益权的分配是由矿权制度决定的,其中最重要的制度就是矿产资源税费制度。世界上大多数国家采用的是“所得税权利金”模式,通过征收权利金来体现国家对矿产资源的所有权。我国采用的则是以资源税和矿产资源补偿费为核心的模式,通过征收矿产资源补偿费来体现国家对矿产资源的所有权。地方政府能分享的资源税有两大类:地方税和共享税。其中,地方税包括资源税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、城建税及教育费附加，共享税包括增值税、营业税、企业所得税[5]。资源税、所得税、增值税和矿产资源补偿费是地方政府税费分享的主要来源，但由于资源税的税额标准偏低,对地方财政收入的贡献不大。此外,由于资源税征收不区分地域,省外和省内消费的税率相同,在油气价格偏低的情况下,导致本应属于资源输出地的那部分收益严重外溢。增值税属于共享税,75%上缴中央,25%留在地方,由于资源地很多矿产品都是以原材料或初级产品的形式输出,因此资源地政府能分享到的增值税很少。另一部分税收,如土地使用税、城市建设维护税在企业税收中只占很小的比例,对地方财政的贡献很小。矿产资源补偿费在中央与省、直辖市之间的分成比例为5∶5，在中央与自治区之间的分成比例为4∶6。地方所获得的矿产资源补偿费按照一定比例在省、市、县之间逐级分成后,市、县级政府能得到的矿产资源补偿费所剩无几,县以下的乡(镇)、村组则无法分享到这笔费用。此外,我国从事油气资源开采的企业大多是中央大型国有企业,这些企业虽然分布在资源所在地,但收入核算和税收不在当地,大部分税收上缴给了企业总部所在地,虽然给地方GDP数字上带来了增长,但在财政上并没有得到太多实惠,从而造成中央大型企业对地方财政收入贡献远不如地方企业。此外,我国税法规定管道运输业的税收由其企业所在地的税务部门征收,这一规定对资源所在地是十分不利的。目前我国从事管道运输业的机构基本上都分布在中部和东部城市,管道运输营业税也在这些城市缴纳,油气资源通过管道运输源源不断地被输送到中部和东部城市供当地企业生产和居民生活使用,这些城市不但由此获得了经济发展所需的资源,而且还获得了相应的税收收入,显然这种财政分配制度对资源所在地是不公平的,相当于是挤占了资源所在地应得的财政利益。如“西气东输”工程的起点是新疆巴州轮台县轮南镇,天然气输送管道途径上海等地区,管线总长4000km以上,新疆境内有1000km以上,但由于该工程的机构总部所在地在上海,因此管道运输营业税在上海市缴纳。相关统计数据表明,“西气东输”工程中管道运输业每年的营业税约为3亿元,这部分税收大部分在上海缴纳,而返还给新疆的每年仅有1亿元。

2.2 矿产资源开发投资权的分配矛盾

西部地区矿产资源丰富,但获得资源的收益却很少。中央与地方政府的资源开发利益分配矛盾从表面上看是资源税费分配比例问题,但本质上是资源的开发权问题[6]。矿产资源开发中，国家和地方的收益分配关系与资源投资开发权密切相关,资源投资开发权决定矿产资源开发收益的分配格局，谁拥有矿产资源的投资开发权,谁就能从资源开发中获得更多的资源开发收益。在国家高度集权的管理体制下,国家基本垄断了矿产资源的开发权,在资源开发的很多领域,地方都受到了严格制约,导致地方政府从资源开发中获得的利益非常有限。以新疆为例,由于油气资源的开发权都集中在中央政府,由中央企业垄断开采,新疆地方政府只是在煤炭资源开发上具有一定的自主权,在油气资源开发领域完全没有决定权,无法以投资利润回报的方式参与资源开发收益分配,只能以资源税费的方式分享资源开发收益。因此,在矿产资源开发中,中央政府获得了比地方政府更多的经济利益。中央政府不但可以获得国有矿业企业上缴的投资利润,而且还可以获得企业上缴的国税收入部分。地方政府虽然不是资源产权主体,但完全可以通过国家对资源开发许可权的行政配置和投资权的控制来获取相应的收益[7]。因此,为了获得更多的资源开发收益,各地方政府都想方设法争取矿产资源的投资开发权。在此过程中,地方政府与中央政府之间不可避免地会产生利益分配矛盾,陕北油气资源开发中的中央与地方政府之间的产权博弈就是最具代表性的案例。

2.3 对地方经济发展推动作用的矛盾

矿业是国民经济的基础性产业,具有显著的产业关联和波及效应。矿产资源开发在区域经济发展中发挥着经济聚集和辐射作用,主要表现在:①产业发展推动。通过发展矿产品精深加工产业,延伸产业链条,提高矿产品附加值,在带动石油化工、煤化工等矿业产业发展的同时还可以带动当地交通运输业、建筑业、电力业的发展。②投资推动。矿产资源开发带动相关配套设施的建设,改善投资环境。矿产行业投资回报率较高,会吸引大量国内外资本进入和投资者前来投资,进而带动当地经济的快速发展。③就业推动。矿产资源开发在带动相关产业发展的同时,也带来人流、物流和商流的发展,吸纳当地劳动力就业,间接增加了就业机会。矿产资源开发对社会经济虽然有这些推动效应,但在西部地区矿产资源大规模开发的过程中,一方面大规模的矿产资源开发给国家创造了巨大的财富和经济效益,对中国经济发展起到了重要的推进作用；另一方面,受制度安排和体制机制等方面的制约,资源开发并没有使西部地区走出“富饶的贫困”,反而陷入“资源诅咒”的窘境。西部地区资源丰富与生活贫困现象并存,这是当前西部地区的突出问题。

3 利益协调途径与对策

3.1 调节矿产资源收益分成比例

矿产资源开发利益分配中要充分考虑各级政府、矿业企业、资源地居民等各利益主体之间的利益分配关系,同时要充分考虑和重视资源地政府及其居民的利益,通过建立科学合理的资源开发收益分配体系,寻求不同利益主体之间的利益平衡。建议调整中央与地方政府资源收益的分成比例,资源收益分成适当向资源地政府倾斜。世界许多国家和地区在处理资源收益分配关系时,都会充分重视资源地居民的优先受惠权,将资源开发收益按照一定比例划归资源所在地政府[9]。因此,建议国家对各级政府间的资源税分成比例进行调整,加大资源地政府的分成比例,将资源地居民作为优先受惠的主体,不断增强资源地政府的财政收入;加快推进增值税转型,提高增值税在地方政府中的分成比例,即由现在的中央75%、地方25%调整到中央50%、地方50%。调整中央企业所得税的征收方式,无论矿产资源开采企业所属地在哪,都应在矿产资源开采地登记注册,就地缴纳所得税[10]。将中石油、中石化等中央企业所得税作为中央与地方共享税,并在中央和地方之间按照6∶4的比例进行分配。改革管道运输企业营业税的征收方式,由以往按营业地点征收改为就地缴纳,并按照5∶5的比例在资源地和企业所在地之间进行分配。提高资源补偿费在中央和地方的分成比例,由原来的中央与省、直辖市5∶5,中央与自治区4∶6调整到2∶8或全额返还。在矿产资源收益分配上,国家可从西部民族区域的特殊性出发,实行差别化政策,赋予西部民族地区政府更多的资源开发权,在财政、税收等方面给予更多的扶持政策,以实现东西部地区的协调发展。

3.2 稳步推进资源税费制度改革

主要是:①扩大资源税征收范围,调整资源税征收对象,适当提高资源税税率。一般按照矿产品销售收入的10%作为计征标准,对所有矿产资源开采企业和个人普遍征收。由于我国现行资源税实行省内与省外统一的标准,不区分省内消费和省外消费,从而导致资源地资源输出过程中资源收益的外溢,对资源地财政收入的贡献不大。如新疆、内蒙古等地区的矿产资源输出量非常大,但得到的财政收入却相对较少。因此,在矿产资源区际流动的过程中可借鉴联邦制国家征收“跨州税”的做法。当矿产资源跨州流动时要对从事矿产资源开采的企业征收跨州税,以弥补资源输出地在资源外输过程中的利益损失。建议中央可率先在西部一些地区开展试点工作,对矿产资源的省内消费比矿产资源的省外消费多征收2%—5%的资源税。通过省内、省外消费实行不同的资源税率标准,将财税收入从资源消费省向资源输出省转移,从而尽可能让资源地在资源输出过程中获得更多的利益。②重新确定资源补偿费率。目前,我国的资源补偿费率标准为0.5%—4%,平均为1.18%,远远低于美国和澳大利亚的12.5%和10%。资源补偿费率过低,不但会助长矿业企业过度开采和采富弃贫的行为,而且在经济上也难以实现矿产资源的国家所有权权益。建议国家适当提高油气、煤炭资源的矿产资源补偿费计征标准,由原来的1%提高至3%—5%,加上资源税,两者合计比例达到10%—15%,与国际一般水平相当。

3.3 建立矿产资源开发利益分享机制

如何将矿产资源开发带来的收益在不同利益主体之间进行合理的分配是矿产资源开发利益分享机制的核心。目前在我国的资源收益分配体系设计中,明显忽略了资源地政府和当地居民的利益。为此,在矿产资源开发利益共享机制设计时,要充分考虑资源地居民的利益,注重资源地居民的优先受惠权,不断提高资源地居民的生活水平,减小区域间、民族间的收入差距。通过建立科学合理的资源开发收益分配体系,寻求不同利益主体之间的利益平衡。主要包括:①建立矿产资源开发利益分享制度。在维护国家矿产资源的所有权的前提下,将资源产权在不同利益主体之间按比例进行分摊,根据不同利益主体所占的产权份额,对矿产资源开发利用所得的收益进行合理分配。根据各利益主体所占的产权份额,分享矿产资源开发与运营过程中所获得的利益,这样既可很好地兼顾中央、地方政府、矿业企业、资源地居民四个核心利益主体之间的利益关系,保障其各自的合理收益,又可从根本上减少矿产资源开发过程中各利益主体之间的摩擦与冲突。②在资源分配上,给资源所在地一定的政策优惠。西部地区作为我国油气、煤炭资源等矿产资源的主要供给地,大量资源从西部调出,在资源开发过程中留给资源所在地政府的资源份额却极小,一定程度上对资源所在地的利益产生了影响。因此,国家应扩大西部民族地区油气资源本地深加工的比例,适当增加油气资源在当地的留存份额,实现油气资源就地进行加工转化。③完善产业关联配套机制。打通资源采掘业与加工业之间的产业链条,建立与资源产业开发相匹配的产业加工体系。通过延伸产业链条,不断促进资源地新型工业化、新型城镇化的发展,让资源开发对西部地区的产业发展、投资、就业和消费的推动效应和经济拉动效应真正体现出来。

3.4 改革与完善矿产资源产权制度

资源配置的效率和公平程度取决于资源产权制度安排,西部地区“富饶的贫困”现象的产生,实质上是资源产权“制度失灵”。在现行矿权产权制度下,矿产资源的所有权、收益权和支配权归中央政府所有,地方政府拥有的仅仅是资源的使用权和经营权,只能以矿产资源税费方式参与矿产资源开发收益分配。这种资源国家占有的形式将资源地政府对资源的支配和收益权利被排除在外,资源地的资源优势与经济发展的关系被无形割裂开来,导致资源地不能把资源优势转化为经济优势,出现“富饶的贫困”的现象。因此,有必要在资源领域建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护在内的资源产权制度。在维护矿产资源国家所有权的基础上,加快矿产资源所有权改革试点,完善矿产资源产权结构,积极探索尝试矿产资源国家所有实现形式上的多元化,允许西部地区地方政府作为合法的产权主体适度参与矿产资源所有权的权益分配。国家可考虑在西部资源富集地区推行陕北地区在油气资源开发中实行的“油气资源一级所有二级开发”的管理体制。地方政府在资源开发中直接以国有矿产资源所有者身份出现,不再仅是国家代理人的角色,这样可大大提高地方政府的积极性,充分发挥地方政府在矿产资源开发利用监管中的低交易成本优势,促进资源地财政收入的持续增长和居民生活水平的稳步提高,更好地保障国家所有者权益。为了充分体现和落实国家对民族地区自然资源优先开发权和资源开发利益补偿的权力,国家可以考虑向西部民族地区适度放宽部分矿产资源的开发权,打破中央企业垄断开发的局面,实行多元主体平等开发,让资源地政府和居民能从矿产资源开发中直接获得相应的利益。

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[3]袁莉玲.矿产资源利益共享机制下的矿山企业行为研究[D].成都：成都理工大学硕士学位论文,2010∶18-20.

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[7]王艳,程宏伟.西部矿产资源开发利益矛盾研究综述与展望[J].成都理工大学学报(社会科学版),2011,(1)∶11-16.

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[10]王承武.新疆能源矿产资源开发利用补偿问题研究[M].北京：中国大地出版社,2011∶96-99.

ResearchonInterestsSharingConflictintheProcessofMineralResourcesDevelopment

WANG Cheng-wu,WANG Zhi-qiang,MA Ying,JING Yao-ying
(College of Management,Xinjiang Agricultural University,Urumqi 830052,China)

Whether interest distribution was reasonable would have a deep impact on development,utilization and protection of mineral resources.To coordinate national interests,local government interests and mass interests,the following measures should be taken which was to establish benefit sharing mechanism,adjust the revenue-sharing proportion of mineral resources,improve system of mineral resources property rights and resources tax, establish regional interests compensation and revenue sharing mechanism.

mineral resources;conflict interests;interests coordination

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.02.012

F424.1

A

1005-8141(2017)02-0184-04

2016-12-25；

2017-01-11

国家社会科学基金项目(编号:11XMZ055);新疆维吾尔自治区科技计划项目(编号:201442104)。

及通讯作者简介：王承武(1975-),男,湖北省麻城人,博士,教授,博士生导师,主要从事资源环境经济研究。