中小企业信用担保补贴专项资金使用绩效解析
——以A市为例

●赵玉琴

中小企业信用担保补贴专项资金使用绩效解析
——以A市为例

●赵玉琴

财政补贴是政府根据一定时期有关政治、经济的方针和政策，按照特定目的，由财政安排专项资金向微观经济活动主体（企业或个人）提供的一种无偿的转移支付。这类补贴对供需结构的改变有一定影响，对于市场行为有一定的引导作用。本文以A市2014年度中小企业信用担保补贴专项资金为例，探讨如何对补贴类资金使用效果展开绩效分析和评价。

财政补贴 中小企业信用担保 绩效分析

一、项目概况

融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任行为。融资性担保公司则是指依法设立、经营融资性担保业务的有限责任公司和股份有限公司。随着融资性担保行业的发展，融资担保逐渐成为解决中小企业授信难题的重要出路。2011年，为贯彻落实《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国办发〔2009〕36号)、《融资性担保公司管理暂行办法》(中国银行监督管理委员会2010年第3号令)和《M省政府关于进一步促进中小企业发展的实施意见》(X政发〔20XX〕36号)等相关文件精神，A市政府出台《促进融资性担保行业健康发展意见》。该实施办法提出从2012年起设立中小企业信用担保补贴专项资金，预算主管单位为A市金融服务办公室。

2014年A市中小企业信用担保补贴专项资金预算为6000万元，资金全部来源于A市财政资金。当年度实际支出额为3916.8万元，预算执行率为65.28%。

二、绩效评价思路及实施过程

经梳理，此次评价的专项资金呈现如下特点。首先，A市中小企业信用担保补贴专项资金采用财政补贴形式补贴融资担保业务，项目产出相对单一，主要是将补贴资金发放给各融资担保机构，项目的效果和影响力则主要体现在行业发展和业务类型导向上。其次，近三年来融资担保行业发展受宏观环境影响变动较大，A市融资担保机构数量波动大，加上融资担保行业规范尚未健全，不具备现成的行业数据。

考虑到上述特点，本次绩效评价针对性地采取了如下实施方式：

一是紧扣项目目标与特点设计绩效评价指标体系。A市2014年度中小企业信用担保专项资金主要是通过补贴融资担保机构担保费用的形式来引导融资担保机构业务开展，从而达到改善中小企业融资环境的目的。因此设计本次绩效评价指标体系时，产出方面主要考核补贴发放的规范性和准确性，重点围绕项目效果设置多项指标，核心指标如表1所示。

表1 中小企业信用担保补贴专项资金绩效评价指标（部分）

二是考虑到行业数据的欠缺，评价组大量采集一手数据资料。评价组完成了对A市36家融资性担保机构相关数据的收集和复核工作，确保收集数据的有效性、准确性及真实性。与此同时，评价组完成担保机构满意度问卷和中小企业满意度问卷发放、回收、录入工作，并且通过实地走访和电话访谈完成了对融资性担保机构的访谈工作。

三、评价结论与绩效分析

评价组结合上述指标评价体系，经过基础数据采集与复核、问卷调查、访谈等，对2014年度A市中小企业信用担保补贴专项资金进行了独立客观地评价，最终评分结果为78.01分，绩效评级为“良好”①。各部分权重和得分情况见表2。

表2 整体绩效分值

从上述评分结果可以看出，A市中小企业信用担保补贴专项资金决策科学，但在项目管理和项目绩效方面还有提升空间。评价组重点结合“中小企业融资担保业务额占比”、“符合扶持条件的中小企业担保业务额占担保业务总额比”、“符合扶持条件的科技型企业担保业务额占比”以及“融资担保机构满意度”等指标，从绩效目标实现角度分析A市中小企业信用担保补贴专项资金使用效果及存在的问题。

（一）绩效目标分析

A市拟用每年6000万元的中小企业信用担保补贴专项资金建立完善的风险补偿制度、帮助融资性担保机构分担风险从而扶持A市融资性担保行业健康发展，并充分发挥财政资金的引导作用以鼓励融资担保机构服务于A市中小微企业及重点扶持领域，最终起到在一定程度上缓解A市中小微企业融资难的困境的作用。A市中小企业信用担保补贴专项资金目标及路径分解如表3。

表3 A市中小企业信用担保补贴专项资金目标及路径分解

（二）绩效目标实现情况分析

评价组围绕表3中的两个核心绩效目标，通过数据分析展现该专项资金绩效目标的实现情况。

1、融资担保行业发展分析。受到宏观经济下行及银行合作规模缩减以及行业整顿的影响，A市融资担保机构数量持续减少、融资担保行业业务规模有所收缩。整体而言，融资性担保机构面临挑战。相关基础数据如表4。

表4 A市融资性担保行业概况

根据表4，自2012年以来，36家融资性担保机构担保业务年度发生额在波动中微幅上升、担保业务收入在波动中下降，与此同时，融资担保行业代偿率上升后又下降、担保业务带来的利润也逐年下降。

从机构数量来看，自2012年以来，A市融资性担保机构数量有明显的下降。2010年，A市发展和改革委员会根据国家7部委《融资性担保公司暂行管理办法》等相关文件精神对开展融资性担保业务的担保机构进行了清理整顿，由相关监管部门对首批99家担保机构正式发放了融资性担保机构经营许可证。之后，又通过连续3年的许可证年检、资本金托管等监管措施，持续对行业进行清理整顿。再加上受近两年宏观经济和银担合作模式影响，部分融资担保机构迫于生存压力选择主动退出融资担保行业。因此，截至此次评价取数期间，A市融资担保机构仅存36家。融资担保机构的主动退出和被动退出，在一定程度上显示了A市的金融监管力度和行业肃清力度加大，但另一方面也反映了A市融资担保行业规模急剧萎缩、融资担保机构的生存面临更大的压力。从访谈情况来看，各融资担保机构都希望政府能够加大对融资担保行业的扶持力度。

此外，从“建立风险补偿机制、帮助融资性担保机构分担风险”来看，目前的补贴机制能发挥的作用有限。对融资性担保机构的风险补偿政策要求融资性担保机构在发生实际代偿损失的情况下，依次冲减税前扣除的担保赔偿准备和在税后利润提取的一般风险准备部分后给予30%的风险补偿。较高的风险代偿和漫长的代偿诉讼会给融资担保机构的流动性带来较大的影响，而目前的风险补偿政策具有滞后性，不能及时帮助出现代偿的融资性担保机构补充资金流动性，化解代偿风险。

2、政策引导作用分析

（1）中小企业整体担保业务发生额增长乏力。该专项资金的最终目标是充分发挥财政资金的引导作用，引导融资担保机构为中小企业及政府重点扶持的领域提供更多的担保服务。《市政府关于进一步加快全市金融业改革创新发展的若干意见》（X政发〔201X〕28号）明确要求争取2013年向中小企业提供的融资担保突破600亿元，据2012-2014年的数据，融资担保机构为中小企业提供的融资担保未达到目标值。2012-2014年A市融资担保业务发生情况见表5。

表5 2012-2014年度A市担保业务发生额情况

根据表5，融资性担保机构担保业务发生额和中小企业担保业务发生额在2012年出现下滑之后，在2013年出现小幅度回升。而评价涉及的36家融资性担保机构中小企业担保业务占总业务的比例则逐年递减。在宏观环境的影响下，融资担保行业整体出现颓势，又由于针对中小企业开展的融资担保业务具有一定风险，融资担保机构更倾向于选择控制业务规模维持企业生存，专项资金的带动作用在中小企业担保业务额上没有明显显现。

（2）科技企业担保业务发生额增长态势良好。根据市金融办提供的担保补贴专项审计统计报告，2011-2013年度符合扶持条件的科技担保业务额从19116万元上升至68040万元，在当年所有符合扶持条件的担保业务总额中的占比从3.17%上升至14.98%。根据以上数据资料可以看出，担保补贴政策对于科技型担保业务推动引导作用较强。

总体而言，受宏观环境和融资担保行业特性的影响，A市融资担保机构在业务开展方面仍持谨慎态度。财政补贴资金在一定程度上展现了政府政策倾斜的方向，对于引导和鼓励融资担保机构开展担保业务具有重要的积极意义。

四、总结与改进建议

总体来看，A市中小企业信用担保专项资金有以下经验做法值得借鉴。

第一，通过财政资金的持续投入，加大对A市融资担保行业扶持力度。从2004-2010年的2000万专项资金、2011-2013年的3600万专项资金，到2014年的6000万专项补助资金，可以看出A市逐渐加大对融资担保行业的扶持力度。融资性担保机构也认为财政补贴代表了政府鼓励态度，对融资性担保行业的发展具有一定的积极作用。

第二，引入第三方中介机构对申报业务进行审核。由于中小企业信用担保补贴专项资金的补贴对象是全市符合条件的信用担保业务，信用担保业务笔数多、资金量大、要求审核的内容多，因此A市金融服务办公室引入第三方中介机构对各融资担保机构申报业务进行审核，避免补贴流程可能出现的舞弊和寻租行为，规范业务申报环节。从申报业务情况来看，符合扶持条件的中小企业担保业务额占申报补贴的担保业务总额比例从2013年的20.45%增加到2014年的25.96%。

第三，适当调整补贴政策，引导融资担保机构开展科技型中小企业融资担保业务。《关于加快全市金融业创新发展的意见》(X发〔20XX〕28号)规定“对为科技型中小企业的担保适当提高补助标准”，市金融办也表示在平衡当年度担保补助资金时不会将符合条件的科技型中小企业担保补贴纳入调整范围内。融资担保机构为科技型中小企业提供的年度累计担保业务额从2012年的169266万元提升为2014年的181456.8万元，专项资金的政策引导作用初见成效。

与此同时，评价组也在评价过程中发现该项目仍然存在诸如项目管理制度不够完善、部分制度执行力度不高、面向一般中小企业的信用担保补贴政策引导作用不够显著等问题。针对评价结果反映出的问题，评价组也提出了具有针对性和可操作性的建议。

首先，完善项目管理制度、提升项目制度执行有效性。评价组建议A市金融办整合各个阶段所依据的不同政策文件，形成一份系统的项目管理制度，呈现清晰的项目管理流程和责任分工情况。关于项目管理制度的改善，主要应集中在如下几方面：（1）明确项目实施流程，对补贴流程中各环节相关主体的责任及时间节点进行说明，明确资金拨付时间要求，提升该专项整体执行效率；（2）完善补充补贴资金退出机制，并针对骗取补贴资金行为制定惩罚机制；（3）明确第三方中介机构的审计责任，加强对第三方中介机构提交的审计报告的质量管理；（4）完善信息公开公示制度、数据统计制度和档案管理制度，提升财政资金补助的公开透明度、强化项目管理。

其次，调整补贴准入门槛，加强与担保机构沟通，完善配套服务，充分发挥政策的引导和激励作用。当前A市中小企业信用担保专项资金要求受补贴对象满足“注册资金不低于5000万元且当年日均担保额不低于注册资金3倍”的条件。未达到政策扶持标准的融资担保机构持续遵循政策引导、积极为中小企业提供融资担保服务却从未获得财政扶持，这在一定程度上会打击融资担保机构的积极性，不符合政策的鼓励及引导初衷。考虑到当前A市融资担保行业发展面临的挑战以及融资担保机构普遍选择控制担保规模降低风险的情况，适当调整补贴的准入门槛，提升融资担保机构业务开展积极性。

与此同时，应当加强与A市融资担保机构的沟通，确保各担保机构对补贴方式、补贴门槛、补贴范围、重点扶持领域的认知清晰，加强担保机构对补贴政策的理解，从而充分展现补贴政策的引导方向。

最后，由A市金融办牵头，充分发挥A市担保行业协会的作用，建立A市融资担保行业信息共享交流机制，定期向行业内担保机构分享金融办掌握的或业内其他机构提供发生的代偿案例等，为融资担保机构拓展收集客户非财务信息渠道，降低融资担保机构的担保业务风险。此外，A市金融办可联合A市担保行业协会及相关主管部门组织有针对性的培训，例如联合科技主管部门开展有关A市科技型企业运营特点和发展情况的培训，帮助融资担保机构开展政府重点扶持领域企业的担保服务。

五、财政补贴资金绩效评价注意事项探讨

由于财政补贴覆盖面广、受众多，往往被列入重点绩效评价对象范畴。有鉴于此，有必要进一步探讨财政补贴绩效评价注意事项。

首先，补贴类专项资金的产出相对简单，但效果和效益往往比较复杂。财政补贴会带来一定的社会和经济影响，此次A市中小企业信用担保专项资金以发放补贴的形式扶持融资担保企业的发展，实际上也是为了缓解中小企业融资供需出现的矛盾。因此在评价补贴类专项资金时，需要充分了解项目立项背景，深入分析项目目标，确保绩效评价的重点与政策目标一致，并针对性地设计指标。

其次，在评价财政补贴类项目时尤其要重视政策的可持续性和适应性。财政补贴是一把双刃剑，作为政府调节社会各方利益分配关系的经济杠杆，既可能发挥引导激励的正向作用，又可能引发寻租腐败等负面事件。因此无论是政策的制定者还是政策的考核者，都需要关注补贴政策的可持续性和适应性，确保政策变更与环境和目标对象相适应，从而真正发挥政策的引导作用和可持续影响力。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

注释：

①评价得分高于85分（含85分）的，绩效评级为优；得分在75-84分的，绩效评级为良好；得分在65-74分的，绩效评级为一般；60-64分的，绩效评级为较差；得分在60分以下的，绩效评级为差。

1.王风翔、陈柳钦.2005.中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴行为研究[D].天津：南开大学经济学院城市与区域经济研究所。

2.银监会、发改委、工信部等7部门.融资性担保公司管理暂行办法[Z].2010-03-08。