“互联网+政务服务”推动政府变革的研究

□文/蔡舒杭州市财政局黄群杭州市工程咨询中心

“互联网+政务服务”推动政府变革的研究

□文/蔡舒杭州市财政局黄群杭州市工程咨询中心

李克强总理在2016年的《政府工作报告》中提出，大力推进“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。“互联网+政务服务”是社会管理水平发展的必然要求，它既是推进社会治理体系、治理能力现代化的制度创新，也是深化行政体制改革、转变政府职能的技术创新，更是践行群众路线、改进服务作风的实践创新。近几年，杭州在发展电子政务方面积累了经验，“十三五”期间杭州应结合实际，主动适应“互联网+”对政府变革的五大挑战，以“互联网+”重构政务公开体系、提升精准治理能力、加快政府职能转变、推动社会集成创新和筑牢信息安全防线，建设阳光、精细、高效、创新和安全等“五型”政府。

杭州“互联网+政务服务”的发展基础和实践探索

杭州是国内最早启动电子政务建设的城市之一，基础设施、服务平台及部门应用均走在同类城市前列。根据《2015中国城市电子政务发展水平调查报告》，杭州电子政务发展水平位列全国主要城市第七位。

电子政务规范运行。近年来，杭州建成了一站式服务的总窗口——“中国杭州”政府门户网站，政务数据资源目录体系和交换体系初步建成；人口、企业、地理信息和宏观经济等基础数据库基本建成，各类专业数据库初显雏形；数字城管、智慧医疗等系统建设高效便民，杭州医保全方位智能监管平台、地理信息公共服务平台、综合交通信息指挥中心系统等项目引领示范效应突出；浙江政务服务网杭州平台基本建成。杭州各单位主要业务系统信息化覆盖率、办公系统普及率、官方网站服务绩效等指标全国领先。“十三五”期间，杭州市智慧政务建设发展将推动“两网一平台”建设，即政务服务网、政务物联网、大数据平台，以逐步实现权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享。

简政放权加快推进。“中国杭州”政府门户网站秉承“方便、实用、为民”的办站宗旨，在信息公开、在线办事和公众参与等方面进一步挖掘潜力，搭建了常务会议直播、12345市长信箱、网上接待室等公众参与政府工作监督平台，着力构建“杭州市民的网上政府”。2015年利用微信、支付宝、淘宝等互联网平台拓展和延伸移动政务服务，完成相关互联网平台服务窗口建设；推出“数据开放”板块，完成地理空间、综合信用、统计、档案等数据的查询并对社会开放；完成交通违法罚款收缴、教育考试收费、人事考试报名收费、城管执法罚款等政务服务网公共支付平台应用建设；行政处罚系统、“阳光工程网”、财政专项资金管理系统也已归并入网。这些举措都增强了政府与企业的互动交流、密切干群关系。

平台运行初见成效。为加快推进政府治理现代化，按照浙江省、杭州市“互联网+”行动计划和促进大数据发展实施计划有关工作部署，构建了集各类政务服务于一体的浙江政务服务网杭州平台。该平台基于标准规范体系和安全信任体系，以业务应用平台、数据共享平台和政务云基础设施平台为有效支撑，是集行政审批、便民服务、政务公开等功能于一体的省市县三级联动服务平台，实现了全市行政审批等权力事项“一站式”网上办理与“全流程”效能监督，形成了覆盖全市的网上“政务超市”，加快推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，真正实现服务零距离，办事一站通。

新兴产业优势明显。随着中国经济整体增长放缓，互联网和电商正成为促进消费、解决就业、提升中国经济活力的重要力量和支点。2015年，杭州电子商务增加值826.54亿元，增长34.5%，占杭州GDP的8.22%。阿里巴巴、腾讯等诸多互联网巨头齐聚杭州，阿里巴巴2016财年商品即时交易总额（GMV）突破3万亿元，目前阿里云签约的省市已达17个，阿里云为地方政府搭建起一套云平台，地方政府的各个厅委局办等部门需要将相关软件、数据逐步迁移至该平台，汇集成一个数据池，进而进行筛选、分析和挖掘，最终实现大数据开放，形成应用而服务于民；在城市服务方面，目前阿里系的支付宝钱包、芝麻信用、阿里云、淘宝、菜鸟物流都已加入，支付宝钱包合作的省份、直辖市达到29个。

杭州“互联网+政务服务”存在的主要难题

当前，杭州在推进“互联网+政务服务”中还面临着观念认识不足、信息整合不深、技术支撑不够等深层次的瓶颈，如何解决这些问题并取得突破，是“互联网+政务服务”落地的重要方面，也是建设“五型政府”的前提。

顶层设计突破难。至今，我国没有一部规范电子政务的法律法规，绝大多数是部门法规和地方规章，缺乏制度的顶层设计，而且目前电子政务主要以项目为中心推进，缺乏与政府总体工作目标在全局性、完整性方面的考虑。对于如何界定、保护数据等虚拟财产及其衍生产品，我国还缺少与之相对应的数据法、数据隐私法等。

理念观念更新难。“互联网＋”是现代化政府治理的客观环境和现实基础，地方政府只有顺应“互联网＋”大势，而这需要观念理念的不断更新。当前杭州一些部门和政府，存在认为把“互联网＋”看成是威胁，往往也想借助“互联网＋”促进部门工作，但是又害怕“互联网＋”带来麻烦，陷入进退两难的境地。有的将“互联网＋”仅仅看作是一种工具和手段，将其定位为部门发展的推动工具，部门的服务理念并没有因此而转变和更新，出现“新瓶装旧酒”的问题。

数据整合共享难。首先，部门之间数据整合难，政务系统数据相对分散且各行业之间融合少，部门之间各自为政，对数据的条块分割和技术壁垒，阻碍了部门的业务协同和数据共享。其次，政企数据整合难，要想推动政企数据整合使用，目前要跳过三大门槛：一是政府机构的信息化水平要能够与移动互联网匹配，相比传统的线下服务模式，移动互联网的交互频次和体验要明显高出很多；二是政府的政策和思维方式要有所改变，政府的主要职能是把好公共数据的整合开放关口，而数据的分析运用应依靠市场；三是一旦业务移至线上，原来的业务流程也需要实时做出改变。

关键技术更新难。“互联网+政务服务”要产生好的评价与影响，关键在于能否通过新一代信息技术来有效识别并及时供给民众所需的各种服务。但是目前政府系统内部在管理资源上缺乏相关技术人才，如一些地方政府采用PPP合作模式，即企业建设、运营并拥有云平台以及政府购买服务，这要求政府做一个“精明的买者”，去同企业谈判并监督契约的履行，这就需要拥有、储备这方面的人才。

“互联网+政务服务”对政府变革的五大要求

对地方政府而言，“互联网＋”首先是工具，即政府借助于移动互联网、大数据等新一代信息技术，改造自身的服务方式方法，提升政府服务效能，降低行政成本，建立开放、透明的服务型政府和责任政府。“互联网+政务服务”概括起来就是四个化。一是移动化，即让政务服务随时随地在线。二是服务化，即实现便民服务与审批服务的在线办理。三是一体化，即跨部门的连接。少跑腿，即要减少办事群众多次往返的次数和重复提交各种办事资料的程序。四是泛在化，即服务入口的多元化。

“互联网+”时代对政府变革，其核心是解决政府在“互联网＋”的角色定位问题，也就是充分发挥互联网在资源配置中的优化和集成作用，解决政企不分、政社不分等问题，推动社会又好又快发展。概括起来就是“五大要求”：

要求政府决策更加公开透明。一方面，依托互联网数据建立“数据铁笼”，把能够纳入网络的形成权力全部纳入网络运行，通过制定统一的数据技术标准，优化、细化、固化权力运行流程和办理环节，合理、合法地分配各项职责，实现网上办公、网上审批、网上执法，权力运行全程电子化、处处留“痕迹”，让权力在“阳光”下清晰、透明、规范运行，确保“把权力关进制度的笼子里”。另一方面“互联网+”通过在线化和数据化，产生了大量可供分析的数据，通过对这些数据进行分析，不仅可以使政府的决策更加准确和科学，而且可以动态地收集民众的需求，便于问政于民、问需于民、问计于民，提高公众对政府的决策参与度。同时，政府还可以充分汇聚和利用企业、社会各方面的数据，对决策执行效果及时进行评估、调整，使决策更加公平，更有实效。

要求政府服务更加个性优质。随着政府数据使用群体的增加，网络外部性使得政府数据公开的成本越来越低，而倍增效应却越来越大，这为政府长久公开数据提供了有效的内在激励。“互联网＋”时代，无论是政府还是公众的行为都被公开化了，公共服务将变得更加“主动”，政府通过网络互动和服务大数据的分析，将能够更加准确地把握公众的需求，提供更加个性化的公共服务。同时，由于信息公开的成本较低，公众参与和监督政府运作的积极性大幅提升，外部的舆论监督与日俱增。在这几个因素的共同作用下，政府提供的公共服务将会更加优质高效。

要求政府职能适应公共需求。长期以来，政府公共服务主要由职能划分明确的政府部门依据职能供给，这种被动的公共服务模式，决定了政府职能体系和部门设置。“互联网+政务服务”，政府在提供公共服务时，不能仅仅考虑自身的偏好，而要更深入地了解公众需求偏好。同时，公众再也不是被动地接受政府的公共服务，公众可以通过微信、微博、网络等多种渠道表达自己的诉求。这种建立在以数据为基础上的双向互动，倒逼政府对部门设置、行政职能界定和机构改革带来颠覆性重构。

要求政府信息资源集成共享。长期以来政府掌握着相对齐全的信息，却一直存在着横向和纵向分割的问题，横向分割即“信息孤岛”，造成政府高成本运行，纵向分割即“信息打架”造成政府低效率运行。互联网的管理特点就是扁平化、数据化、在线化等特点，要求政府各个部门、主体之间能够加强合作，充分而不重合地利用资源，以公共需求为导向，提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。信息收集和处理技术的发展能够降低部门之间的协调成本，从而使信息共享成为可能,政府以公共需求为导向，提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。

要求政府服务企业、服务居民的体系重构。传统公共服务模式下，政府根据划定职能实行职能服务供给，往往导致对企业、居民的服务需求存在供需脱节现象。“互联网＋”时代的到来倒逼原有的政府与市场、企业之间的关系重构，建立新型政企、政民关系。即政府、企业、居民秉承“开放、互动、联系、协同和共享”的互联网思维，创新政府管理服务，为企业和居民提供一种个性、全面、动态的政府服务模式。

以“互联网+政务服务”推动政府变革的对策研究

“互联网+”对政府治理理念、治理范式、治理内容、治理手段等也产生着不同程度的影响。政府治理者要树立“众包”思维、“免费”思维、“共赢”思维，研究问题、掌握信息、制定政策要更加全面、稳妥、缜密，增强全局性、系统性和预见性。杭州应结合实际，以建设“五型政府”为目标，打造全国领先、全省示范的“互联网+政务服务”示范城市。

以“互联网+”重构政务公开体系，建设阳光政府。互联网+政务服务，前提是公开透明。一是全面推进数据公开。加快开放平台统一化，依托浙江政务服务网杭州平台，建立数据开放更新常态机制，推进各区县（市）的数据开放工作，实现数据的统一开放、统一审批、统一管理。加快开放模式多元化，可公开数据通过“互联网+”实现全领域、全公开，优先推进民生保障服务相关领域的政府数据向社会开放；半公开数据通过战略合作、数据特许经营（PPP模式）等，实现一对一、点对点开放。加快开放程序合规化，建立数据整理、评估、分类、审批、后评价等整套程序，促进数据有序使用。二是全面推进政府权力网上运行。建立健全“两张清单一张网”动态调整公开机制。重点推行行政执法公示制度，按照突出重点、依法有序、准确便民的原则，推动执法部门公开职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等，规范行政裁量，促进执法公平公正。三是全面推进政务服务“两个延伸”。首先要推动政务服务由实体向网上延伸，凡事政府服务事项首先考虑网上申办。其次要推动政务服务向基层延伸，推动市、县市区和乡镇街道网上服务统一口径、统一标准和资源共享。

以“互联网+”提升精准治理能力，建设精细政府。建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理”的机制，全方位提高政府治理的精细化和精准化。一是加强大数据统筹运用。建立全国领先的政府大数据库，通过分析比对海量、动态、多样的数据，促进形成更具价值的信息资源，从而更加精准掌握经济社会运行过程中的问题和规律，更加科学合理进行政府决策。二是推动政府服务线上线下融合。积极打造“两网一平台”建设，实现政府门户网站、政务公共服务以及政府系统政务管理“一网打尽”。三是引导公众有序参与公共治理。加强电视问政、微信互动、网络问答等方式运用，使政府的法规、政策、项目、计划等信息更容易被公众了解和掌握，让公众表达诉求和参与社会公共治理的渠道更为多元、更加便捷。

以“互联网+”加快政府职能转变，建设高效政府。政府需要适应互联网发展大势，主动拥抱互联网，基于“互联网+”转变政府服务模式，提升服务效能。一是加快数据信息整合集成。加快数据“集成上云”，突破部门之间行政隔阂，以便将松散的政务服务进行统一和流程再造。制定公共机构数据开放计划，规范数据开放的目录、格式、标准和程序。对数据“打标分类”，将政府内部数据分为可公开的、半公开的和绝密的数据。其中公开数据实现政府间、社会间共享；半公开数据通过依申请、PPP等方式公开；绝密数据政府内部使用，禁止泄密。二是加快职能转变和机构改革。加快大数据局组建，促进实体化运行。归口统一全市信息资源的整理、审批、开放、应用等工作。加快区县市以及市级部门所属大数据管理部门清理归类，做到能并则并、能拆就拆，从部门设置上打破信息孤岛的藩篱。三是加快构建新型“互联网+”政企关系。以项目化、工程化的方式，再造为企业服务流程，优化服务流程，降低服务门槛，减少办理环节，压缩办理时限。建立基于“互联网+”的企业服务菜单，按照企业服务案例化模式，加快企业服务模式流程固化。四是加快构建新型“互联网+”政民关系。加快基于“互联网+”模式民生事业清单编制研究，为人民群众提供优质化的个性服务。加快社会事业为民服务基于互联网模式的评估，凡是能在互联网上办成的事项，尽可能以互联网模式为主，行政服务大厅为辅模式。

以“互联网+”筑牢信息安全防线，建设安全政府。“互联网+政务服务”，数据安全是保障。一是强化数据安全法规保障。规范数据资源的采集、传输、管理、存储、开放、利用等行为，打击数据滥用、侵犯个人隐私等行为，为数据开放、数据保护提供法制保障。加强网络安全、电子商务、个人信息保护、互联网信息服务管理等政策。二是强化数据安全评估。建设网络安全监测评估、监督管理、标准认证等于一体的综合评估网络。通过培育壮大数据安全产业集群，探索本地优先服务、试验服务策略，形成拥有自主知识产权的数据安全公共服务平台。三是强化数据安全技术研发。鼓励研发和掌握安全可靠的信息技术，加强网络安全核心技术和装备的研制。四是强化安全体制机制。整合网监、网信办、应急办等各部门安全力量，健全数据安全的应急体制，做到数据使用的可追溯、可查询。五是强化数据安全意识。加强网络安全顶层设计，将网络安全保障体系建设纳入城市安全战略。实施数据安全专项，开展网络安全应用示范。■