南宁市轨道交通执法模式研究

张 平，秦 志

(1.南宁市城市客运交通管理处，广西 南宁 530022；2.广西交通投资集团南宁高速公路运营有限公司，广西 南宁 530022)

南宁市轨道交通执法模式研究

张 平1，秦 志2

(1.南宁市城市客运交通管理处，广西 南宁 530022；2.广西交通投资集团南宁高速公路运营有限公司，广西 南宁 530022)

我国轨道交通执法尚处于探索阶段，文章分析了我国有代表性的城市轨道交通执法模式，并以南宁市为例，提出南宁市轨道交通执法模式改进的建议，以保障轨道交通运营的安全。

城市轨道交通；执法模式；运营安全

0 引言

轨道交通是城市公共交通系统的骨干，承担着公交走廊上的大、中运量客流输送，一般通过城市中心、商业繁华的区域，对整个城市的运转和发展有举足轻重的作用。同时轨道交通具有投资大、建设周期长，系统复杂等特点[1]，一旦遭到破坏，经济损失大，社会影响广泛，因此轨道交通运营执法一直是备受关注的课题。从1863年世界第一条地下铁路在英国伦敦建成至今，地铁运营安全事故不胜枚举。如1995年，白俄罗斯发生地铁站拥挤踩踏事件，54人踩踏致死。2003年2月18日，韩国大邱市地铁发生纵火事件，致198人死亡，147人受伤。2004年2月6日，俄罗斯首都莫斯科一地铁列车发生爆炸，造成至少30人丧生，70余人受伤。我国轨道安全事故也频发，如昆明市轨道交通3号线西标段马街-眠山区间错索侵入盾构导致管片被钻穿，结构严重受损，造成经济损失约1 200万元。广州海珠城基坑因非地铁项目施工影响引发的坍塌导致广州地铁2号线结构沉降变形，造成地铁停运23 h 58 min。广州地铁3号线北延段嘉禾-龙归区间隧道上部凿穿隧道管片结构，结构吊进轨行区，地铁列车受损，列车清客18列。广州双溪长隆-市桥区间隧道上方，外部土方施工单位将隧道北侧弃土平摊至隧道上方，隧道沉降突增3.5～22.8 mm，导致隧道严重变形。以上地铁安全事故充分说明轨道交通保护的重要性，南宁市作为第一个开通地铁的自治区，其轨道交通执法处于探索阶段，开展相关研究十分必要。

1 国内具代表性执法模式分析

为保护轨道交通设施，各个城市制定了《轨道运营保护条例》，依据条例在保护区内开展执法活动。保护区范围一般是地下车站和隧道结构50 m范围。执法活动分三种：建设类执法，执法主体是城市建设主管部门，客体是具有建设资质的法人，执法的内容是对保护区内建筑物、构筑物施工等影响轨道结构设施安全的行为进行行政许可和行政处罚；交通类执法，执法主体是交通部门，客体是不特定单位和个人，执法的内容是对保护区内破坏轨道设施，影响通道疏散等行为进行行政处罚；城管类执法，执法主体是城市管理部门，客体是个人，执法的内容是在车厢、车站、出入口等区域通过行政处罚等手段维护公共安全、卫生、秩序的执法[2]。各个城市在执法模式上都各有特点，也各有利弊。以下选取我国具有代表性的几个城市轨道交通执法模式进行探究。

1.1 深圳模式

深圳地铁罗宝线于2004年12月28日开通运营。深圳地铁运营执法模式是依据《深圳市地铁运营管理暂行办法》，成立了深圳地铁运营管理办公室。受交通局、城管局、建设局等主管部门委托，深圳地铁运营管理办公室全面负责对危害地铁运营安全、扰乱地铁运营秩序的行为进行行政处罚。该执法模式是集建设性执法、交通类执法、城管类执法于一体的综合性执法。

深圳执法模式的特点是深圳地铁运营管理办公室未经政府授权，需各政府主管部门每年进行授权才能执法。深圳模式实现了综合执法，执法效率较高，但是需专门的人员开展城管、交通类执法，人力成本较高。

1.2 广州模式

广州地铁1号线于1999年6月28日开通运营。广州轨道交通运营执法模式是部分授权，依据《广州市地下铁道管理条例》，城管、交通部门将地铁安全保护区和车站、车厢内的城管类执法、交通类执法授权轨道运营单位，由运营企业开展行政执法工作，运营公司站务管理人员集提供服务与执法于一身。建设类执法权保留在规划、建设部门，轨道运营单位成立地铁保护办公室，开展日常巡查，具体执法活动由政府职能部门实施。

广州执法模式的特点是城管、交通类执法由车站站务人员兼任，人力成本较低，执法效率比较高。地铁保护办公室负责日常巡查、资料审核，但无执法权，报上级主管部门需要一定的时间沟通、协调，执法效率较低，建设执法类监管力度不够。

1.3 北京模式

1969年10月1日，北京地铁1号线开通运营。北京轨道交通运营执法模式是政府授权建设、规划、城管、交通各政府部门分头管理，车厢和车站内的交通类执法由交通部门负责，车厢和车站内的城管类执法由城管局负责。建设类执法由建设部门负责。法律依据是《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》。

北京轨道交通运营执法的特点是在地铁保护空间范围内，多部门多头执法，执法人员需要大，存在互相推诿现象，执法效率低下。2004年颁布实施的《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》明确保护区范围内建设项目报批程序，以约束开发商和施工单位，具有一定的操作性，法律责任部分未明确处罚额度，导致行政执法操作性较差[3]。

1.4 上海模式

上海轨道1号线南段1993年5月开通运营。轨道交通运营执法模式是政府授权，上海市交通委员会和轨道运营单位协调分工执法，上海市交通委员会下设轨道交通管理处，负责轨道交通建设类执法，包括对保护区内建设施工的监管、资料审核、地铁保护措施跟踪落实等。具体执法活动由轨道交通管理处上报上海市交通委员会，由上海市交通委员会具体实施行政处罚。轨道运营单位负责地铁车厢、站点交通类执法、城管类执法，各站点的工作人员兼站务管理与执法于一身。

上海执法模式的特点是城管、交通类执法综合性较好，人力成本较低，执法效率比较高[4]。上海市交通委员会下属轨道交通管理处负责日常巡查、资料审核，报上海市交通委员会行政执法，分工较明确，内部沟通效率较高，建设类执法监管到位，整体效果较理想。

2 南宁市轨道交通执法模式

根据国务院批复的《南宁市城市轨道交通近期规划建设(2015-2021)》，南宁市城市轨道交通线网由8条线路组成，总长约252 km，设车站160座，其中换乘车站23座。规划至2020年，南宁市区公共交通占机动化出行量比例达到62%，轨道交通占公共交通的比例达到30%，因此轨道交通执法的范围将逐年增加。

2.1 轨道交通执法模式分析

南宁轨道交通执法模式是政府通过《南宁市城市轨道交通管理条例》授权轨道运营单位开展车厢、车站类城管类执法，交通运输局负责地铁出入口、站前广场、通风亭等设施15 m范围内的城管、交通类执法。建设类执法由城市建设主管部门负责，负责日常巡视、工程技术资料审核、地铁保护措施落实等，但无执法权，需报政府主管部门开展行政执法，具体如图1所示。

图1 南宁市轨道交通执法结构图

从图1可知，南宁市轨道交通执法模式的特点是政府部分授权轨道公司执法，各站站务人员集提供服务与车厢、车站内的执法于一身，实现了部分综合执法，人力成本较低，执法效率高。建设类执法轨道地保科无执法权，需与相应主管部门协调对接，时效性较差，执法力度也难以保证。且有的违规项目涉及多个行政部门，职能交叉分散，协调效率低，无法及时对保护区内违规施工行为进行有效纠正和制止。

2.2 轨道交通执法案件

至2016年2月1日《南宁市城市轨道交通管理条例》实施，涉及轨道保护区内规划、建设事件共499件，其中交通类15件，占3%；城管类案件31件，占6.2%；建设类453件，占90.8%。城管、交通类占比例较小，与地铁2016年6月28日才开通有关。建设类执法涉及最多的是保护区内违法施工以及规划控制区内建设项目审批。在地铁出入口15 m范围内违章停放电动自行车事件达196件，其中立案26件，大部分不予立案，地铁开通初期，通过宣传、教育的形式处理。未报先建、无行政许可、未按照方案施工的项目36件，安全保护区违法施工事件13件，主要是民族大道整治工程、会展中心改扩建工程、华丰城项目、凤凰岭路改扩建工程、凤岭客运站、东西向快速路等项目影响地铁既有结构。见图2。

图2 南宁市轨道交通执法案件比例情况图

案例分析：2016年4月22日，轨道公司地保科巡查发现某有限公司南宁分公司在地铁保护区内进行人工挖孔桩施工，施工位置处轨道1号线南湖站-金湖广场站区间上方，人工挖孔桩深度6～8 m，侵入轨道地下结构重点保护区范围，将对地铁结构造成极大的安全威胁。巡查人员第一时间要求现场施工人员立即停止施工，并于4月26日行文报城市建设主管部门，要求进行协调。经查，本项目属于未报先建，未取得建设用地规划许可证、工程规划许可证、建筑施工许可证，城市主管部门未对其进行行政处罚，项目目前处于暂停施工，待有关部门协调。

城市建设主管部门的不作为原因：(1)本项目未进行规划报建，无法进行施工报建程序，未进入建设部门主管范围；(2)项目属于依附于城市道路建设管线、杆线等设施审批，临时占用、挖掘城市道路审批，以上两项审批都属于城管部门。法律依据是《城市道路管理条例》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十三条。

同样，规划部门也存在一些问题，如在地铁保护区建筑的审批，应由市规划部门统筹，但市规划部门认为私宅的体量、规模较小，将该项审批权下放到各个城区规划局，轨道线网的规划调整又在市级规划部门，信息不一致，致使出现不当的行政审批。同时各个城区之间协调性、口径的一致性、时效性都影响了政府的公信力。

3 南宁市轨道交通执法模式建议

南宁市轨道交通执法尚处于起步阶段，上面的案例也暴露了南宁市轨道交通执法方面的混乱，仅依靠《南宁市城市轨道交通管理条例》构建的南宁市轨道交通执法体系无法胜任轨道交通对执法的要求，需要进一步改进。

(1)适当授权提高执法效率

随着轨道交通里程数量增加，城管类违法案件数量将不断加大，此类案件情节不严重，处理程序简单，应尽量授权轨道运营单位开展执法。交通类违法案件中情节较轻、处理程序简单的适用本原则。

(2)开展政府部门联合执法

根据《南宁市城市轨道交通管理条例》地铁出入口、站前广场、通风亭等设施15 m范围内的城管类执法由交通部门负责，执法内容与《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》第四条、《南宁市市政设施管理条例》第二十二条、《南宁市城市广场管理规定》第九条等存在重叠和交叉，且车辆乱停放、擅自摆设摊点等现象在地铁出入口15 m范围内外都存在，关联性强且存在流动规避执法的现象。需要与城管部门建立联合执法机制。

(3)成立专门地铁保护执法机构

很多城市成立了交通委员会，以交通为界，将规划、建设、交通运输、交警一系列政府职能不同程度上进行集成，理顺机制，减少部门之间沟通不畅的内耗，且交通委员会下设专门的地铁保护综合执法队伍，开展高效、科学执法。南宁市交通、建委、规划、城管等职能部门分散，工作职责存在交叉，缺乏统一机构解决轨道交通执法问题。在南宁市未成立交通委员会的前提下，为保障轨道交通运营安全，及时制止保护区内的违规施工和违法行为，应在轨道指挥办公室下设轨道交通综合执法大队，由政府相关部门抽调专业人员构成，并负责各自部门的对接(组织结构如图3所示)，实现对保护区内违反条例的施工作业和危害地铁设施结构的行为及时进行执法监督，确保南宁市轨道交通顺利建设和安全运营。

图3 南宁市轨道交通执法改进结构图

4 结语

随着轨道在城市交通体系的地位越来越不可或缺，轨道交通设施的保护也越来重要，轨道交通执法体系的改进迫在眉睫。本文分析了南宁市轨道交通执法模式的特点，并提出改进建议，以推动轨道交通执法制度的完善，最终实现轨道交通安全运营。

[1]付朝立.我国城市轨道交通运营安全执法模式的研究[D].北京：北京交通大学，2007.

[2]伍建国.城市轨道交通安全运营保护执法体系研究[J].铁道工程学报，2012(11)：94-97.

[3]刘会军，黄承锋，陈西婵.重庆市轨道交通执法建议模式[J].法制与社会，2009(28)：296-298.

[4]陶 涛.城市轨道交通立法与执法问题研究[J].综合运输，2015(2)：22-27.

Study on Law Enforcement Model of Rail Transit in Nanning

ZHANG Ping1，QIN Zhi2

(1.Nanning Urban Passenger Traffic Management Office，Nanning，Guangxi，530022；2.Guangxi Communications Investment Group Nanning Expressway Operation Co.，Ltd.，Nanning，Guangxi，530022)

China’s rail transit law enforcement is still in the exploratory stage，this article analyzed the representative law enforcement model for urban rail transit in China，and with Nanning City as the example，it proposed some suggestions on improving the law enforcement mode of Nanning rail transit，so as to protect the safety of rail transit operation.

Urban rail transit；Law enforcement model；Operational safety

张 平(1982—)，工程师，研究方向：交通运输规划与管理；

秦 志(1983—)，工程师，研究方向：高速公路养护与管理。

U

A

10.13282/j.cnki.wccst.2016.12.026

1673-4874(2016)12-0098-05

2016-10-28