双向突破：未来15年中国城市化趋势

[摘要] 中国未来15年的城市化将呈现“中间平稳、双向突破”的基本格局和趋势，即中等规模的城市基本保持平稳发展，战略突破将发生在城市化的两端，即大城市和小城镇两个方向上。经济的力量将继续推进大城市的强劲发展，而国家政策导向将全力扶持大量小城镇的成长。

[关键词] 城市化 战略趋势 双向突破

[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0024-04

[作者简介] 宋丁（1955 — ），河北万全人，综合开发研究院（中国 . 深圳）旅游与地产研究中心主任，研究员，研究方向：城市战略、旅游地产。

一、中国城市化的“双向突破”

及其时代背景

回顾中国过去35年来的城市化发展历程，可以发现，政策导向与市场动力之间存在明显偏离态势。城市化的主要政策导向是：严格控制大城市，合理布局中等城市，积极发展小城市。然而从城市化的实际发展情况看，恰恰与政策导向相反，35年间，大城市在全国700余个城市中发展最快，目前300万总人口以上的城市达到180个，500万以上的城市88个，800万以上的城市30个，1000万以上的城市13个。这些大城市不但其人口占全国城市人口的60%以上，而且创造的GDP超过70%，成为中国经济和社会的中流砥柱。

以地级市和县级市为主的中等城市也获得较快发展，50万总人口以上、300万总人口以下的中等城市142个，其人口占到全国城市人口20%以上，与大城市的发展难以相比，但其大多居于中国经济由强到弱的过渡地带，起着非常重要的纽带作用。

50万总人口以下的小城市和数千个小城镇在过去35年中发展不太理想，其城市人口仅占全国城市人口的不到20%，作为中国城市化的神经末梢地带，这些小城市和小城镇托举着广大的农村地区，多数受到相对落后的农村经济的拖累，长期得不到大中城市那样较快的发展。

中国城市的发展受行政资源的影响非常明显。行政权力越大的城市，人口、财政、投资、教育、医疗、重点产业等经济社会要素资源和公共资源就越集中，因此35年来，更多的农村人口涌向大城市，追求更佳的城市就业机会和公共服务。中小城市和小城镇由于人口、资金和产业集中度不够，其发展水平与大城市形成越来越大的差距。发展越差，农村人口就越不愿意到中小城市和小城镇，这就是中国既往城市化过程中出现的“马太效应”。

由于特殊的户籍制度及福利制度，进入大城市的农村人口多数是以暂住人口或流动人口形式存在，他们享受不到户籍人口那样的福利待遇和各种城市权利，就是说，他们仅仅完成了空间的迁徙和就业方式的变化，并没有完成身份和法律地位的转化，他们的国家认定身份仍然是农民，只不过变成了“农民工”，这就造成了“表象城市化”问题。据估算，在列入统计的55%的城市化率中间，大约有20%左右属于“表象城市化”，这部分人口总数大约有2.5亿人。这2.5亿人需要在未来继续完成城市化，加上未来15年间由农村人口新增进入城市的大约2亿人（占全国人口总数的15%左右），一共是4.5亿农业人口需要在15年间不同程度地完成城市化。

党的十八大明确提出要积极推进以人为本的新型城镇化，这是中国城市化的全新战略。“新型城镇化”指的是不同于过去35年来农村人口大规模急速涌入大城市、造成大中小城市发展极不均衡的传统城市化发展格局，要真正实现大中小城市及小城镇发展的均衡化；“以人为本”指的是要在政策引导下，高效解决进城农民的户口、就业、住房以及其他城市福利待遇问题，让城市化真正成为每一个新市民借以改变命运和提高生活水平的重大社会基础工程。

我认为，中国未来15年的城市化将呈现“中间平稳、双向突破”的基本格局和趋势，即中等规模的城市基本保持平稳发展，战略突破将发生在城市化的两端，即大城市和小城镇两个方向上。经济的力量将继续推进大城市的强劲发展，而国家政策导向将全力扶持大量小城镇的成长。

二、市场力量推进大城市迈向高端城市化

过去35年间中国大城市得到高速发展，客观上助推了城市结构的不均衡现象，未来15年，在国家大力推进新型城镇化过程中，按照城市经济发展的规律，大城市仍然是城市化的重要一极，从人口集聚看，大城市仍将吸引一部分中小城市人口和农村人口进入，但人口增幅将放慢，在一些大城市，人口机械增长可能呈现停顿和微幅负增长状态，一部分已经进入大城市的农民将撤离，但这并不意味着城市化终结。大城市将主要表现为向高端城市化迈进。

高端城市化首先表现为，大城市在国际化参照系影响下，在城市化走向成熟过程中，其总人口规模仍将有所扩张，以达到其对外辐射和影响的基本人口量。最大城市的总人口规模将达到3000万人左右，这是目前国际最大城市的人口数量现实，一线城市北京、上海、深圳的人口总量均有可能冲击3000万。达到这个人口总量之后，在国家对大城市人口、建设用地等重要指标严控之下，在城市经济规律作用之下，大城市的人口总量将呈现稳定趋势。

其次，在大城市产业转型和城市升级的基础上，其人口结构发生明显变化，高素质人口比例大幅提升。大城市未来的基本走向是，城市土地和人工成本上升，低端产业向外转移，高端制造业和服务业大量增加，所需较高层次的人口比例上升。

再次，大城市的人口密度和人口活跃度进一步加大。一方面，由于人口增长和主城空间的约束，每平方公里内的常住人口密度将继续提升；另一方面，由于大城市对外辐射和影响力得到明显增强，前来大城市进行商务、公务、旅游、探亲等活动的流动人口也大量增加，从而加大了大城市的人口活跃度。所谓大城市的快节奏现象，主要是因为人口密度大和人口活跃度高而导致的。

第四，大城市的开放度和国际化达到较高水平，不断与国际城市拉近距离。以往中国的大城市，无论在经济发展还是在城市面貌方面，无论在城市管理还是在精神价值方面，都与国际上一些发达的大城市之间存在较大差距。未来大城市的成长，更主要的表现就是国际化，把国际上一些成熟的大城市内在和外在的标识体系传导进来，推进中国大城市的现代化发展，包括法制化城市和智慧型城市的建设。

第五，大城市居民的综合素质得到大幅提高。居民是城市的主体，城市能否迈向高端化，最终看市民的综合素质是否全面提高。这就需要大城市的居民人口有一个沉淀的过程，逐步由变动不居的外来人口居多的现象发展为常住人口居多的现象，常住人口更多地是一个城市的稳定因素，他们构成对一个城市的内在认同，从法理和精神价值上更加维护城市的利益和形象。在此基础上将形成大城市居民的综合素质特征，即城市主体意识、城市主人翁意识、法治精神、适中的言行举止、开放包容的心态、得体的生活方式等等。

总之，在市场化驱动下，大城市始终是人类不断追求的生存方式和生活方式，在中国这样仍然在大规模推进城市化的国家，必然表现为人口继续寻求进入大城市。但是，大城市的门槛越来越高，真正能够进入的人必须具备相应的素质，同时，已经进入大城市的流动人口如果不能顺应大城市发展的要求，有效提升自身的综合素质，就可能最后被迫离开大城市。这就是我所强调的中国大城市未来15年间将发生的特殊的城市化：高端城市化。

三、国家政策强力扶持

小城镇开创新型城镇化

以三四线城市为主体的中等城市本来应该在大城市高端城市化的激励下，加快发展步伐，然而，近年来这些城市出现一个严峻的情况：住房发展过猛，沉淀了数十亿平方米的建成和在建住房，按照近年来中国城市住房销售速度，三四线城市的现售预售住房总量去化时间平均大约在5年以上，形成去库存的艰巨任务，这势必拖累三四线城市的正常发展。国家已经提出了“农民工市民化”的城市战略和策略，未来若干年，三四线城市的农民工有望得到政策的鼓励，加快市民化的步伐，其中重要的一条就是得到政策补贴、扶持购买住房，由此加快化解三四线城市的楼市高库存困局。基于这种情况，我把以解困为重点的中等城市未来15年城市化的发展模式确定为稳健式发展。

我们已经明显地感到，当前国家已经把未来新型城镇化的重心放在小城镇上面了。最近，国家提出在全国遴选并创建1000个特色小镇，作为新型城镇化的试点，这是以文旅及其他特色产业推进农村城市化的重大举措，更大的动作还在后面，未来15年中间，中国必将有成千上万个新型小城镇如雨后春笋般成长起来，成为中国后半程城市化的重要发展模式。

为什么要把未来城市化的重心放在小城镇上？一是过去30多年的城市化发展中，小城镇欠账太多，急需补课；二是小城镇大多位于农村地区，属于乡头城尾，对于接纳农村人口具有一体化优势；三是发展小城镇可以吸引大量后续进城的农民，避免对大城市造成移民冲击；四是只要政策到位，相比大中城市，小城镇解决农村人口落户的压力较轻；五是发展小城镇可以为城市资本提供重要的长期稳健的发展平台；六是特色浓郁的小城镇还为城市市民提供了具有吸引力的休闲度假基地。

与大城市的市场主力推动不一样，小城镇的发展必须得到国家政策的强力扶持。可以说，小城镇的发展，政策是第一推动力。国家政策如何高效推进小城镇的建设？我认为必须从如下七个方面明确推进落实。

其一，必须从新型城镇化的国家战略出发，全面制定小城镇发展规划。从全国看，如果让小城镇担当未来城镇化的基础任务，就需要发展1万个小城镇，假定每个小城镇容纳2～3万人口，1万个小城镇就可以接纳2亿至3亿农民，基本上把后15年将要进城的农民大部分截留了。国家要为这1万个新型小城镇的投资开发和未来成长提出极具前瞻性的总体规划，包括小城镇的经济社会地位、发展目标、主题确定、产业结构、投融资开发模式、成长运行机制、综合效益等等。

其二，必须先行启动小城镇开发试点。如此重大的国家战略和移民工程，不可能重蹈过去传统、自发的城市化的老路，特别是需要财政巨量资金扶持的未来小城镇建设，必须经试点培育经验后再大规模推开。国家近期推出1000个特色小镇开发试点，可以看作是迈出了小城镇建设试点的步伐。当然，这1000个特色小镇试点和一般意义上的建制镇还不完全一样，所以，关于试点工作，还有必要在新型城镇化的战略指导下继续推进。

其三，必须制定由各级财政分级扶持小城镇建设的操作性政策。为了确保小城镇建成后真正成为未来15年中国新型城镇化的基础平台，就必须切实做到政策倾斜，其中最重要的政策就是财政扶持政策。中央财政要率先落实，根据全国小城镇发展的具体情况，进行财政分类扶持，并在财政使用上建立专门的监管系统，保证财政资金真正落实到位。各地也需要在国家财政投放过程中，跟进投放适度的地方财政资金扶持小城镇建设。

其四，必须合理、积极地引导并建立全社会投融资计划和模式。小城镇建设所需资金巨大，不是各级财政能够单独承担的，必须引导社会资金高效进入。应该积极推进目前正在兴起的PPP模式，公私合作投资运作，财政资金引导，社会资金主导。

其五，必须无障碍落实农民在小城镇的落户政策。中国目前仍然是二元户籍人口管理模式，即户籍管理分城市户口和农村户口，因此，农民入城还需过“户籍关”。过去农民到大城市打工，很难在当地落户。未来小城镇鼓励农民进入，首先表现在落实户口问题。要制定宽松的落户政策，夯实以人为本的政策基础。

其六，必须认真落实入镇农民的住房问题。为了避免在小城镇出现目前三四线城市存在的住房库存量大的问题，未来小城镇开发必须严格控制住房投资，但也要做深入的市场研究，为未来可能进入小城镇的周边农民提供基本住房保障。

其七，必须快速跟进落实各项配套福利政策。比如，新镇民的就业培训问题、儿童少年的就学问题、老年人的养老待遇问题，等等。通过一系列配套福利政策的有效推进，真正体现以人为本的新型城镇化大方向。

需要特别强调的是，新型小城镇不是国家福利机制下的一个进城农民安置平台，而是一个新型产业化支撑下的创新型城市化平台。对进城农民来说，最重要的还是就业，毕竟离开了熟悉的农村和赖以生存的农业，他们必须尽快在小城镇里找到合适的工作，形成谋生养家的基本能力。如果小城镇不能给他们提供有效可行的就业机会，他们将再次出发，前往大城市寻找机会。这样，传统的城市化模式又大行其道了。

总之，中国未来15年的新型城镇化，不会像过去那样，只是在大中城市实现突破，而是一定会出现在城市的两个端点，即大城市和小城镇。前者主要依靠市场力量推动发展，后者一定要依靠国家强有力的政策保护和扶持，引导社会资本大规模进入。从某种意义上说，未来的新型城镇化，如果国家及各级政府真正扶持到位，完全有可能出现小城镇发展的“国家风口”现象，大量社会资本跟随政府投资长驱直入，在全国形成一个长达十几二十年、极为波澜壮阔的小城镇建设高峰期，并为平衡全国大中小城市布局，为全国人口、产业、资金的合理流动做出实质性贡献。