我国残疾人公共体育服务现状及其标准体系建设研究*

■李冬庭

我国残疾人公共体育服务现状及其标准体系建设研究*

■李冬庭

文章采用文献法、问卷调查法、统计分析法等方法，对我国残疾人公共体育服务标准研究、建设情况进行了回顾；依据国家关于标准制定的相关要求和对残疾人体育发展现状、发展趋势的认识，提出了我国残疾人体育服务标准建设的基本原则和初步设想方案，对推进我国残疾人公共体育服务标准体系建设提出了建议。

残疾人；公共体育服务标准体系；建设构想；建议

【Abstract】This study， by using such research methods as literature review， questionnaire surveys，statistics and data analysis， makes a comprehensive review on the status quo of the construction of public sport service standards for persons with disabilities in China as well as the major development in this regard. In line with the requirements of national laws， regulations and policies， it puts forward a construction plan，including the principles and the composition of the public sport service standards system， and finally provides some suggestions on how to actively advance the establishment of public sport service standards system，based on the requirements from both national directives for standardization and the development of sports for persons with disabilities in China.

【Key words】Sports for persons with disabilities； Public sport Service standards system； Establishment；Suggestions

引言

众所周知，我国残疾人竞技体育成就辉煌，近年来取得了残奥会金牌榜“三连冠”和聋奥会金牌榜第四名。北京残奥会后，我国加大了残疾人群众体育工作力度，实施“残疾人自强健身工程”等措施，更多残疾人走出家门、参与体育活动。但由于我国残疾人群众体育发展基础差、底子薄，2014年全国残疾人状况及小康进程监测数据调查结果表明，全国经常性参加体育锻炼的残疾人口比例尚不及7%，与我国残疾人竞技体育的辉煌成就形成强烈反差，与全国经常性参加体育锻炼人口比例达到33.9%的成绩差距很大，与许多发达国家的同类比例相差悬殊。国内外经验表明“制定公共体育服务标准，实现人人享有基本公共体育服务的目标”是加强公共体育服务体系建设的基本策略［1］。本文利用我国残疾人体育事业统计报告和问卷调查数据描述我国残疾人公共体育服务体系发展现状，提出了实施我国残疾人公共体育服务标准体系建设的构想和政策建议。

1　我国残疾人公共体育服务情况

“体育公共服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称；包括加强体育公共设施建设，发展体育公共事业，发布体育公共信息等，为丰富社会公众生活和参与社会体育活动提供社会保障和创造条件。体育公共产品和服务是整个社会共同消费的，有政府和市场协调发展来提供”［1］。残疾人体育服务是以残疾人为服务对象，属于国家社会福利事业的重要组成部分，也是我国体育事业不可分割的一部分。1995年以来，我国颁布了超过40项关于发展体育事业、全民健身事业和残疾人体育事业的相关法律法规、政策文件及管理办法，对残疾人体育事业的发展起到了保障、规范、促进发展的作用。

《中国残疾人事业信息统计》［2］显示，“十二五”期间，我国贯彻落实《全民健身计划》，实施“残疾人自强健身工程”，启动残疾人健身周，积极推动公共体育设施免费向残疾人开放，使越来越多的残疾人走出家门，参加康复健身和体育活动，残疾人群众体育呈加速发展的态势（见表1）。据民政部数据，2014年我国共有乡级行政区划单位40381个，2769个残疾人体育活动示范点，这就意味着平均6.86个乡镇或街道拥有一个残疾人体育示范场所。对比国家体育总局公布的数据，截至2014年底，“街道（乡、镇）50%以上建有便捷、实用的体育健身设施；社区（行政村）50%以上建有便捷、实用的体育健身设施。”从培养体育指导人员来看，全国每千人公益社会体育指导员比例达到1.7人［3］，而全国每千残疾人健身指导员比例仅有0.3人。体育设施建设和健身指导员培养都远远不能满足残疾人对公共体育服务的实际需求。

表1　“十二五”期间残疾人体育服务提供情况

另据对全国32个省（直辖市、自治区）的省、地、县三级残疾人体育工作者进行《残疾人体育服务体系建设调查问卷》及《残疾人健身示范点建设情况调查问卷》抽样调查，全国经常参加体育健身的残疾人比率为5.8%～8.5%，且东、中、西部地区东高西低、差异明显（见表2），反映出残疾人公共体育服务提供情况与地域经济社会发展水平有正相关关系。此项调查结果与2014年全国残疾人状况与小康监测调查得到的不足7%的参与率基本吻合。全国残疾人体育事业统计数据和问卷调查数据都表明，我国残疾人体育活动机会供给明显不足，服务能力与服务质量亟待提升。

表2　经常参加体育健身残疾人口比率（单位：%）

2　我国残疾人公共体育服务标准体系建设情况

体育公共服务标准化是“通过将标准化的原则和方法运用到体育公共服务领域，通过对体育公共服务制定标准并付诸实施，达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得最佳服务秩序和社会效益的总过程”［4］。国内外实践已经充分证明，实施服务标准化有利于规范服务组织行为，实现科学管理；有利于改善服务质量，提升组织综合竞争力；有利于降低成本，提高服务组织管理效率；有利于引领服务业组织的健康、可持续发展。随着我国政府从管理型向服务型转变、大力倡导和积极推进标准化建设、更加注重发挥市场在资源配置中决定性作用条件下，仅仅依靠法律法规、政策制度的宏观指导来发展体育，已经越来越不适应社会主义市场经济的环境和条件，开展体育服务标准化建设工作的重要性日显突出。经过十多年的努力，我国体育标准化建设已经取得实质性进展，已批准发布体育领域标准32项，22项为强制性标准，10项为推荐性标准，为我国竞技体育发展和全民健身事业发展发挥了积极作用。

残疾人公共体育服务标准是指为了实现残疾人体育事业发展最优化，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的规范。我国关于残疾人公共体育服务体系建设的研究，无论数量还是质量，都十分有限，尚未发现有关于残疾人公共体育服务标准及标准体系的学术研究。说明我国对残疾人公共体育服务标准建设的认识水平和重视程度亟待提高，对残疾人公共体育标准建设研究规划和资源投入严重不足，残疾人公共体育服务标准建设现状与事业发展需要、国家标准化事业的要求存在巨大差距，服务标准化建设时间紧、任务重、难度大。

3　残疾人公共体育服务标准体系建设构想

结合残疾人公共体育事业特点以及国家标准化战略部署和工作要求，残疾人公共体育服务标准化建设应遵循以下原则：第一，依法推进，保障残疾人平等享有接受体育服务的基本权利；第二，服务标准应适应我国经济社会发展水平，与残疾人服务标准和体育服务标准相衔接，以需求为导向，最大限度发挥服务、支撑和引领残疾人体育发展的作用；第三，构建多元化供给体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用；第四，加强无障碍建设，促进残健融合，推进残疾人体育包容发展。

3.1残疾人公共体育服务标准体系结构

参照GB/T 24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》（以下称“标准指南”）中关于服务标准内容的划分，残疾人公共体育服务标准体系可由残疾人公共体育服务通用基础标准体系、残疾人公共体育服务保障标准体系和残疾人公共体育服务提供标准体系三大子体系构成，基本覆盖了服务内容从规划到提供以及保障的整个过程。服务通用基础标准体系是服务保障标准体系、服务提供标准体系的基础，服务保障标准体系和服务提供标准体系是标准体系的核心；服务保障标准体系对服务提供标准体系起着保驾护航的作用，服务提供标准体系对服务保障标准体系起着检验、验证的作用，只有有效的服务保障才能有有效的服务提供。

3.2残疾人公共体育服务标准体系建设应特别注意的事项

“标准指南”对标准体系三大子体系的构成和基本内容与要求做了全面阐述，本研究认为残疾人公共体育服务标准体系建设可以此为基础，以已有的残疾人服务标准和体育服务标准作参考，结合残疾人的特殊需求来进行（见图1）。

图1　残疾人公共体育服务标准体系内容框架图

3.2.1关于残疾人公共体育服务通用基础标准体系。服务通用基础标准是指在服务业组织内被普遍使用、具有广泛指导意义的规范性文件，体系应包括的内容：标准化导则、术语与缩略语标准、符号与标志标准、数值与数据标准、量和单位标准、测量标准。这里特别强调以下几点：

（1）标准化导则：除参考相关的残疾人服务和体育服务国家标准、行业标准和地方标准等标准外，要特别重视GB 50763—2012《无障碍设计规范》、GB/T 20002.2——2008/ISO/IEC Guide：2001《标准中特定内容的起草第2部分：老年人和残疾人的需求》、《无障碍指南——奥运会和残奥会的包容方略》［5］等专门涉及残疾人领域的国际标准、国家标准、行业标准和地方标准等。

（2）符号与标志标准：参照国际通用的残疾人图表［7］和GB/T10001《标志用公共信息图形符号：无障碍设施符号》。

（3）增加“残疾人无障碍技术标准”一项。残疾人公共体育服务要满足不同残疾类别、不同残疾程度的残疾人参与体育活动的需求，离不开相关技术支撑，特别是在信息无障碍技术方面，如语音识别、网页访问、屏幕局部放大等核心技术，以及盲人互联网信息服务系统技术、盲用多信息处理技术等。

3.2.2关于残疾人公共体育服务保障标准体系。服务保障标准是指为支撑服务的有效提供而制定的规范性文件，服务保障标准体系通常包括：环境标准、能源标准、安全与应急标准、职业健康标准、信息标准、财务管理标准、设施设备及用品标准、人力资源标准、合同管理标准。建议特别关注以下各项：

（1）安全与应急标准：鉴于残疾人的特殊性，可考虑分别设立“危险与风险控制标准”和“安全管理标准”。参考ASTM E2951-2013《面向残疾人的社区应急准备指南》等。

（2）无障碍信息标准：参考GB/T31015-2014《公共信息导向系统基于无障碍需求的设计与设置原则》等。

（3）设施设备及用品标准：GB 50763-2012《无障碍设计规范》、GB/B28922-2012《残疾人辅 助 器 具 》、GB/T 20002.2-2008/ISO/IEC Guide：2001《标准中特定内容的起草第2部分：老年人和残疾人的需求》、GB/T24477-2009《适用于残障人员的电梯附加要求》等。

（4）人力资源标准：从事残疾人公共体育服务既需要关于残疾人、残疾人公共体育等方面的相关知识和技能，更需要更多的爱心、耐心和细心等良好的个人素养。对于不同的服务客体（残疾类别、残疾程度、年龄、性别等）所用的知识、技能也不尽相同，需要根据具体服务客体来制定标准。

3.2.3关于残疾人公共体育服务提供标准体系。残疾人公共体育服务提供标准是为满足顾客需求、规范服务提供方与顾客之间直接或间接接触活动过程的规范文件，一般包括服务规范、服务提供规范、服务质量控制规范、经营管理规范、服务评价与改进标准等5个方面。建议关注以下几点：

（1）残疾人公共体育服务规范：建议根据服务项目的环节、类别等属性，从功能性、安全性、时间性、舒适性、经济性、文明性、可及性（无障碍性）7个方面对服务应达到的水平和要求进行规范，并细化到接待、受理服务、服务组织和实施、服务验收与结算、售后服务等服务流程中。残疾人公共体育服务项目一般包含有下列一个或多个体育服务要素：体育场地和设施、体育组织、体育活动、体育指导、体质监测、体育信息咨询等。

（2）体育场地和设施：根据为单一残疾类别还是多残疾类别人群提供体育场地和设施服务情况分别制定；服务质量标准可参照《体育场所服务质量管理通用要求》、《无障碍设计规范》（GB/50763-2012）、国际残奥委员会《无障碍指南》的相关要求确定。

（3）残疾人公共体育组织服务规范：残疾人公共体育组织包括省、地、县、乡镇（街道）、社区各级残疾人联合会残疾人公共体育工作机构、体育活动中心（站、点），分残疾类别的各级残疾人公共体育协会、社会组织（如体育俱乐部、健身/体育康复俱乐部、教练员协会、分级师协会、裁判员协会、残疾人运动员协会等）；分残疾类别、分运动项目的残疾人公共体育裁判委员会、分级委员会等组织规范性组建和运作等。服务规范应对各级各类体育服务组织的资质条件、运营管理、服务内容、服务质量等进行规范。

（4）残疾人公共体育活动服务规范：体育活动服务是残疾人公共体育服务体系建设的“灵魂”。体育活动包括：各级、各类别残疾人运动会、体育比赛，残疾人公共体育健身周（健身日、残疾人节（日））体育活动、残疾人集训（训练营）活动、基层残疾人公共体育健身（康复）活动、重度残疾人家庭体育活动等。具体内容应包括体育活动数量、活动内容、活动形式、活动组织策划、活动执行以及体育活动安全保障等。

（5）残疾人公共体育指导服务规范：指导服务应包括体育理论培训、指导和体育活动技术指导。服务规范内容应包括：培训和指导人员资质标准、残疾人公共体育健身指导员管理规范、体育康复师管理规范、残疾人体育培训指导规范等。

（6）残疾人体质监测服务规范：目前《国民体质测定标准》中尚未将残疾人体质监测纳入其中，服务规范可参照《国民体质测定标准》对体质测试站具体要求的相关规定以及对测试人群和测试指标划分的相关要求，结合国家残疾人体质测定标准研制成果制定。

（7）残疾人公共体育信息咨询服务规范：残疾人公共体育信息咨询服务规范应包括体育信息咨询类别和等级规范、体育信息咨询技术和方法规范、体育信息咨询服务过程规范以及体育信息咨询质量控制规范等，可依据国务院《无障碍环境建设条例》、GB/T 31015-2014《公共信息导向系统：基于无障碍需求的设计与设置原则》等相关标准和规定，根据不同服务需求的残疾人设置相应的信息咨询服务标准。特别要注意运用互联网、大数据等手段和平台，为残疾人提供信息咨询服务。

（8）残疾人公共体育服务提供规范：残疾人公共体育服务提供规范是指对残疾人提供体育服务过程规范的的标准。可按照“标准指南”建议，考虑从以下几方面进行规范：提供服务的方法和手段；服务流程和环节划分的方法和要求，以及各环节的操作规范、工作内容和输入输出要求；服务的沟通与确认要求，包括顾客满意度测量的要求等。在制定服务提供配备人员的数量和技能要求时，应特别重视发挥残疾人公共体育志愿者的作用，并对志愿者服务进行规范，包括志愿者服务资质、志愿服务组织管理、志愿服务活动开展以及志愿服务活动保障等。可参照关于中国残联、民政部《关于促进助残社会组织发展的指导意见》等文件精神和DB43/T 841-2014《社区志愿服务管理规范》等标准的相关要求制定上述规范。

4　关于推进残疾人公共体育服务标准体系建设工作的建议

残疾人公共体育服务标准体系建设是一项开拓性专业技术工程，必须按照国家关于标准建设的要求和程序进行，既要优先考虑采用国际标准和国外先进标准，也要与国内现行的其他相关标准协调一致；既要满足事业发展的需要，也要与国家或地区经济社会发展水平相适应。残疾人群体残疾类别多、残疾程度差异大，对体育服务的需求、特别是对无障碍条件的要求更是千差万别，制定和实施残疾人公共体育服务标准具有很大的艰巨性和复杂性，必须全面缜密规划，认真审慎推进。

4.1提高认识，转变观念，进一步改善残疾人公共体育服务标准建设的环境和条件

我国颁布了《残疾人保障法》、《全民健身条例》和《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《关于切实加强新时期残疾人群众体育工作的意见》等与残疾人体育发展相关的法规和政策文件，为促进残疾人公共体育事业的发展奠定了良好的法律和政策基础。认真学习、深入贯彻落实这些法规政策，对改善残疾人公共体育服务体系及其服务标准建设的环境和条件具有重要意义。

4.1.1要把思想认识统一到我国《残疾人保障法》和联合国《残疾人权利公约》上来，“残疾是指有某些健康状况的个体与个人因素和环境因素之间相互作用的消极方面。” “残疾人不应当被看成是被管理（照顾）的‘客体’，而是当成应受平等尊重和平等享有人权的‘主体’来对待。”充分和平等地享有体育活动是法律赋予残疾人的一项基本人权，政府负有消除障碍、保障残疾人充分和平等地享有体育活动的责任和义务；把给予残疾人同情、施舍、慈善这样一种朴素的理念，上升为尊重、平等、保证基本人权的正确残疾观。这些应成为残疾人公共体育服务体系建设和服务标准建设的思想基础。

4.1.2各级政府要切实转变政府职能、实现从管理型向服务型转变，担负起更好满足残疾人基本体育需求的使命；要切实转变残疾人体育发展方式、实现从体育管理向体育治理转变，建立起市场化运作、社会广泛参与的多元供给主体服务体系，有效提升残疾人公共体育服务能力和水平，让最广大残疾人从参与体育活动中增进健康和福祉。这些应成为制定和实施残疾人公共体育服务标准的出发点和落脚点。

4.1.3标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。各级政府和残疾人体育主管部门，要提高对推进残疾人公共体育服务标准化建设的重要性、必要性和紧迫性的认识。残疾人公共体育服务标准化建设，是残疾人公共体育服务体系的一项基本建设，是更好发挥市场作用、推进多元化供给体系建设的重要举措，是政府购买服务的基础性工作，是实现服务均等化的基本前提。要把服务标准建设作为残疾人公共体育事业一项重要的基础性制度建设认真抓好；从服务而不是管住、治理而不是管理的角度出发，打好“十三五”期间服务标准建设的攻坚战；为我国2020年全面建成小康社会、包括实现基本公共服务均等化目标，为实现2020年基本建成结构合理、衔接配套、覆盖全面、适应经济社会发展需求的标准化体系做出应有的贡献。

4.1.4要加强软法研究和应用。残疾人公共体育服务标准体系建设涉及政府职能转变、发展方式转变的社会环境，而目前这方面都不同程度存在着法律缺失、政策配套不完善的问题。中国残联应联合国家体育总局，一方面，要积极推动缺失法律的建立和完善；另一方面，也要充分发挥软法的作用，主导研究制定残疾人公共体育发展战略和规划，出台一些鼓励社会组织参与残疾人公共体育服务的政策和措施。

4.2加强领导，明确职责，建立有效工作和协调机制

4.2.1建立工作班子，提供经费保障。残疾人公共体育服务标准体系建设是一个不断改进和完善的过程，不仅需要组织开展相关领域国内、国外的深入研究，同时需要与国家标准化管理委员会等有关部门、组织开展大量的协调、联络工作，建议中国残联加强对残疾人公共体育服务标准化体系建设工作的领导，搭建工作班子或成立必要的工作机构，配备合适的人才和提供必要经费保障。

4.2.2明确职责，建立部门协同工作机制。建立残疾人公共体育服务标准实施体系成员之间的工作和协调机制。残疾人公共体育服务标准实施体系应由残疾人公共体育服务标准管理主体、残疾人公共体育服务提供者、中介机构、技术保障组织等组成。残疾人公共体育服务标准管理主体主要是指各级残联、体育行政部门、质量监督部门、标准化管理部门以及认证监管部门等；残疾人公共体育服务生产者/提供者是指相关事业单位、社会组织和企业等；中介机构包括认证与认可机构、检测与检验机构、咨询机构、公众权益保护机构、媒体等社会监督机构；技术保障组织主要指标准化技术组织和标准化研究机构。

4.2.3做好规划，建立多元化投入机制。中国残联、国家体育总局联合全国标准化管理委员会等，组织相关方面的专家、学者和残疾人体育工作者，研究、制定残疾人公共体育服务标准建设规划，明确残疾人公共体育服务标准的建设内容和目标，确定服务标准体系总体框架，包括哪些标准分别由中央、地方政府来主导制定，哪些标准可以引导市场力量来进行等。要探索建立市场化、多元化经费投入机制，引导社会各界参与到标准化建设中来。

4.3加强指导，分阶段推进残疾人公共体育服务标准体系建设工作

根据国家对服务行业标准化建设的进度要求，结合残疾人公共体育发展实际，建议采取分阶段推进残疾人公共体育服务标准建设的策略。

4.3.1试点试验、规范推广阶段（2016年1月～2017年12月）。本阶段有三个重点：一是配合国家推进政府职能转变而急需建立的相关服务标准；二是当前残疾人公共体育服务最急需制定的相关服务标准。三是对已经或正在实施的“残疾人公共体育健身示范点建设”、“残疾人自强健身工程”、“残疾人康复体育关爱工程”、“残疾人公共体育新媒体宣传服务平台”等计划和项目进行规范而需要制定的相关服务标准；对已在使用的管理办法、工作规范等按照标准化工作要求上升为合格的标准。

4.3.2总结提炼、全面推进阶段（2018年1月～2020年12月）。在第一阶段积累经验的基础上，总结提炼出符合残疾人需求、符合国家或当地经济社会发展水平、操作性更强的残疾人公共体育服务标准模式，全面推进残疾人公共体育服务标准建设。

4.3.3全面实施、提高升级阶段（2021年～2025年）。将服务标准普遍应用于残疾人公共体育服务的实践，并建立标准实施信息反馈和评估机制，及时开展标准复审和维护更新，及时申报国家相关部门批准成为行业标准或国家标准。

［1］樊炳有，高军.体育公共服务-内涵、目标及运行机制.第1版.北京：人民体育出版社.2010.114-122，71-72.

［2］中国残疾人联合会官网.http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/ tjgb/.

［3］《全民健身计划（2011-2015）》实施效果评估组.《全民健身计划（2011-2015）》实施效果评估. 群众体育蓝皮书－中国群众体育发展报告（2015），刘国永，杨桦.第1版.北京：社会科学文献出版社，2015.005-007.

［4］杨明.我国实施体育公共服务标准化的研究.体育学刊，2013，20（6）：41-42.

［5］International Paralympic Committee. Accessibility Guide-An Inclusive Approach to the Olympic & Paralympic Games. 无障碍指南-奥运会和残奥会的包容方略. 中国残疾人体育运动管理中心译. 北京：华夏出版社，2015.23-88，13-14.

A Study on the Development of the Public Sport Service and the Establishment of Public Sport Service Standards System for Persons with Disabilities in China

LI Dong-ting

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0052-06

中国残疾人事业“十三五”发展纲要重点支撑课题“残疾人体育服务标准建设研究”（2015&ZD010）

中国残疾人体育运动管理中心 北京 101318

李冬庭 高级工程师；研究方向：残疾人体育政策与实践、残疾人体育比较研究

课题组成员：李圣鑫、黄莹、周坤、闫立春、常肖雯、代青松、展治中