家庭政策视角下的失能老人养老服务研究*

■张玉琼 许琳

家庭政策视角下的失能老人养老服务研究*

■张玉琼 许琳

人口老龄化趋势下，家庭规模小型化使得家庭养老的保障能力弱化，失能老人养老成为家庭的重担，这使得失能老人养老服务的家庭政策提上日程。然而，失能老人对养老需求迫切的同时，家庭政策却存在政策空白，并因“政策悖论”导致政策支持功能差等诸多问题。因此，只有建立以家庭整体作为政策实施对象的失能老人养老服务家庭政策，整合全社会的养老资源，提供普惠性福利及生产性投资，才能使失能老人享受更优质的照护服务。

失能老人；养老服务；家庭政策

【Abstract】With the population aging going on， the miniaturization of family size weakens endowment capability， especially adding burdens to the families with disabled elderly.Thus， the family policy about the endowment service of disabled elderly should be put on the agenda. But at the urgent time， there are a lot of problems with family policy， such as policy vacuum， the poor support due to "policy paradox" etc. Therefore， it’s important for our country to establish and perfect the family policy regarding the family as the policy object， integrate the endowment resources of the whole society and eventually， provide disabled elderly with a good pension environment and quality care service.

【Key word】Disabled elderly； Endowment service； Family policy

1　问题的提出

“百善孝为先”，赡养和照顾父母是子女对父母孝顺的体现，是每个家庭必须要承担的责任。截至2015年底，中国60岁以上人口已达到2.22亿，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口1.4亿，比重达10.5%，分别比上年增加约1000万和631万。预计本世纪中叶，我国高龄人口将占世界高龄人口的1/4［1］。最新统计显示，我国失能老年人超过4000万，其养老及医疗问题直接影响一亿多户家庭，这不仅给中国养老事业的发展带来了巨大挑战，也严重影响失能老人及其家属的生活质量。为此，我国应积极探索适合本国国情的养老模式以应对快速发展的老龄化趋势。家庭养老作为中国历史最为悠久的养老方式，拥有机构养老和社区养老难以取代的温情，在我国社会保障服务体系并不健全的情况下，遭受身心折磨后的失能老人更加渴望亲情的呵护，使得家庭始终成为养老服务的主要供给主体。然而，社会转型、生育政策调整、人口流动及观念更新，都大大影响着家庭规模和结构，家庭养老资源约束突出，使家庭养老受到强烈冲击，造成失能老人养老服务供给面临人员缺位、资金不足、服务缺失等诸多窘境。国家作为养老服务的主体之一，若能在时代变迁中对家庭养老服务提供支持，保障老年人的生活质量，这样既可以增强家庭为失能老人服务的能力，减轻政府和社会的负担，又可以彰显我国传统家庭文化“孝文化”，提高整个社会的文明程度。那么，如何站在理论的高度，剖析我国失能老人养老服务现状及家庭政策实施现状，发现其中存在的问题，完善失能老人养老服务的家庭政策便成为本文研究的重点。

2　失能老人养老服务与家庭政策的内涵界定

2.1失能老人

失能老人主要是指身体功能或认知功能存在障碍的老人。其中，身体功能障碍是指具有日常生活活动和工具性日常生活活动功能障碍，前者测量根据国际通行标准量表，即吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡等日常生活必备的功能项目；后者的测量项目包含洗衣、做饭、购物、理财等在社区中独居所必备的功能。认知功能障碍是指记忆、定向、注意判断等大脑功能的丧失［2］。失能程度划分建立在日常生活活动能力量表上，6项指标中，1～2项“做不了”的，定义为“轻度失能”，3～4项“做不了”定义为“中度失能”，5～6项“做不了”则为“重度失能”［3］。总之，失能老人是指随年龄增长，由于机体老化或者疾病等原因导致身体或精神障碍，需要他人照料的老年人。如今，我国失能老人人数众多，且呈增长之势。中国老龄科学研究中心2011发布的《全国城乡失能老年人状况研究》报告显示2010年我国城乡失能老人约3300万（完全失能1080万人、部分失能2250万人），占总体老年人口的19.0%。到“十二五”期末，失能老人已达4000万人（完全失能1240万人、部分失能2760万人），占总体老年人口的19.5%。

2.2家庭政策

经济合作与发展组织（OECD）明确定义“家庭政策是引导和促进就业的社会政策”［4］，这一定义主要将家庭政策聚焦于调和家庭生活与职业生活的冲突。吴帆等认为家庭政策是政府以家庭为对象，旨在增强家庭的发展能力、完善家庭功能和提升家庭成员福利水平而做出的一系列制度安排。它是基础性的民生制度，是社会政策的重要组成部分”［5］。李亮亮将广义的家庭政策定义为“政府和企业为有照料需求的家庭提供的一系列政策、福利和服务，狭义上特指政府和企业为有儿童照料需求 家庭提供的生育假期、儿童早期教育和照料服务、家庭津贴和税收减免等一系列政策安排”［6］。本文所提的家庭政策，主要是政府通过政策作用于家庭的各种支持，为有照料需求的家庭提供更为全面、积极的支持，目的是增强家庭的经济功能、情感功能和抗风险功能。这一定义强调从个人和家庭发展的角度，对家庭责任重新定位，开发和强化家庭功能。

3　失能老人养老服务的现状及困境

3.1失能老人家庭养老服务现状

3.1.1家庭规模核心化，养老负担加重，养老能力下降。生育率持续下降，使得越来越多的国家面临逐渐倒置的人口金字塔，即儿童和青年人比例不断缩减、老年人比例不断增加［7］，这一现象在中国尤为显著。中国计划生育政策有效控制了人口增长过快，低生育率、低死亡率形成了我国典型的“421”家庭。数据显示2014年我国家庭户数以2人户和3人户为主，平均规模为2.97人/户。同时，少儿抚养比逐渐下降，老年抚养比逐渐增加（见表1），表明家庭负担加重。这种情况下，超过4000万的失能老人为一亿多户家庭带来了沉重的负担，尤其是“421”人口类型家庭，可见，家庭抚养和赡养的负担相当沉重，进而导致家庭养老能力下降。

表1　2010～2014中国人口年龄分布比重及抚养比（%）

3.1.2传统家庭文化发生重大转变，子女家庭责任淡化。全国妇联2010年“中国和谐家庭建设状况问卷调查”［8］显示，老人养老意愿首选倚亲养老，其次是社区养老和机构养老。可见，受传统文化影响，中国老人倾向于依靠家人获取所需的养老资源。然而改革开放深入发展，婚姻自由观及市场功利价值观对家庭稳定造成了严重冲击。“孝道”观念淡化、亲情淡漠导致社会中各类拒绝赡养父母、手足反目的现象频发，严重影响了整个社会的价值观念。此外，多数独生子女长期处于娇生惯养中，缺乏尊老爱幼、关爱家庭的观念，难以承担照料失能老人的责任。这都使得失能老人养老服务缺乏坚实有力的经济环境与和谐美好的文化环境。

3.2失能老人社会养老服务的困境

3.2.1面对日益严峻的养老问题，机构养老力不从心。近年来，我国养老服务发展迅速，截至2014年底，全国各类养老服务机构33043个，床位数551.4万张，每千名老人拥有养老床位26张［9］。养老机构相对专业的护理设施和护理人员，一定程度上可以满足失能老人的照料需求，但其基础较为薄弱，相关的法律法规也不尽完善。养老机构在照顾失能老人方面尚存在诸多问题。一是养老机构的建设成本高，失能老人购买力不足，其家庭难以负担高昂的入住费，导致“高空置率，低入住率”现象。报告指出养老机构平均月收费水平为2134元，而我国企业退休人员基本养老金水平月均为2061元。全国养老机构空置率高达48%，有利润盈余的养老机构比例为19.4%，32.5%的机构亏损，48.1%的机构基本持平；二是多数养老机构未根据老人身体状况进行分区，一般的照料服务难以满足失能老人的特殊需求；三是养老机构缺少足够的护理人员及相应的护理设施，只有通过拒收生活不能自理的老年人来节省照料成本。可见，服务水平有限的养老机构和高档养老机构数量较多，中档养老机构所占份额较低的“哑铃形”机构分布状况难以满足广大失能老人的照料需求。

3.2.2社区养老起步较晚，难以满足失能老人的特殊需求。社区养老作为新的养老模式，逐渐成为养老服务发展的新趋势。截至2014年底，全国社区养老服务机构和设施18927个，各类养老床位577.8万张，比上年增长17.0%（每千名老年人拥有养老床位27.2张，比上年增长11.5%），其中社区留宿和日间照料床位187.5万张［10］。然而，面对需要专业照护的失能老人的服务需求时，社区养老在服务机构数量、床位数、照护人员及项目专业性等方面也显示其不足。一方面，在社会福利服务的资源严重不足和服务需求日益增加的背景下，社区由于资金供给不足、组织系统不力、设施短缺、专业人员缺乏等，养老服务的充足性和专业性严重不足，尤其是不专业的照护方式甚至可能对老人造成的二次伤害。另一方面，政府迫于老龄化压力而扩大服务数量，却忽视了质量保证。一般性家政服务难以满足卧病在床、认知能力衰退、生活难以自理的失能老人最迫切需求，他们更需要专业的日间照顾、医疗护理及心理疏导等服务。总之，社区养老服务的数量和质量与失能老人的特殊养老服务需求相距甚远。

4　我国家庭政策的实施现状

4.1我国家庭政策的分类

因研究视角不同，学界目前对家庭政策的界定缺乏广泛共识，但大体上可分为四类［11］：一是从人口问题出发，关注家庭规模和结构变化而制定的生育政策，旨在提高家庭在长期低生育水平和大规模人口流动下的保障功能。二是从福利问题出发，针对社会保障和福利制度不健全导致的弱势群体而制定的家庭福利政策，包括最低生活保障制度、就业支持政策、城乡高龄老人的津贴补助政策等。三是从社会性别问题出发，针对女性因传统观念导致工作和家庭冲突问题而制定的女性就业支持政策，如生育保险、女职工权益保护、托幼社会服务等。四是从家庭和谐问题出发，关注婚姻不稳定、家庭成员冲突和家庭文化从家本位转向个人本位等问题，制定的家庭形成、成员关系和权益保障的规制，包括婚姻、收养、家属户籍随迁、性别平等等法律规定［12］。

通过分析上述4类家庭政策，不难发现我国的家庭政策在内容、目的、功能上都存在很多值得质疑的地方。就制度内容而言，除了生育政策和对低收入家庭及部分特殊家庭的支持政策相对完整外，大多数领域基本空白。失能老人长期照料负担极重，然而我国家庭政策中除了养老金、高龄及失能补贴，并没有针对这一人群的特殊需求给予特殊服务来改善这一现状，失能所需要的不仅只有钱，更需要帮助恢复健康的康复服务。就政策目标而言，我国家庭政策的本意并非着眼于家庭的内部发展能力建设，其对家庭产生的影响也是间接的。如提供高龄及失能补贴，看似是为了缓解失能老人生活及就医的经济负担，但这种消极的给予并不能增强失能老人的生存能力及其所在家庭的内部发展能力。就政策影响而言，我国家庭政策实施所造成的影响并非全是政策预期的结果。计划生育政策在控制人口数量时所带来的男女结构、地区结构、年龄结构失衡，这并非政策制定之初所预期的。在养老服务方面，国家出台政策给予经济困难的高龄、失能老人补贴，但有限的经济补贴对于减轻失能老人家庭负担及缓解失能老人身心痛苦作用甚微，可见政策设计并不能达到其所应达到的效果。出现上述问题的主要原因在于，我国缺乏对失能老人需求及家庭政策的正确认识，政策对象并非家庭，其目标也非提升失能老人家庭内部发展能力，这样难免出现家庭政策的效果达不到预期或者偏离政策本意。

4.2家庭政策悖论

任何家庭都或多或少需要政策保障，尤其是身心俱损的失能老人家庭。然而，目前我国的家庭福利政策主要表现为补缺模式，即政策的重点是帮助问题家庭与失去家庭依托的边缘弱势群体，如城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度、儿童福利政策、流浪乞讨人员救助政策所针对的城市“三无对象”、农村“五保户”、孤残儿童及城市流浪人口等。相反，有失能老人的家庭，除非在家庭出现大范围的危机或困难时，政府才会以应急的方式进行干预。民政部《全国老龄办关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》是对35号文件的落实，所补贴的人员范围为经县级以上民政部门及医疗卫生机构鉴定的经济因难的高龄、失能等老年人，以现金或代金券的形式，根据当地经济发展水平、物价变动情况和财力状况自主确定补贴金额给予失能老人养老补贴。这样的政策设计旨在为失能老人提供补助，但是单一的金钱补贴及部分制度申报程序的繁复忽略了家庭变迁导致家庭脆弱性增强的事实，有限的补贴也难以减轻失能老人家庭在养老方面的经济与社会成本。此外，多数对家庭功能进行补充的社会保障政策，也是以就业作为其准入门槛，家庭内就业人员所享有的福利并不能转移给其他家庭成员，因而无法为未就业或非正规就业的家庭成员提供有效的保障。这就造成家庭有失能老人的家庭反而得不到政策的直接支持。

就整体而言，低收入家庭因照料失能老人而付出的经济和时间成本使其陷入困境，却因政策设计不合理使其生活水平低于政策覆盖的边缘群体。这就造成了家庭政策的悖论［13］，即社会成员生活陷入困境却因为拥有一个完整的家庭而得不到政策的保障。一方面，中国的社会政策赋予家庭以重要的社会保护责任，使之成为满足社会成员保障和发展需要的核心系统，在整个社会保护体系中起着最为重要的作用；另一方面，家庭变成了失能老人及其所在家庭中的弱势群体获得政府和社会支持的障碍。“三无老人”及五保户对象因为缺乏赡养者，可以通过法律程序合法享有最低生活保障及五保供养，缓解生活困境。然而，没有家庭的失能老人仅仅依靠低保及补贴是难以走出困境的，有家庭的失能老人，生活质量和发展需要完全依赖其家庭成员的帮助，任何与家庭相关的风险，都会使整个家庭受到直接的影响。当社会保护责任更多的落在家庭，而家庭成员却因社会变迁的加快而出现不适应及无力经营其家庭，社会保障制度构筑的安全网也没有及时覆盖到所有社会成员，政府又不为家庭提供相应的支持时，结果只能是家庭问题越来越严重。可见，政府应以家庭为政策对象，通过多种救助方式，制定面向普通家庭的失能老人养老服务支持政策，重点是预防和支持性的帮助。尽可能避免易使失能老人家庭陷入困境的因素出现，包括家庭破裂、家庭矛盾、经济负担等，从而保证失能老人能够得到恰当的家庭照顾，提高其生活水平。

5　构建促进失能老人养老服务发展的家庭政策

要克服家庭政策悖论，从家庭政策的角度为失能老人提供养老服务，必须建立完整的家庭政策体系，对家庭给予支持与扶助，增强其经济功能、情感功能、价值观功能，从而提升家庭的抗风险能力，促进家庭和睦幸福，最终达到家庭发展与社会和谐的双赢。

5.1以发展家庭能力为目的，对失能老人所在家庭进行投资

自由的价值是发展追求的最高目标，“实质自由”是享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力［14］。家庭政策就是对个体及其家庭“可行能力”的投资，使其具备发展的自由。因此，失能老人生活的改善必须立足于家庭，通过投资家庭人力资本来提高家庭内部发展能力。投资方式主要有：一是规范就业扶持政策，使其与家庭政策相配套，增强其强制性和约束性，从制度上有力保证失能老人家庭中成员的就业［15］。二是通过再教育、培训及补贴的方式，促使更多失去工作的失能老人家庭成员学习专业化的护理知识及心理知识，以缓解其工作角色与家庭角色的矛盾，发展家庭服务业。三是通过康复训练增强家庭政策的人性化。“授人以鱼不如授人以渔”，家庭政策制定时，要充分考虑受助者自身进步问题，为其提供更新观念、提高技能、增强参与能力的机会。最主要的方式是提供各类康复训练，帮助有望恢复自理能力的老人走向健康，帮助身心状况较差的失能老人缓解痛苦。如此，才能改善失能老人的精神领域，增强其参与社会的主观积极性。总之，从就业、培训及康复几方面共同出发，提升家庭的发展能力才是失能老人家庭政策制定的立足点。

5.2以失能老人家庭为政策实施对象，提供多样化的适度普惠型家庭政策

以家庭作为整体性政策对象，推进家庭政策的适度普惠性，尤其要为有照顾失能老人责任的中低收入家庭提供普惠型的社会福利。照顾失能老人不仅需要金钱支持，更需要家庭成员投入大量的时间、精力，影响其正常工作、生活。因此，失能老人家庭政策的提供形式必须多样，不仅给予失能老人适当的补贴，更要通过提供康复服务及心理疏导改善失能老人的身心状况，通过技能培训提高困难家庭成员的发展能力。此外，必须将失能老人家庭政策与税收政策、就业政策、社会保障政策相配套。如将失能老人家庭成员的经济成本以税收减免的方式降低，失能老人家庭的其他生活困难通过最低生活保障政策缓解，不失为减轻失能老人所在家庭经济负担的办法。最后，照顾失能老人，家庭成员必将面对家庭角色与工作角色的冲突，家庭政策必须提升其法律层面，要求用人单位制定职工行使家庭责任的工作制度，如设立弹性工作制度、家庭责任假期或压缩工作周制，为家庭成员照料失能老人提供缓冲的机会。总之，失能老人的家庭政策实施对象应该从贫困家庭扩大到一般居民生活的层面，福利内容从单一的经济补助转变为非货币化的福利服务［16］。

5.3以家文化为发展基础，广泛动员社会资源，改善失能老人养老服务

家庭政策的良好实施离不开各类社会资源，即财力资源、物力资源、人力资源及文化资源。首先，财政补贴是对失能老人日常生活的补充，但有限的资金并不能有效减轻经济困难家庭的负担，这就需要调动慈善力量，通过提供金钱、实物及服务等方式帮助经济困难的失能老人家庭走出困境。同时，以社区作为家庭与外界慈善资源的有力联接者，发挥其养老服务功能和情感联系功能。其次，重点发展社会工作介入失能老人家庭养老服务，以提供物质性服务、咨询及辅导援助、教育及培训等［15］，传授专业照护知识，使家庭成员具备照料失能老人的能力，确保老人在接受服务时免受二次伤害。加强高校护理及医学专业的教育，一方面为家庭服务业培养更多优质人才，另一方面通过医学改善老年人的身体现状，使其免受伤残之苦。最后，中国是一个家庭文化极其深厚的国度，中国文化就是家的文化［17］。通过志愿故事、感动人物在全社会营造关爱失能老人家庭的良好社会氛围，积极倡导帮扶的传统美德，是制定失能老人家庭政策的文化基础。

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Endowment Service Research of Disabled Elderly from the Perspective of Family Policy

ZHANG Yu-qiong，Xu Lin

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0041-05

2015年度民政政策理论研究委托课题项目“关于构建失能老人智慧养老服务平台的研究——基于西安市的实证研究”（2015MZR0253107）；2015年度陕西省哲学社会科学基金项目《陕西省老年残疾人家庭支持政策研究》

西北大学公共管理学院 西安 710127

张玉琼 硕士；研究方向：社会保障理论与政策、弱势群体社会保障许琳 教授；研究方向：社会保障理论与政策、弱势群体社会保障