基于GIS和多因素综合评价法的甘肃省开发区土地集约利用水平研究*

汪延彬，米成林，宋启全，陈亮之，王娅妮

（1.甘肃省国土资源规划研究院，甘肃 兰州 730000；2.甘肃农业大学，甘肃 兰州 730070）

基于GIS和多因素综合评价法的甘肃省开发区土地集约利用水平研究*

汪延彬1，米成林1，宋启全1，陈亮之2，王娅妮2

（1.甘肃省国土资源规划研究院，甘肃 兰州 730000；2.甘肃农业大学，甘肃 兰州 730070）

以甘肃省36个开发区为研究对象，基于GIS完成土地调查，采用多因素综合评价法对土地集约利用水平进行量化评价，深入分析了省内各级、各类开发区土地利用现状和土地集约利用状况，重点剖析了不同区域开发区土地集约利用水平差异。结果表明：全省开发区土地开发程度和利用情况总体良好，但陇中地区、河西地区开发区之间土地集约利用状况差异显著。全省约83%的开发区土地集约利用度综合分值在80分以上，但受区位及自然条件影响，各开发区在土地集约利用方面依然存在一些客观现实问题，未来需在政策方向强化引导。

GIS；多因素综合评价法；甘肃省开发区；土地集约利用评价

2014年5月国土资源部颁布实施的 《节约集约利用土地规定》是我国首部就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章［1］，9月出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》充分表明政府对土地节约集约利用的高度重视以及推行此政策的紧迫性和重要性［2］。西部地区经济社会发展和城市化进程都处于加速阶段，工业用地需求旺盛［3］。土地作为一种不可再生的宝贵资源，数量有限，土地供需矛盾日益加大的趋势和压力决定了在土地开发利用方面必须走节约集约的道路。

开发区作为城镇发展和土地利用重点区域，已经成为产业升级、区域发展的推动器和科技创新基地，但在土地利用中，重扩张轻挖潜、重规模轻效率、重引资轻规划等问题仍未得到有效解决。西北地区开发区受区位及自然条件影响，存在降低门槛招商引资、重扩张轻挖潜等情况，导致开发区用地结构不合理、环境质量下降及土地浪费等问题［4，5］，阻碍了开发区“用地集约”先导模范作用的发挥。

目前，全省对开发区土地集约利用评价的研究主要集中在评价模型、评价指标或单个开发区评价结果分析等方面，涉及区域及全省范围内的量化分析较少，因此，研究全省开发区土地集约利用水平，有利于明确全省不同区域开发区土地利用存在的问题，可为制定差别化政策提供依据。

1　研究对象概况

甘肃省经国家三部委批准公告的开发区共36个，公告面积为14800.05hm2，分布在除甘南州外的13个市州。从开发区所在县市区的分布情况看，36个开发区分布在35个县市区，占全省县级行政单元总数的40%（如图1所示）。

图1　甘肃省开发区分布图

文章采用的数据来源于国土资源部“甘肃省开发区土地集约利用评价成果省级审核与汇总分析”项目。

2　研究方法

2.1评价指标权重

通过特尔菲法（专家三轮打分），同时借鉴已有研究成果［6～8］综合确定评价指标权重。

2.2评价指标体系

本文的评价指标体系包括3个评价目标、6个评价子目标及13个评价指标（高新技术产业开发区共15个评价指标）［9］，详见表1。

表1　甘肃省开发区土地集约利用评价指标体系及权重

2.3评价指标标准化

指标标准值通过三种方法设定：一是极值法和目标值法；二是通过《城市绿化规划建设指标的规定》、《兰州市城乡规划管理技术导则》等规范设定；三是通过计算、省内对比和专家咨询方式设定。

评价指标标准化采用理想值比例推算法，以指标实现度分值进行度量，按公式（1）进行计算：

式中Sijk为i目标j子目标k指标的实现度分值；Xijk为i目标j子目标k指标的现状值；Tijk为i目标j子目标k指标的理想值。

2.4土地利用集约度分值计算

采用多因素综合评价法计算各开发区土地利用综合集约度分值，按公式（2）进行计算：

式中Sijk为i目标j子目标k指标的实现度分值；ωijk为i目标j子目标k指标相对j子目标的权重；ωij为i目标j子目标相对i目标的权重；ωi为i目标的权重；F为土地利用集约度综合分值。

3　土地调查结果

3.1土地建设状况

参与集约利用评价的全省开发区土地共14706.70hm2，其中，已建成城镇建设用地8528.52hm，占开发区土地总面积的57.99%，未建成城镇建设用地4733.11hm，占32.18%，不可建设土地1445.07hm，占9.83%，详见表2。

表2　甘肃省开发区土地建设状况统计表

已建成城镇建设用地中，工矿仓储用地规模最大，所占比例为53.32%，高于2009年全国国家级开发区工矿仓储用地占已建成城镇建设用地比例。未建成城镇建设用地中，已达到供地条件的其他土地占48.28%，未达到供地条件的其他土地占51.72%。

图2、3为全省各市（州）开发区土地建设状况，可以看出各市州开发区土地建设状况差异较大，金昌市开发区已建成城镇建设用地比例最高，为86.01%；临夏州未建成城镇建设用地比例较大，白银市开发区存在一定数量的不可建设土地。

图2　市州开发区土地建设状况——建设面积

图3　市州开发区土地建设状况——建设面积比例

3.2开发区土地供应状况

全省开发区已供应国有建设用地9112.81公顷，占开发区土地总面积的61.96%；尚可供应土地4148.82公顷，占28.21%；不可供应土地1445.07公顷，占9.83%，详见表3。

表3　全省开发区土地供应状况统计表

各市州开发区土地供应状况与土地建设状况的分布特点基本一致，已供应国有建设用地占开发区土地总面积比例高于70%的为嘉峪关市、天水市、金昌市和张掖市，比例低于50%的为庆阳市、平凉市和临夏州。

4　土地集约利用结果

就甘肃省目前的经济发展水平来看，开发区土地供应率、工业用地率、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数4个指标具有较强的指向性。全省不同区域开发区土地集约利用状况如图4～7所示。

图4　开发区土地供应率区域性分布情况

图5　开发区工业用地率区域性分布情况

图6　开发区工业用地综合容积率区域性分布情况

图7　开发区工业用地建筑系数区域性分布情况

结果表明：（1）全省开发区土地供应率为89.21%，地区差异不显著，陇中地区略高于河西地区，反映出全省各地开发区用地需求较为一致，发展势头均衡；（2）河西地区开发区工业用地率普遍较高，且与其他地区开发区差异显著，这与开发区设立时间关系较大，河西地区开发区多在2006年设立，处于起步发展阶段，陇中地区设立时间较早的开发区目前多已融入城市范围，面临“出城入园”和“退二进三”的形势；（3）开发区工业用地综合容积率和建筑系数与地区自然状况、地形、地貌特点有关：陇中和陇南地区受地形因素制约，可用土地较少，可扩展空间有限，开发区建设充分考虑了土地的立体利用；河西地区未利用土地资源丰富，地势平坦，但风沙较大，开发区建筑楼层以3层以下为主，土地利用强度不高。

5　评价结果

学术界对土地集约利用程度的界定观点认为，土地利用集约度综合分值低于60为低度利用，介于60～80为适度利用，大于80为集约利用。表4可以看出，全省土地集约利用的开发区共30个，占开发区总数的83%。

表4　甘肃省开发区土地集约利用评价结果统计表

通过进一步分析，分值介于80分～85分的7个开发区中，有6个设立时间较晚，尚处于开发建设阶段或以高科技产业为主；分值介于85～90分的11个开发区中，有4个设立较早，最早年份为1988年，经过多年的发展，已逐渐开始承载所在城市的部分社会功能（如商业服务、居住等）。

6　结论及建议

气候、自然灾害等不利条件较大程度影响了甘肃省开发区经济发展水平和产业带动作用，加之区位优势不明显，产业定位不明晰，部分开发区不可避免地引入了附加值较低、技术相对落后的企业，“低投入、低强度、低产出”等问题逐步显现，不利于地方经济的可持续发展，也不利于开发区土地价值的充分发挥。

6.1开发区土地集约利用存在问题

1）开发区空间布局差异显著。陇中、河西地区开发区分布较多，陇东及陇东南较少，各市州经济、人口指标与开发区数量不平衡，如兰州市人口、国内生产总值和工业总产值分别占全省的14.1%、27.1%和25.9%，全市共有6个国家级和省级开发区，占全省16.7%，开发区数量与国内生产总值、工业总产值占全省比例的关系较为协调；天水市人口、国内生产总值和工业总产值占全省比例为12.8%、7.1%和5.1%，但仅有1个国家级开发区，与其装备制造业基地的地位不相称。

2）开发区产业主导特征不明显。一是实际主导产业与开发区产业发展定位不匹配；二是部分开发区工业用地比例偏低；三是存在产业冲突造成的潜在影响，如兰州新区的发展势必会改变陇中地区人、财、物的配置现状，会给周边的兰州经济技术开发区等国家级及省级开发区带来潜在影响。

3）建设用地结构有待进一步优化。集中体现在开发区内工矿仓储用地比例过低，住宅用地比例过高。35个开发区中，有7个开发区的工矿仓储用地比例低于30%，有12个开发区的住宅用地与商服用地比例高于20%。

4）土地利用强度有待进一步提高。全省开发区土地综合容积率为0.46、建筑密度为20.19%、工业用地综合容积率为0.37、工业用地建筑系数为48.83%，前三项指标均低于2012年全国国家级开发区0.83、29.28%、0.83的水平，挖潜空间较大。

6.2对策建议

为充分体现开发区土地价值，发挥开发区“用地集约”的先导模范作用，全省开发区应在以下方面强化工作：

1）加强用地结构控制，强化产业主导特征。按照《中共甘肃省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，需突出东、中、西区域内开发区的功能定位；按照甘肃省“13685”战略和“提升开放型经济发展水平”的要求，陇中地区开发区应充分利用兰州新区的产业、政策优势，做好产业链的延伸与配套服务，形成“龙头企业带动、配套企业跟进、产业集群发展”的良好格局。

2）严格执行供地政策，制定差别化供地门槛。严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对限制性产业严把供地关，控制资源消耗高、环境危害大的项目用地，严禁向国家及地区淘汰类工业项目提供土地；综合衡量地区区位优势、财政收入水平、招商引资条件等因素，针对不同类型、级别、区域开发区，制定既能保证地方经济增长又能促进工业企业健康发展的差别化供地门槛，约定企业投入强度与产出强度。

3）严格落实用地标准，加强土地内部挖潜。严格执行《工业项目建设用地控制指标》等标准，强化建设项目的节地评价工作，确保新增工业项目的节约集约用地；鼓励并引导开发区通过资源整合、规划实施、提高用地强度等措施深度挖掘土地集约利用的各类潜力；采取收购、转让等形式探索针对生产规模小、技术含量低和粗放利用土地企业的退出机制，发挥存量土地价值。

4）发挥土地市场化配置作用，构建用地监管长效机制。一要严格执行土地招拍挂政策，引入竞争机制，择优选择用地企业；二要严格执行工业用地出让最低价，避免恶性竞争造成的土地资源浪费；三要强化合同约束与管理，加强土地供后的监管力度，避免土地低效利用。

5）强化开发区发展规划，提升核心竞争力。一是对发展方向定位不准、无主导产业或产业结构趋同、竞争力弱的开发区，及时开展论证研究，找准主导产业，积极培育产业链，特别是要确保“兰白经济区”和“一带一路甘肃黄金段”开发区的统一协调发展；二是要组织编制全省开发区总体发展规划，对各开发区的发展规模、区位指向、产业布局等进行原则性定位，协调各开发区梯次发展、错位发展，形成产业门类互补，切实发挥开发区的产业带动作用，提升地区经济的核心竞争力。

［1］ 国土资源部.《节约集约利用土地规定》发布［EB/OL］. http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201406/t20140606 _1319656.htm.

［2］ 朱庄瑞，吕萍.中国城市土地节约集约利用政策有效性区域差异研究——基于全国105个城市地价监测点调查问卷的分析和建议［J］.中国人口·资源与环境，2015，25（12）：129.

［3］ 吴建强.我国西部地区土地集约利用的策略——以国家级经济技术开发区为例［J］.知识经济，2009（16）：81-81.

［4］ 牛星，欧名豪.青岛市开发区土地集约利用评价与研究［J］.中国农业资源与区划，2007，28（5）：47-51.

［5］ 邵晓梅，王静.小城镇开发区土地集约利用评价研究——以浙江省慈溪市为例［J］.地理科学进展，2008，27（1）：75-81.

［6］ 吴郁玲，曲福田.江苏省开发区土地集约利用度的评价研究［J］.长江流域资源与环境，2006，15（6）：703-707.

［7］ 郑新奇.城市土地优化配置与集约利用评价——理论、方法、技术、实证［M］.北京：科学出版社，2004.

［8］ 毛蒋兴，闰小培，王爱民，等.20世纪90年代以来我国城市土地集约利用研究述评［J］.地理与地理信息科学，2005，2（3）：48-57.

［9］ 开发区土地集约利用评价规程.5-22.

F293

甘肃省开发区土地集约利用评价成果省级审核与汇总分析项目（201221106431）。