TPP中劳工标准对中国劳动关系的影响和对策研究

● 林燕玲

TPP中劳工标准对中国劳动关系的影响和对策研究

● 林燕玲

内容摘要TPP协定具有“全覆盖”与“高标准”两大特点，其重要的标志之一就是纳入严格的劳工标准。劳工标准纳入全球贸易规则是一个必然趋势。中国与TPP劳工标准方面的主要差距，不仅在于劳工标准内容方面的不完整，而且在于中国缺乏对劳工规则的执行机制，以及劳工问题的争端解决机制上。TPP劳工标准对中国劳动关系的影响是潜在、复杂而多元的。一旦TPP生效，贸易转移效应等因素会对经济、产业和企业，进而对劳动者构成负面影响，劳动法和外贸规则修改和完善的紧迫性凸显，企业的法定义务和社会责任会得到强化，劳动争议的性质和处理方式会发生变化。我们应该在思想观念和政策取向上，应该变回避为直面，建立与国家战略相匹配的组织领导体系和研究队伍；在劳动标准领域，促进科学立法、严格执法；完善国际化情境下的劳动关系协调机制。

关 键 词TPP劳工标准 中国的影响 对策研究

林燕玲，中国劳动关系学院劳动关系系，教授、法学硕士。电子邮箱：linyanling26@126.com。

一、TPP中的劳工标准及其由来

（一）TPP中的劳工标准

TPP是“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement）的简称。2015年10月5日，美国等12个TPP成员国部长级会议就TPP基本达成协议。之后，美国贸易代表署官网正式发布TPP协定全文。①2016年2月4日，参与TPP谈判的12国部长级代表在新西兰奥克兰举行协定签字仪式。目前，该协定仍需各国政府完成国内批准程序。TPP文本一经公布，在中国引发媒体及舆论热议，人们对TPP表达了非常冲突的观点。就整体而言，国内外对TPP的研究尚处于起步阶段，对TPP协定中劳工标准的研究更是凤毛麟角，屈指可数。

TPP协定具有“全覆盖”与“高标准”两大特点，其重要的标志之一就是纳入严格的劳工标准。TPP协定共有30章条款，既包括货物贸易、服务贸易、投资、原产地规则等传统的FTA条款，也包含知识产权、劳工、环境、国有企业、政府采购、金融、发展、能力建设、监管一致性、透明度和反腐败等亚太地区绝大多数FTA尚未涉及或较少涉及的条款。劳工标准条款在该协定的第19章劳工以及第28章争端解决。TPP劳工标准可以从内容、保护水平、国内实施义务、合作行动和公众参与等四个方面加以概括：

第一，关于劳工标准的内容：TPP要求各缔约方重申遵守ILO1998年《关于工作的基本原则和权利宣言》的承诺，在其领土内负有对劳工权利保护的义务。劳工权利指的是两个方面，一是1998年ILO宣言所承认的核心劳工权利，即结社自由和有效承认集体谈判权利、消除一切形式的强迫或强制劳动、禁止童工劳动、消除就业与职业歧视；二是规定与最低工资、工作时长、职业安全及健康相关的可接受的工作条件。前者为国际社会高度接受和认同，后者，用美国贸易代表署的解读，TPP第一次在贸易协议中，要求各国采用法律规定和执行最低工资，工作时间，职业安全和健康。②

第二，关于保护水平方面：TPP规定，各缔约方不得为了促进贸易或投资而降低国内劳动法的保护水平，也不得为了各方之间的贸易或投资，放弃或减损劳动法律法规，即确立了TPP劳工条款的不减损规则。针对实践中在出口加工区等特别贸易或关税区内降低劳动法律适用或存在例外的情况，还明确规定，如果该种做法弱化或降低了上述劳工权利，将被视为违反不减损规则。TPP还强调，各缔约方应采取合理措施，阻止进口整个或部分包含强迫或强制劳动（包括强迫或强制童工）成分的产品。

第三，关于实施义务方面：TPP要求缔约方确保提供公正透明的行政和司法途径，为违反劳动法行为的受害者提供有效救济。TPP确立了磋商基础上的强制争端解决机制，要求各缔约方应尽一切努力，相互尊重，通过合作和磋商的方式解决劳工条款涉及争议。磋商未果时，最初提出磋商的一方可以按照TPP争端解决条款的要求成立专家组进行裁决，败诉一方可能面临暂停关税优惠等强制性贸易制裁措施，从而第一次将涵盖范围如此之广的劳工权利纳入到强制性争端解决机制中，极大增强了TPP劳工条款的约束力。③

第四，关于合作行动和公众参与方面：TPP强调确保劳工合作机制，包括为利益相关方提供机会，帮助确定各方一致同意的合作及参与领域。在劳动法实施过程中允许公众参与，包括建立机制采纳公众意见。为促进TPP缔约方间劳工问题的快速解决，建立劳工对话，允许快速研究相关问题，允许缔约方间通过一致同意的行动方案解决问题。

（二）TPP劳工标准的示范效应

上述内容体现了美国贸易代表署对TPP劳工标准的解读，TPP把劳工基本权利作为协定的核心，并且通过与其他义务相一致的争端解决机制，包括选择实施贸易制裁，使这些权利完全可以实施。④也体现了美国希望通过TPP自由贸易协定实现下列劳工标准方面的目标：一是要求遵循国际劳工组织承认的劳动者基本权利，以及可接受的劳动条件，劳动争议适用TPP协定下贸易争议的争端解决机制；二是制定规则，确保TPP成员国不会为了贸易或投资（包括在自由贸易园区内）而摈弃或减损劳动法所建立起来的各种劳工标准，并采取措施阻止使用强迫劳动生产的货物贸易；三是建立协商机制，确定具体步骤，以解决所提出的有关劳工问题；四是建立一种渠道，用于公众直接向TPP成员国政府反映问题（如果公众认为政府没有履行其关于劳工标准方面的承诺），并要求政府对反映的问题给予反馈。⑤

美国一贯奉行社会贸易政策（social trade politics），即社会权与贸易权的结合。这种政策体现了美国FTA劳工规则的价值理念，奠定了美国FTA劳工规则的政策基础。近代国际贸易谈判中，关于贸易是否应与劳工问题挂钩，曾展开了激烈的争论。劳工条款究竟是社会条款（social clause）还是社会壁垒，在理论界一直存在分歧。社会条款包括劳工问题、环保问题和其他人权问题，其中劳工权利是其核心内容。一般而言，赞成在国际贸易活动中兼顾劳工基本权利的，大部分来自发达资本主义国家的工会组织。将劳工条款纳入贸易协定，有“人权理论”的大方向保证，同时有助于提高工会组织的地位（张南，2013）。

在TPP劳动标准方面，奥巴马政府宣称，确保对劳动者权利的尊重是一项核心价值。TPP 比其他FTA更进一步的是，TPP将会帮助我们唤起对于2/3世界经济中的基本劳工的权利的尊重，帮助建立一个保护在全球贸易体系中的工人权利的新规范。TPP是史上使工人受到最强保护的贸易协定。美国国会研究局的相关报告中指出，劳工标准的实质在于：若与这种低成本、低劳工待遇竞争，美国工人将处于不利的地位。据预测，在TPP影响下，到2025年，美国贸易出口额将增长1230亿美元，并支持更多的高收入职业，而这主要得益于劳工标准与贸易挂钩后更为公平的全球竞争环境。

（三）劳工标准纳入全球贸易规则体系

如果TPP协定正式实施，它对整个世界的最大影响之一，就是劳动标准纳入了全球贸易规则体系，劳动问题将会成为贸易和投资等问题中不可分割的组成部分，成为绝不可小觑的一个重要问题。

其实，无论历史上，还是现实中，人们讨论贸易竞争的公平时，总绕不开劳工标准。但是，一个国家的劳动法并不能解决贸易的公平问题，因为正如国际劳工组织章程的序言中表述的：任何一国不采用合乎人道的劳动条件，会成为别的国家愿意改善其本国劳动条件的障碍。因此，制订国际劳工标准，有利于各国关于改善工人的劳动和生活条件的立法，建立在各国进行公平的国际竞争的基础之上。1919年国际劳工组织的成立，把这种想法付诸实施，开启了对国际劳工标准的制定工作。

劳动标准与贸易和投资协定相挂钩的尝试在二战后初期就已有之。从1948年《哈瓦那宪章》草案的社会条款到WTO的社会条款，从WTO体制下劳动标准与贸易制裁的挂钩之争到劳动标准纳入美国、加拿大、欧盟、欧洲自由贸易联盟等发达国家与发展中国家缔结的FTA的事实，从1996年破产的《多边投资协定》（草案）的劳动标准条款到部分欧盟成员、日本、美国、加拿大、欧洲自由贸易联盟与发展中国家缔结的双边或诸边投资体制的劳动标准要求，从1994年美国最早纳入劳动标准的的《北美自由贸易协定》到2015年美国主导缔结的TPP（郑丽珍，2014），两者挂钩尝试的努力从未停止过。

从乌拉圭回合谈判到WTO新加坡首届部长级会议，劳工标准与贸易规则始终是争议的焦点之一。发达国家主张将劳工标准纳入WTO谈判议题，通过缔结“社会条款”（social clause），对不遵守核心劳工标准的成员国，通过WTO的争端解决机制予以贸易制裁，以使贸易发展与改善劳工福利相互促进。由于广大发展中国家以及少数发达国家强烈反对，1996年WTO新加坡部长级宣言最终决定不在多边贸易框架下讨论劳工议题而将该议题移交给国际劳工组织。

第一次提出“核心劳工标准”是在1998年国际劳工组织大会。核心劳工标准是指已经被国际劳工组织理事会确认的，不论成员国经济发展水平如何，为保护工作中的人权而应遵守的八个最基本的国际劳工公约。ILO1998年宣言虽然规定了成员国履行核心劳工标准的义务，但宣言本身在国际法中被定义为软法，虽然根据宣言的后续措施，强化了对八个核心公约实施状况的监控，但对于违反公约的成员国无权采取任何制裁措施。因此，美国等发达国家批评核心劳工公约为“缺乏利牙”的规则。

美国一直以来主张贸易与劳工相挂钩，在力图将其纳入WTO无果后，便寻求区域贸易和双边贸易的途径来拓展劳工规则。其具体做法是：首先，实现了将社会条款引入贸易机制的政策，构筑起美国劳工规则模式，并有效渗透至其他区域。美国将1994年《北美自由贸易区协定》和《北美劳工合作协议》（前者的附件）中的劳工规定运用并完善，引入其签订的一系列FTA中。

其次，对其他区域及该区域内国家的国内法和实施措施产生影响。2002年8月，美国总统布什签署了《贸易促进权法案》，建立贸易促进局，之后签订的一系列FTA，美国均要求签约国以法律的形式确保 ILO核心劳工标准和国际公认的劳工权利。2007年新贸易政策和《两党贸易政策协定》之后的FTA，更是将违反劳工规定的争议赋予了与商业争议一样的争端解决程序，其签约国（巴拿马、哥伦比亚、韩国）国内法均加强了劳工规则的执行机制，并完善了相关配套措施如三方会议的成立，或劳工合作机制的建立。

TPP是劳动标准纳入FTA的最新实践，也是迄今为止最严格的实践。劳工标准日益成为一国融入区域和全球市场难以回避的游戏规则。从已经公布的TPP文本反映出，虽然发达国家和发展中国家针对劳工标准一直存有分歧，但美式FTA劳工规则的推广已成定局。劳工标准纳入全球贸易规则是一个必然趋势。在过去20年间，纳入劳工条款的双边或区域贸易协定的数量迅速增长。据不完全统计，1995年仅有4个自由贸易协定纳入劳工条款，2005年上升到21个，到2011年则猛增到47个。其中，美国有13个自由贸易协定纳入劳工条款，欧盟有6个自由贸易协定纳入劳工条款（李西霞，2015）。这种趋势正在对国际贸易和投资产生重大影响。中国必须正视此问题，其国内法律法规和对外政策都必须做出相应调整。

二、中国与TPP劳工标准的主要差距

以TPP劳工标准审视中国相关的法律和实践，分析其对中国可能造成的影响，是中国在TPP劳工标准要求面前应该做的基础工作。在中国，正确的理念导入比进行法律制度的比较更加棘手。

（一）如何理解遵守1998年ILO宣言的义务

TPP劳工条款并未规定缔约国遵守ILO八个核心公约的义务，而是遵守1998年ILO宣言的义务。一般认为，前者的义务指的是成员国批准了某个公约，该公约才产生法律效力；而后者对成员国并无强制力。然而，根据该宣言，即使尚未批准有关公约，仅从作为国际劳工组织成员国这一事实出发，所有成员国都有义务真诚地并根据国际劳工组织章程要求，尊重、促进和实现关于作为这些公约之主题的基本权利的各项原则。需要指出的是，该规定实际上已突破了原有的国际劳工标准批准才生效的规则，而是将核心劳工标准作为成员国基本义务加以约定。该宣言规定了一系列跟进程序以保证其得到落实。它通过各国关于尊重这些基本原则和权利的定期报告制度，并结合有实质性的技术合作计划，帮助会员国付诸实施。

虽然遵守公约和遵守宣言的义务不同，但从全球的进展状况看，二者却是比翼双飞。ILO八个核心劳工公约的整体批准率已经超过超过91%（见表-1）。1998年ILO宣言不仅为众多的成员国接受，纳入后者缔结的FTA或BIT中的劳动标准条款或劳动合作协议，而且也为全球契约、跨国公司行为守则援引，作为确定劳动标准的主要依据。同时，世界银行集团和IMF对核心劳动标准作出了务实的促进性安排。

然而，如何才能确保普遍履行这些原则和权利，即使在未批准相应公约的情况下也亦是如此。⑥在国际劳工组织看来，现在，它不是一个应否尊重工作中基本原则和权利的问题，而是如何才能最好地将工作中基本原则和权利纳入经济和社会政策之中的问题。⑦也就是说，当我们仍然在讨论一个国家批准和不批准这些核心公约有什么不同？是否应该尊重这些工作中的基本原则和权利的时候，国际劳工组织关注的是到底采取什么样的措施，才能最好地将工作中基本原则和权利纳入经济和社会政策之中（林燕玲，2015）。这个问题是中国面对TPP首先要解决的理念问题。

表1 核心劳工公约及其在186个成员国的批准情况

（二）提出四类权利之理由

为什么要把这四个方面的权利规定为劳工的基本权利？国际劳工组织认为，由于工作中基本原则和权利涉及工人和雇主的人权，争取建立一个没有童工劳动，没有强迫劳动，没有歧视和所有人能自由组织起来，捍卫其利益的世界，是国际劳工组织本身固有的责任。

结社自由和有效承认集体谈判，其本意是在劳动关系中，处于弱势的劳动者只有组织起来，依靠团体的力量，同资本家进行谈判，才能获得合理的工作条件。国际劳工组织认为，结社自由和集体谈判对于使雇主和工人能够“制定工作条件领域中的规则，包括工资，提出更全面的诉求并调解其各自的利益”来说是至关重要的。⑧结社自由对于确保有效地实施劳动立法方面也是重要的，因为强大的和独立的雇主组织和工人组织是贯彻劳动法的监督者，并为有效的劳动监察作出重要贡献。独立的双方之间建立有意义的社会对话，为在经济中制定对各行动方的利益和需求予以听取和采纳的经济和社会政策，包括那些就业和社会保护政策，做出了重大贡献。⑨

当严重侵犯人类尊严和个人自主权时，强迫劳动、歧视和童工劳动助长了贫困周期的长期存在。童工劳动将对其受害者的教育、健康和发展造成严重后果。童工劳动的有害影响损害青年成人寻求体面劳动的机会，使其以后的生活状况是低质量就业、低收入、社会脆弱性和边缘化。同样，强迫劳动和歧视的受害者在获得公平的就业机会和开发其职业技能方面面临巨大的困难。他们在维护其与工作相关的权利方面处于非常不利的境地，在社会对话进程中实现具有意义的集体代表权方面遇到严重的障碍。由于多方面的阻力，使得相关的社会付出了沉重的经济代价，从而严重损害了国际劳工组织实现有关就业、社会保护和社会对话的战略目标。

因此，侵犯其中一类工作中基本原则和权利，也同时会对尊重和实现其它方面原则和权利造成不利影响。这在工人无法行使结社自由权，参与集体谈判时尤为如此。假如他们没有集体发言权，则他们无法采取行动，根除其脆弱性的根源。仅采取个人行动，难以解决强迫劳动、歧视和童工劳动的问题。反过来，由这些处境造成剥夺权利的情况越严重，则行使结社自由权的障碍就越大。

（三）以核心劳工标准审视中国相关的法律和实践

截止2016年2月18日，我国已批准了禁止童工劳动和消除就业与职业歧视4个核心劳工公约，即第138号、182号、100号和111号公约；尚未批准第29号和105号公约（这两个公约批准的条件日益成熟），也没有批准第87号和98号公约（恐怕近期难以批准）。

就中国已经批准的4个核心公约而言，中国的问题主要是缺乏完整、清晰的纳入或转化的立法适用模式的规定，因此，也直接影响到执法与司法层面的适用。实践中，我国对已批准的核心劳工公约只是实现了部分的纳入或转化。以1958年《（就业与职业）歧视公约》（第111号）为例，2006年，中国政府批准了该公约，并在2008年开始实施的《就业促进法》中设公平就业一章，对消除就业歧视促进平等就业进行了规制。然而，遗憾的是，该法律并没有对就业歧视进行界定，这就使中国社会中的反歧视障碍重重。与国际劳工标准比较，中国的问题在于：国家政策不够清晰，制度建设不完善；法律确立的就业歧视范围过窄，缺乏可操作性；缺乏专门的反就业歧视机构；工人组织和雇主组织的作用未能很好发挥；反歧视教育计划的覆盖面比较窄。以核心劳工公约审视我国童工问题，虽然我国禁止童工劳动立法总体上符合、甚至高于国际标准。但是，由于有关童工劳动的统计缺失，童工劳动状况不容乐观，有法不依和监管不力是主要问题，而教育制度、扶贫政策、就业保障等政策不能协调配合则是根本问题。

就中国尚未批准的4个核心公约而言，我国要依照1998年ILO宣言的规定，以《国际劳工组织章程》第19条第5款（e）为基础提交报告，阐述我国每年为实施上述《宣言》所作的努力。也就是说，中国政府要逐年向国际劳工组织递交报告，说明相关国际劳工公约在中国得到尊重、促进和实现的情况，接受国际劳工组织和国际社会的监督。

中国至今尚未批准有关废除强迫劳动的两个核心公约，国内也没有关于强迫劳动的系统性立法，废除强迫劳动的法律制度、规范分散于法律、行政法规以及司法解释之中（肖竹，2015）。强迫劳动和童工劳动是TPP劳工标准中关注的重点。强迫劳动无关于工作条件的艰苦或危险，无关于根据国家法律属于合法或非法，也无关于是否被正式承认为“经济活动”。而我国立法还无法涵盖农民工、家庭雇工，以及被拐（贩）卖人口等中存在的强迫劳动行为。2013年12月，全国人大常委会废止了已实施56年的劳教制度，为批准第29号和第105号公约扫清了最大的障碍。关于结社自由和有效承认集体谈判，这两个公约所涉及的集体劳动关系和集体劳权，是中国劳动关系转型中最重要的问题。然而，中国的法律和实践与这两个公约有较大的差距。在中国，工会对工人结社的控制权，源于中国工会一元化的体制。而现行工会体制是中国政治制度组成部分，不可动摇，但现实中中国工会内生动力不足，工会组织脱离职工群众，行政化色彩越来越严重。特别是在劳动关系矛盾冲突面前，工会不能代表和维护工人的利益。2010年广东南海本田工人集体行动时，工人提出的诉求之一是组建由一线工人组成的工会。现实提出的问题是，如果一元化体制内的工会不能发挥作用，工人是否可以行使自由结社权。如果不能，显然就违反了结社自由的原则。

（四）关于可接受工作条件的法律和实践

TPP第一次在贸易协议中，要求各国采取法律规定，执行最低工资，工作时间，职业安全和健康。在这方面，中国的法律和实践呈现怎样的状况？

近年来，中国在劳动标准法律规制方面取得了一些进步。从2008年金融危机以来，我国连续出台《就业促进法》（2007年）、《社会保险法》（2010年）、《职业病防治法》修正案（2011年）、《女职工劳动保护特别规定》（2012年）以及《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（2013年）等法规政策，初步形成围绕工资、工时、休息休假、禁止童工、女职工保护、劳动安全卫生等劳动标准体系。然而，劳动标准领域又是中国劳动者权益保护的软肋，是久治不愈的顽疾。中国尚未制订劳动标准法（又称劳动基准法），劳动标准规制分散于行政法规和部门规章之中。虽然人力资源社会保障部等多部委频频发布治理拖欠工资的法规，甚至欠薪入罪，但拖欠工资的乱象并未得到遏制。超时加班在各类企业中普遍存在，这不仅与国际劳工标准不符，更体现了我国工时制度立法与执法的不完善。

在职业安全与卫生领域，虽然全国各类的工业事故的总起数和死亡人数呈下降趋势，但“尘肺病”问题突出，安全事故时有发生，劳动者的生命权和健康权未能得到尊重。中国尚未形成一部综合政策导向的《职业安全与卫生法》，国家层面监管机构之间“碎片化的权力结构”对形成统一的管理格局和政策的制定执行都十分不利；企业层面工会力量的羸弱是造成工人参与和监督机制虚化的主因（林燕玲，2015）。

三、TPP劳工标准对我国劳动关系的影响

TPP尚未正式生效，即便正式生效，由于中国并不是TPP成员国，因此，TPP劳工标准对中国劳动关系的影响是潜在、复杂而多元的。

（一）TPP及其劳工标准对我国的影响

由于TPP的成员国大多为中国的传统贸易伙伴，可以预期的是，当中国未加入TPP或被排除在TPP之外时，TPP协定的生效和实施必将给中国带来一定的外在影响。首先，TPP在短期内会对中国形成贸易与投资转移的负面效应。TPP协定为成员国取消了彼此间贸易与投资的壁垒，打通了贸易便利与优惠通道，而非成员国却需克服市场准入的高门槛才能进入协定内市场，同时严苛的原产地规则（特别是纺织品与服装）要求也会将区域外国家排除在市场准入之外。其结果就是非成员国的部分出口份额很可能被协定内其他成员国所替代。其次，TPP也会在一定程度上重构区内供应链、生产链和价值链的结构，导致跨境资本流动（特别是外国直接投资）出现区域重组，区内由于协定实施所打造的良好投资环境将使更多的资本在成员国内部流动。中国国内的要素成本、产业链整合和投资环境的吸引力在TPP压力下将会面临持续的竞争压力。⑩如发达国家可能会在区域内部进行高新技术的转移，发展中国家的生产技术、产品竞争力将会大大提高。然而，中国却被排斥在外，难以分享这些高新技术、高端生产链和优秀的管理方法（欧樱，2015）。

受此影响，与TPP缔约国竞争中，相关企业预期将降低劳动用工成本，影响中国劳动者各项权益保护，造成中国劳资关系紧张；部分企业将转移至TPP 缔约国境内生产经营，造成资本外流，影响相关产业发展，影响社会稳定；针对中国对TPP缔约国投资而言，其劳工标准实施将推升中国企业投资成本及管理负担（罗凯天，2015）。总之，由于中国出口经济受到冲击，相关出口产业势必走低，企业减产关闭，进而导致就业环境恶化，失业率上升。

（二）劳动法和外贸规则修改和完善的紧迫性凸显

TPP劳工标准对我国劳动法的影响，渗透了国际法与国内法的相互关系。TPP无形中将提升国际法的作用，让国家法治与国际法治一体化融合。这对中国劳动法的修改和完善是极好的机遇，国内法可以从国际法的原则和规则得到充实和发展。

TPP劳工标准包括两部分，一部分是对劳动者的基本权利，即劳动人权的规定，另一部分是劳动基准，涉及劳动者的生存权保护。在“中国与TPP劳工标准的主要差距”的比较中可以发现，劳工基本权利以及劳动基准恰恰是我们的短板，也是劳动领域问题层出不穷的深层次原因。我们的问题是主要表现在两方面：第一，对劳动者基本权利的规定过于原则，缺乏完整有效的权利救济机制。如在消除一切形式的强迫或强制劳动方面，中国应当根据ILO强迫劳动的指标（乘人之危、欺骗、限制自由、隔离、身体和性暴力、恐吓和威胁、扣留身份证明文件、扣押工资、债役、恶劣的工作和生活环境、过度加班），结合我国的实际，全面、清晰地界定强迫劳动行为，积极修改和完善废除强迫劳动的法律，并将其写入宪法和劳动法。第二，不能把劳动标准问题与贸易和投资问题作为一个整体来考量，将劳动政策嵌入到经济政策之中，在发展中优先考虑劳动者的权益。因此，TPP劳工标准使我们看到补充、修改和完善劳动法和外贸规则的重要性和紧迫性。

长期以来，由于我国劳动力比较优势明显，政治制度和劳工制度独特，因而在对外恰签自由贸易协定中，对劳工问题尤其是执行方面的问题，采取以回避为主的态度。在加入WTO谈判中，中国坚决反对挂钩，回避劳工标准。2008年，在中国与新西兰FTA中，第一次与发达国家签署自由贸易协议引入谅解机制，加入劳动合作方面的附件协议，其意义非同小可。这表明了中国在自由贸易谈判中支持劳工权利改善和提倡劳工问题合作的态度。但是我们也须承认，中新FTA 与TPP劳工规则相比存在较大差距：一是中新FTA另行签订的谅解备忘录的法律效力并不明确；二是对缔约国国内劳动法的要求不同。虽然中新谅解备忘录中的表述，与TPP协定对遵守ILO1998年宣言中的义务的表述基本一致，但是缺乏对国内立法的要求。没有规定，如果未能有效执行国内劳动法的责任，而这种责任恰恰是保证劳动法实施的关键。没有对国内劳动法的司法程序有所要求。而TPP劳工条款体现了对国内劳动法实体和程序并重的架构；三是劳工合作制度存在差异。中国FTA中劳工合作条款都是原则性规定，缺乏可操作性。而TPP有关劳工合作的制度安排则更加具体，除设置劳工合作委员会，负责合作的事项，还要求成员国的联络点寻求ILO、世界银行等全球性的机构提供支持；四是争端解决机制的差异。在中新劳动合作备忘录中，已经规定解决争议的办法，但是非常简单，即磋商，并且没有规定磋商不成的后续程序，更没有所谓的惩罚措施。而劳动争端解决机制是TPP中的重点内容，建立了一整套详细的争端解决机制，包括争议的范围、处理机构、以及惩罚措施等等。中国如果申请加入TPP，这种状况的改变是必然的。

（三）企业的法定义务和社会责任都会得到强化

TPP劳工标准对于企业意味着什么？它使企业置身于新的规则之下。毫无疑问，企业有依法履行TPP劳工标准法定义务，又有主动承担TPP劳工标准的社会责任。由于TPP是一个贸易和投资协议，TPP劳工标准对企业的影响首先是外资企业和外贸出口企业。一旦TPP正式生效，就会将缔约国外资企业和出口企业劳动执法状况置于其他缔约国的监督之下。然而，很多研究表明，TPP劳工标准的要求是通过国内立法建立执行机制，这对外贸企业的影响是正面的，出口导向部门的劳工状况高于非出口导向部门；同在出口导向部门的出口企业，出口程度高的企业劳工状况又高于出口程度较低的企业。这与企业积极主动的应对和作为不无关系。

与企业要依法履行法定义务相比，主动承担社会责任更是亮点。TPP劳工标准首次在劳工条款中强调企业社会责任：每一缔约方应努力鼓励企业自愿采用为该缔约方所批准或支持的与劳工相关的企业社会责任倡议。⑪从一定程度上来讲，TPP使得SA8000民间劳工标准和认证，演变为国家层面的贸易规则或措施。而接下来，TPP或会通过使这些CSR规则逐步浮出水面的同时，将其进一步推入到全球贸易规则。企业社会责任在宏观层面，有联合国的“全球协议”；在微观层面，有企业生产守则运动。要求全球供应链上的企业在各自的影响范围内遵守、支持以及实施一套在人权、劳工标准、环境方面和反腐败十项基本原则。企业社会责任在中国的实践表明，生产守则的实施是促进工厂改善工人工作和生活状况的主要力量。生产守则使他们改变了以往的工厂管理和经营模式，促使他们重新审视以往工厂规章与生产守则及中国劳动法律法规是否存在冲突或不一致的地方，试图通过改善管理和提高生产率的办法使工厂在各个方面达到生产守则的要求（谭深、刘开明，2003）。这就是说，履行法定义务和承担社会责任，可能会增加企业的运营成本，而企业人力资源管理的对策是改善管理、提高效率，实行更加人性化的管理。

（四）劳动争议的性质和处理方式会发生变化

我国加入TPP后，很难回避劳工标准问题，一旦因劳工条款发生争议，具体的劳工标准问题就会延伸为贸易关系问题、国家关系问题。因为，TPP把违反劳工标准的投诉看成是一种贸易纠纷。这意味着，它的裁决并非以企业或公司是否侵犯工人或工会的权利为依据，而以是否形成不公平竞争为依据。这就不再是单纯的劳工标准问题。而且，TPP的裁决只针对成员国，而不针对在这些国家的具体企业或具体公司。这是由于企业和公司没有直接的谈判地位，谈判只能在政府之间进行。规则由政府制定，争端也需由政府解决。一个国家内的公司或企业因违反“保障工人基本权利的条款”而被另一个国家投诉时，投诉国政府极易把被投诉国的工人权利问题变成贸易政策的一部分，甚至是外交政策的一部分。如果争端确实发生了，国家的被迫介入不可避免。

同时，我国加入TPP后，劳工标准问题在性质上也会演化为社会问题、政治问题。这主要是指依据联合国人权公约，联合国人权委员会有权调查关于侵犯人权的指控。这就意味着，一旦发生劳工标准问题，就同时也是涉及人权的问题，甚至是涉及政府需要承担责任与义务的政治问题。我国在劳动法方面与国际劳工标准的差距是多方面的，引发国际争端的可能性集中在人权问题上。如ILO结社自由委员会第2189号案，⑫企业改制中的问题引发工人的集体抗争，而地方政府对工人采取镇压措施。国际自由工会联合会（ICFTU）向国际劳工组织诉中国政府严重侵犯工人结社自由的权利。结果，企业的劳动关系问题演化为社会问题、政治问题。

四、TPP劳工标准的挑战，正是我们努力的方向

（一）在思想观念和政策取向上，变回避为直面

有些人认为，TPP劳工标准会对中国造成巨大的冲击和影响，忧虑重重，其实大可不必。总体而言，TPP劳工标准对中国的冲击和影响，既有体制机制问题，更有观念问题。多年以来，中国对劳工标准一直采取回避的态度。在这种情况下，短期看，TPP劳工标准会对我国内部体制形成挑战；但从长期发展的眼光看，它将对我国内部体制是重要机遇，符合我国改革开放的要求和社会进步的方向，与我国正在努力推进的依法治国具有同向性。而且，经过三十多年的改革开放，我国在这些问题上的承受能力有了大幅提高，这些领域也是我国致力于改革的领域。劳工标准纳入全球贸易规则体系，意味着我们要改变观念，把劳动标准问题与贸易和投资问题作为一个整体来考量。TPP的挑战，正是我们努力的方向（魏建国，2015）。

转变观念一个重要的内容，就是要反思中国的发展思路，客观看待TPP劳工标准。我们要把准备和加入TPP，当作全面系统学习和研究劳工标准的过程，当作完善劳动关系调整的法律、体制机制的过程，当作在劳工和社会发展领域，与世界同步的过程。在政策取向上，中国争取加入TPP的过程，应与国内推进和实施改革的过程同步；加入TPP方案的设计，应与国内改革布局推进同步。建议国务院研究部署国内改革工作时，也同步部署中国加入TPP的准备工作。

只有转变观念，才能落实国家主席习近平的讲话精神。2015年9月习近平主席访美期间明确提出，要在现有开放的基础上进一步扩大开放，实施新一轮高水平对外开放，努力构建开放型经济新体制。TPP为中国新一轮高水平对外开放提供了新的更高的目标（车海刚，2015）。习近平在2014年12月5日中共中央政治局集体学习时强调：我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益。⑬只有解决观念问题，才能变被动为主动，了解规则，并为参与规则的制定创造条件。中国或许不能完全接受TPP中的劳工规则，但要重视并对其认真加以研究，以走出一条贸易发展与劳工保护的平衡之路。

（二）建立与国家战略相匹配的组织领导体系和研究队伍

一是建议成立国务院跨部门TPP研究协调应对领导小组。国家应从战略上极其重视TPP应对工作，对应于美国总统、政府和国会亲自推动实施TPP战略，建议我国成立国务院跨部门TPP研究协调应对领导小组，由一位国务院副总理兼任领导。把劳工标准作为一个重要议题，组织专业人员，在国家层面进行会商和决策。美国在这方面的高度重视可以从2002年《贸易促进权法案》和2007年新贸易政策和《两党贸易政策协定》略见一斑，值得借鉴。这样才能从国家战略高度上，把TPP可能造成对我国诸多挑战的负能量，转变成为以更大开放促国内改革的正能量。

二是成立长期滚动跟踪研究TPP的国家级项目。要有长期战略准备，抓紧做好前期研究工作。研究和加入WTO谈判中国花费15年时间，而研究和加入TPP谈判只会比WTO更艰难，因为TPP比WTO更多涉及了边界内国家主权范围事项，更多涉及了我国深水区的机制体制改革。建议成立一个滚动跟踪长期研究的国家级TPP项目，直接在国务院的TPP跨部门研究协调应对领导小组下进行长期的战略研究工作。在劳工标准领域中，要形成多学科、多层次、多主题的研究队伍和研究水平。组成专家库，吸纳专家学者和实务工作者，不仅从对外贸易视角，而且从法学、经济学、政治学、管理学和社会学视角对TPP劳工标准研究。有很多课题非常值得研究，如美国FTA劳工规则的演变、TPP劳工标准国内实施机制等等。同时，鼓励和引导更多的学者进入该领域，⑭加强国际化人才培养，培养选拔一批熟悉国际规则的复合型人才，更多地参与国际规则的制定。⑮

三是加强在劳工标准领域中美两国之间的交流、协商和对话也十分必要。毫无疑问，中美两国有巨大的意识形态差异，美国希望在世界上推广自己的政治制度和价值观，而中国在承认基本价值观的前提下强调多样性。美国崇尚市场经济国家建立在劳工三权基础上的劳动关系调整机制，中国则强调中国特色和谐劳动关系的体制机制。美国从未放弃“西化”中国的努力，而中国始终沿着“中国特色社会主义”道路前进。即便如此，中美两国之间在劳工标准领域的交流、协商和对话，有助于了解彼此经济、社会、文化和立法的差异，有助于理解彼此的制度、做法和彼此在劳工领域的关切。

（三）在劳动标准领域，促进科学立法、严格执法

贯彻落实党的18届四中全会精神，促进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，从而维护好劳动者的经济、政治、文化、社会权益。同时高度关注并跟踪TPP成员国劳动法治变化，尤其是TPP成员国越南、马来西亚和文莱，根据目的国劳动法律调整劳工战略。

一是制定劳动法律法规，争取把《劳动基准法》列入十三五立法规划；弥补短板，强化劳动执法，使劳动标准得到落实。TPP劳工标准中可接受的工作条件，如最低工资标准、工时标准、职业安全与健康都是劳动基准法的重要内容。劳动基准法是国家作为公权力介入劳动关系领域的基本法，制定劳动基准法有助于治理劳动领域的乱象。

二是参照核心劳工标准，丰富我国《劳动法》人权保障的内容。核心劳工标准涉及的主要是在劳动关系中处于弱势一方的劳动者基本权利：通过法律和制度保障劳动者切实享有组织权和集体谈判权；在劳动法中明确规定劳动者的人格尊严不受侵犯，而不得强迫劳动是对劳动者人格尊严的一种保护；将平等就业、非歧视原则贯穿于各项劳动法律法规之中，完善我国反就业歧视立法；强化对童工和未成年人工的保护。

（四）完善国际化情境下的劳动关系协调机制

TPP的实施，会把劳动关系的环境、主体、运行和争议处理置于更加国际化的情境之中，劳动关系协调机制也必然需要更多的国际化色彩。在这种情况下，要鼓励产业工会与行业协会通过集体协商，确定行业劳动定额标准。在中国经济增长放缓，产能过剩，许多行业挣扎在亏损边缘的背景下，劳资之间就工资及其他劳动条件和劳动标准的协商，有助于缓解劳动关系的矛盾，维护行业健康稳定的转型和发展，既可使工资增长适度，也可保护劳动者权益。

解决突破劳动基准的底线，侵害劳动者合法权益的行为，既需要政府严格执法，也需要劳资双方的协约自治。发达市场经济国家对最低工资、最高工时等关键性劳动条件虽均设有基准，但干预极为有限，其他大部分内容则由劳资双方以协约自治的方式共同形成。如果国家过分介入，则会导致标准虚高而造成谈判空间的丧失，将会使工会难以有所作为。借鉴国际经验，应充分发挥三方协商机制在职业安全与卫生领域的重要性，而赋予工人参与的权利是制度的核心。

在国家“一带一路”和“走出去”战略推动下，中资企业将面临更多如何有效利用投资目的国参与的双边或多边贸易优惠安排的问题，其中，包括TPP等涉及劳工标准的贸易安排。对此，虽然中国国家层面尚未出台国际贸易劳工条款应对方案，但有条件的中资企业，也可以从国际化战略出发，引入劳动法律专业人士对企业境内外劳工战略全面梳理，探索逐步按照TPP劳工条款或SA8000国际认证标准等提升劳工合规水平，推动企业社会责任建设，增强国际竞争力。

注重发挥中国工会的作用。工会应该是工人利益的代言人，现实中却往往远离工人。在中国，工会对工人结社的控制权与工会改革和自身建设是相辅相成的，改革的目的是加强其与工人群众的密切联系，使工会真正成为能代表和维护他们的利益的工会。加强工会的国际联合，赋予国内工会组织与国际工会组织交流的权利，是经济全球化下劳动对抗资本的重要手段。中国位于全球生产体系的末端，利润微薄。中国工会应该大胆探索，在全球供应链中，向跨国公司争取合理的利润分割。需要指出的是，工会组织国际交流的权利，既是中国履行已批准的联合国《经济、社会与文化权利的公约》第8条乙款的国家义务，也是促进跨国劳动监管、维护本国劳动者权益的需要（邓丽珍，2014）。

注 释

① https：//ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/trans-pacific-partnership/ tpp-full-text.

②https：//ustr.gov/sites/default/files/TPP-Protecting-Workers-Fact-Sheet.pdf.

③姜俊禄、罗凯天：TPP劳工条款对中资企业海外劳工战略的影响，环球视野，http：//www.globalview.cn/html/societies/info_7323.html.

④ https：//ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/trans-pacific-partnership/ tpp-fact-sheets.

⑤https：//ustr.gov/tpp/Summary-of-US-objectives.

⑥国际劳工大会第101届会议报告六：《工作中基本原则和权利：将承诺付诸于行动》，第13段，日内瓦：国际劳工局，2012年。

⑦国际劳工大会第101届会议报告六：《工作中基本原则和权利：将承诺付诸于行动》，第28段，日内瓦：国际劳工局，2012年。

⑧国际劳工组织：塑造全球化的人道形象，根据2008 年《国际劳工组织关于争取公平全球化的社会正义宣言》就有关工作中的权利的基本公约进行的全面调查，实施公约与建议书专家委员会的报告，报告III（第IB 部分），第51 段，国际劳工大会，第101 届会议，2012 年，日内瓦。

⑨国际劳工大会第101届会议报告六：《工作中基本原则和权利：将承诺付诸于行动》，第19段，日内瓦：国际劳工局，2012年。

⑩TPP来了 中国如何应对，《经济参考报 》2016年02月29日，http：//finance. sina.com.cn/roll/2016-02-29/doc-ifxpvzah8336085.shtml.

⑪参见TPP文本第17.7条企业社会责任。

⑫Case No 2189（China）-Complaint date：27-MAR-02，http：//www.ilo.org/dyn/ normlex/en/f？p=1000：50001：0：：NO：50001：P50001_COMPLAINT_FILE_ID：2897425

⑬加快实施自由贸易区战略加快构建开放型经济新体制，习近平主持中共中央政治局第十九次集体学习并发表重要讲话，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1207/ c64094-26161930.html.

⑭对该主题进行持续关注和研究的学者（不包括主管部门的研究员）不会超过10人，而且劳工学者声音微弱，无法在制定国家政策层面发挥影响力。作者注。

⑮王乐泉：《明确目标，凝神聚力，扎实推动研究会工作再上新台阶——在中国法学会研究会工作经验交流暨法学理论骨干培训会议上的讲话》，2015年4 月25日，http：//www.dwto.net/_d277004061.htm.

参考文献

1.车海刚：《TPP为中国新一轮高水平对外开放树立了目标——访商务部研究院研究员王志乐》，载《中国发展观察》，2015年第10期，第15-21页。

2.李西霞：《自由贸易协定中劳工标准的发展态势》，载《环球法律评论》，2015年，第1期，第165-175页。

3.林燕玲：《国际劳工标准与中国劳动法比较研究》，中国工人出版社，2015年版。

4.罗凯天：《劳工条款及其对中国的影响与应对研究》，载《中国劳动关系学报》，2015年第3期，第80-84页。

5.欧樱：《跨太平洋伙伴关系协议（TPP）及其对中国进出口贸易的影响》，吉林大学硕士学位论文，2015年。

6.谭深、刘开明：《跨国公司的社会责任与中国社会》，社会科学文献出版社，2003年版，第39页。

7.魏建国：《TPP的挑战，正是我们努力的方向》，载《中国报道》，2015年第11期。

8.肖竹：《废除强迫劳动劳工标准比较研究》，载林燕玲（著）：《国际劳工标准与中国劳动法比较研究》，中国工人出版社，2015年版，第83-87页。

9.张南：《美国自由贸易协定中劳工规则研究》，西南政法大学硕士学位论文，2013年。

10.郑丽珍：《跨国劳动监管制度重构》，社会科学文献出版社，2014年版，第116-362页。

12.林燕玲：《国际劳工标准与中国劳动法比较研究》，中国工人出版社，2015年版。

13.欧樱：《跨太平洋伙伴关系协议（TPP）及其对中国进出口贸易的影响》，吉林大学硕士学位论文，2015年。

14.罗凯天：《劳工条款及其对中国的影响与应对研究》，载《中国劳动关系学报》，2015年第3期，第80-84页。

15.刘兴成：《不要忽视TPP的正能量》，载《法人》，2015年11月04日，http：//finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20151104/144723675611.shtml.

16.殷格非：《TPP或使CSR规则浮出水面？》，载《WTO 经济导刊》，2016年第1期。

17.谭深、刘开明：《跨国公司的社会责任与中国社会》，社会科学文献出版社，2003年版，第39页。

18.魏建国：《TPP的挑战，正是我们努力的方向》，载《中国报道》，2015年第11期。

19.车海刚：《TPP为中国新一轮高水平对外开放树立了目标——访商务部研究院研究员王志乐》，载《中国发展观察》，2015年第10期。

20.姜俊禄、罗凯天：《TPP劳工条款对中资企业海外劳工战略的影响》，载《环球视野》，http：//www.globalview.cn/html/societies/info_7323.html.

21.郑丽珍：《跨国劳动监管制度的重构》，社会科学文献出版社，2014年版，第361-362页。

22.张南：《美国自由贸易协定中劳工规则研究》，西南政法大学硕士学位论文，2013年。

23.郑丽珍：《跨国劳动监管制度的重构》，社会科学文献出版社，2014 年12月，第117-124页。

24.李西霞：《自由贸易协定中劳工标准的发展态势》，载《环球法律评论》，2015年第1期，第165-175页。

25.Kenneth A. Swinnerton Bureau of International Labor Affairs US Department of Labor.Discussion of Gary S. Fields.International Labor Standards and Decent Work：Perspectives from the Developing World.Conference on International Standards Stanford Law School，May.2002.

26.郑丽珍：《跨国劳动监管制度重构》，社会科学文献出版社，2014年版，第116页。

27.林燕玲：《国际劳工标准与中国劳动法比较研究》，中国工人出版社，2015年版。

■ 责编/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

The Impact of the TTP upon Labour Standard in China

Lin Yanling
（Department of Labour Relations， China Institute of Labour Relations）

Abstract：The TPP agreement is characterized by complete coverage and high standard. One of the important labels is the inclusion of stringent labour standard， which is a inexorable trend. The main gap between Chinese labour standard and that in TPP lies not only in incomplete contents of the standards， but also with the respect of lack of executive mechanism of labour regulations as well as labour disputes resolutions.The impact of TTP upon Chinese labour standard is latent， complex and divergent.Once the enactment of TPP， the transferring effect of the trade will negatively influence economy， industry and enterprises as well as workers' interests. Consequently， the amendment over labour laws and export regulation will become more urgent； the legal obligations and social responsibility of the enterprise could be reinforced； and the labour dispute resolution can be optimized. The direction of the policy-making should be more closely related to TPP rather than avoiding it. By so doing， special team can be formed in order to promote labour standard， scientific legislation， strict implementation as well as coordination of labour relations.

Key Words：Labour Standard in TPP； Impact upon China； Solution Research